Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 25 kwietnia 2018 r., Nr 007.284.2018 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w obrębie wsi [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 3 pkt 9-12, § 5 ust. 2 pkt 2 i pkt 4 lit. b), § 5 ust. 3-5, § 9 ust. 5, § 17 ust. 3 pkt 2-3, § 18 ust. 3 pkt 2-3, II. oddala skargę w pozostałym zakresie.

W dniu 25 kwietnia 2018 r. Rada Miejska w [...] działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 mara 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm., dalej jako u.s.g.), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej jako u.p.z.p.) podjęła uchwałę Nr 0007.284.2018 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w obrębie wsi [...].

Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi wniesionej przez Wojewodę [...] w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Wojewoda zarzucił skarżonej uchwale naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1, 6 oraz art. 37a u.p.z.p., a także § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 r. Nr 164, poz. 1587) polegające na uchybieniu przez organ uchwałodawczy zasadom sporządzenia planu miejscowego przez:

1. błędne zdefiniowanie powierzchni zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy, wskaźnika intensywności zabudowy, wskaźnika powierzchni terenu biologicznie czynnego,

2. zamieszczenie zapisów dotyczących ogrodzeń, reklam oraz obiektów małej architektury, które powinny zostać uregulowane w tzw. "uchwale reklamowej",

3. brak rozgraniczenia terenów o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 pkt 9-12, § 5 ust. 2 pkt 2 i pkt 4 lit. b), § 5 ust. 3-5, § 9 ust. 5, § 17 ust. 3 pkt 2-3, § 18 ust. 3 pkt 2-3 i załącznika graficznego zaskarżonej uchwały:

- tereny infrastruktury technicznej: elektroenergetyka (E) i Kanalizacja (K);

- teren drogi pieszo jezdnej (KDX1), w miejscu występowania stanowiska archeologicznego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art.3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie zaś do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej "u.p.z.p.") – postrzegany jako przepis szczególny wobec powołanego przepisu u.s.g. – w ówczesnym brzmieniu stanowił, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu.

Przeprowadzona w powyższym zakresie kontrola legalności zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że skarga zasługiwała na uwzględnienie w części.

Wojewoda zarzucił, że Rada Miejska w § 3 pkt 9-12 zdefiniowała pojęcie intensywności zabudowy w sposób odmienny niż czyni to ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rada nie była uprawniona do regulowania, czy też doprecyzowania takich pojęć jak: powierzchