Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Mirosław Surma, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...], Ośrodek Zamiejscowy w [...] na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty za podłączenie do sieci wodociągowej I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.

II SA/Ke 392/10

Uzasadnienie

Uchwałą Nr 72a,XI/99 z dnia 28 października 1999r. Rada Gminy w Opatowcu, na podstawie art. 7 ust.1 pkt 3, art. 18 ust.1, art. 41 ust.1 i art. 42 ustawy

o samorządzie terytorialnym uchwaliła, że "w związku z pilną potrzebą budowy sieci wodociągowej we wsi Charbinowice o łącznej długości 3715 mb oraz 51 szt. przyłączy o długości 1320 mb, uznaje się za celowe wystąpić do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie o przyznanie środków finansowych na ten cel, przeznaczyć na nią określone własne środki finansowe oraz ustala się, że udział mieszkańców wsi Charbinowice w budowie sieci wodociągowej będzie wynosił 1.200 zł od wykonania przyłącza i podłączenia do sieci wodociągowej".

Skargę na powyższą uchwałę złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Prokuratury Rejonowej w Pińczowie Ośrodek Zamiejscowy w Kazimierzy Wielkiej i wniósł o stwierdzenie jej nieważności zarzucając rażące naruszenie prawa materialnego – art. 18 ust. 1 i 2 pkt 15 i art. 40 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej w zw. z art. 15 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r.

o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, polegające na wydaniu aktu prawa miejscowego bez podstawy prawnej i nałożeniu opłaty

w formie daniny publicznej bez podstawy prawnej.

W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że umocowania dla gminy do nałożenia opłaty za przyłączenie do gminnej sieci wodociągowej nie stanowi ani ogólna norma kompetencyjna zawarta w art. 18 ust.1 i 2 pkt 15 ustawy

o samorządzie gminnym, ani art. 40 ust.2 pkt 4 tej ustawy. Powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne skarżący podkreślił, że w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mieści się wprowadzenie opłat za korzystanie z nich.

Podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za podłączenie do sieci wodociągowej nie zawiera także w żadnym ze swoich przepisów ustawa z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków; w art. 3 tej ustawy stwierdzono, że zbiorowe zaopatrzenie

w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy. Z treści ustawy nie wynika jednakże możliwość ustanowienia obowiązku ponoszenia opłat za przyłączenie do sieci, a przewidziany w art. 15 ust.2 obowiązek wykonania przyłączy do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej nie oznacza obowiązku osoby ubiegającej się o przyłączenie partycypowania w kosztach budowy tych sieci.

Podstawy do wydania zaskarżonej uchwały nie można także znaleźć

w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, zwłaszcza w art. 148 ust.4 stanowiącym o opłatach adiacenckich.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że ustawa

o samorządzie gminnym w art. 18 ustala zakres i przedmiot stanowiących kompetencji rady gminy, opierając się przy tym na domniemaniu właściwości rady i przekazując do jej rozstrzygnięcia wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że poza gestią rady znajdują się tylko te sprawy lokalne

o znaczeniu publicznym, które z mocy ustawy samorządowej lub innych ustaw należą do właściwości innych organów gminy. Podstawy prawnej do podjęcia zaskarżonej uchwały organ upatruje w art. 18 ust.2 pkt 15, art. 40 ust.2 pkt 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym i w art. 4 ust.1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, która - w przypadku uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego - sprowadza się do oceny, czy dany akt wydany został z obrazą obowiązujących przepisów, gdyż zaistnienie takiej sytuacji powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności bądź stwierdzenia, że wydany został z naruszeniem prawa – stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a.

Sądowa kontrola legalności zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymagało w pierwszej kolejności ustalenia, czy zaskarżona uchwała Rady Gminy w Opatowcu z dnia 28 października 1999r. jest aktem prawa miejscowego.

Przez pojęcie aktów prawa miejscowego należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie

i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji).

Niewątpliwie niniejsza uchwała zawiera wszystkie elementy prawa miejscowego obowiązującego na terenie gminy Opatowiec – wsi Charbinowice. Skierowana była bowiem do wszystkich mieszkańców tej wsi, którzy zamierzali przyłączyć się do sieci wodociągowej oraz nakładała na bliżej nieokreśloną grupę podmiotów obowiązek ponoszenia opłat z tego tytułu na rzecz Gminy. Przedstawione stanowisko co do zakwalifikowania tego typu uchwał do aktów prawa miejscowego znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych (por. m.in. uzasadnienie wyroków: NSA z dnia 27 września 2007 r. w sprawie II OSK 1046/07, Lex Nr 384291, NSA z dnia 16 lutego 2006 r. w sprawie I OSK 1336/05, Lex nr 194876, WSA w Lublinie z dnia 9 marca 2007r., sygn. akt II SA/Lu 965/06, LEX nr 475567, WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007r., sygn. akt II SA/Wr 745/06).

Ponieważ zgodnie z art. 53 § 3 p.p.s.a. skarga Prokuratora na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego nie jest ograniczona jakimkolwiek terminem, bez znaczenia pozostaje fakt wniesienia jej po upływie ponad 10 lat od podjęcia zaskarżonej uchwały.

Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrola uchwały objętej skargą prowadzi do wniosku, że brak było podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do jej podjęcia, co powodowało konieczność stwierdzenia jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym - Dz. U z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.).

W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 7 ust.1 pkt 3, art. 18 ust.1, art. 41 ust.1 i art. 42 ustawy o samorządzie terytorialnym, przy czym podkreślić należy, że w dacie podjęcia zaskarżonego aktu w/w ustawa nosiła już inny tytuł – o samorządzie gminnym, zmieniony z dniem 1 stycznia 1999r.

Pierwszy z wymienionych przepisów stanowił ogólnie, że zaspokajanie potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a w pkt 3 jako takie właśnie zadania wymieniał między innymi sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę. Przepis art. 18 ust.1 zawierał natomiast generalną normę kompetencyjną dla organu uchwałodawczego gminy w zakresie stanowienia prawa w sprawach pozostających w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. W ust. 2 pkt 1 – 14a ustawodawca wymienił szczegółowo te sprawy (nie ma w ich zakresie przedmiotu zaskarżonej uchwały), a w pkt 15 znajduje się zapis, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy ( tzn. nie wymienionych w pkt 1-14a).

Ogólny charakter art. 7 ust.1 pkt 3, art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15 ustawy

o samorządzie gminnym nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia jakiejkolwiek uchwały przez radę gminy. Przepisy te uzupełniają jedynie szczegółowe upoważnienie, które musi wynikać z przepisu rangi ustawowej, przy czym upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z ustawy. Ponadto powinno wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Istnienia upoważnienia ustawowego do stanowienia przez jednostkę samorządu terytorialnego aktu prawa miejscowego w żadnym razie nie można domniemywać.

W stanie faktycznym sprawy słusznym jest stanowisko Prokuratora, że żaden

z przepisów obowiązujących w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie zawierał upoważnienia ustawowego do nałożenia przez radę gminy na właścicieli nieruchomości opłat za podłączenie do sieci wodociągowej.

Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, nie znała jeszcze pojęcia "aktów prawa miejscowego", natomiast w rozdziale 4 tej ustawy uregulowano kwestie dotyczące przepisów gminnych. Treść obu pojęć (przepisów gminnych i aktów prawa miejscowego) jest jednak identyczna. W myśl art. 40 ust.1 cyt. ustawy na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługiwało prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, zwanych przepisami gminnymi. Treść powyższego przepisu pozostaje tożsama z art. 40 ust.1 aktualnie obowiązującej ustawy, z tym że od 1 stycznia 2001r. przepis ten posługuje się pojęciem "akty prawa miejscowego". Podkreślenia przy tym wymaga, że na mocy przepisu art. 241 ust. 7 Konstytucji RP, obowiązujące w dniu wejścia w życie Konstytucji (tj. w dniu 17 października 2007r.) przepisy gminne stały się aktami prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji.

Generalne upoważnienie do stanowienia przepisów gminnych przez organy gminy zawierał art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, stosownie do którego organy gminy mogą wydawać takie przepisy w zakresie:

1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych,

2) organizacji urzędów i instytucji gminnych,

3) zasad zarządu mieniem gminy,

4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Wbrew twierdzeniom organu, powyższe upoważnienie nie może jednak stanowić podstawy do podjęcia uchwały nakładającej na obywateli obowiązek ponoszenia kosztów związanych z przyłączeniem do sieci wodociągowej; taka uchwała wykracza bowiem poza materię ustrojowo-organizacyjną określoną w cytowanym przepisie, a ustalanie opłat nie mieści się w pojęciu zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2006r., sygn. akt OSK 19/06, LEX nr 209165).

Oczywistym jest także, że upoważnienia ustawowego do podjęcia zaskarżonej uchwały nie stanowiły pozostałe powołane w niej przepisy ustawy o samorządzie gminnym, a to art. 41 ust.1 i art. 42. Pierwszy z nich stanowił, że przepisy gminne ustanawia rada gminy w formie uchwały, zaś drugi dotyczył sposobu ogłaszania takich przepisów, ich wejścia w życie i powszechnej dostępności prowadzonego przez urząd gminy zbioru przepisów gminnych.

Upoważnia ustawowego nie zawierał także przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. Nr 9, poz. 43 ze zm.). Zgodnie

z jego treścią, jeśli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo

o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Powyższy przepis nie zawiera podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za zamiar podłączenia do sieci wodociągowej, a jedynie daje upoważnienie do ustalenia cen za wodę

z wodociągu gminnego. Mimo, iż wskazuje się w nim na ceny i opłaty, nie można wyprowadzać z tego wniosku, że opłaty te mogą być czymś więcej niż ustalonymi należnościami, stanowiącymi jedynie ekwiwalent za świadczoną usługę ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną

w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy (por. wyrok WSA w Krakowie z 20 maja 2008r., sygn. akt III SA/Kr 842/07).

Podstawą podjęcia uchwały nie mogły być także przepisy obowiązującej wówczas ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U z 1974 r. Nr 38 poz. 230 ze zm.).

Przepis art. 99 ust. 1 i 2 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały stanowił, że urządzenia zaopatrzenia w wodę i urządzenia kanalizacyjne miast oraz państwowych jednostek organizacyjnych gospodarki rolnej wykonywane są na koszt Państwa. Urządzenia zbiorowego zaopatrzenia w wodę

i zbiorcze urządzenia kanalizacyjne wsi wykonywane są natomiast na koszt Państwa za zwrotem części kosztów przez zainteresowanych właścicieli nieruchomości. Wykonywanie urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę wsi obejmuje również doprowadzenie sieci wodociągowej na teren nieruchomości i założenie jednego punktu poboru wody.

Z treści zacytowanego przepisu wynika jednoznacznie, że koszt wykonania urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych miast pokrywało Państwo, natomiast w przypadku wsi wydatki związane z taką inwestycją były ponoszone także przez zainteresowanych właścicieli nieruchomości. Przepis nie zawiera jednak żadnego upoważnienia dla organu stanowiącego gminy do ustalenia kosztów tej odpłatności.

Podstawy do podjęcia przez organ gminy uchwały w przedmiocie ustalenia kwoty z tytułu udziału właścicieli nieruchomości w kosztach budowy sieci wodociągowej, nie można także znaleźć w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 115, poz. 741). Przepis art. 144 ust. 1 tej ustawy stanowił, że właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Zgodnie natomiast z art. 145 ust.1 opłaty adiacenckie ustalał zarząd gminy w drodze decyzji. Wysokość opłat adiacenckich ustalana była w stosunku procentowym, biorąc za podstawę różnicę powstałą między wartością gruntu przed wybudowaniem urządzeń komunalnych, energetycznych i gazowych a wartością gruntu po ich wybudowaniu.

Co się zaś tyczy powoływanej w skardze ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r.

o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. nr 72, poz. 747 ze zm.), to nie mogła być ona podstawą do wydania zaskarżonej uchwały chociażby dlatego, że nie obowiązywała jeszcze w dniu jej podjęcia.

Reasumując, skoro w przytoczonych wyżej ustawach nie można wskazać żadnego przepisu prawa, który stanowiłby wyraźne upoważnienie dla rady gminy

do podjęcia uchwały nakładającej opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej, to należało uznać, że została ona wydana bez podstawy prawnej,

a zatem zaistniała konieczność stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a.

Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 p.p.s.a.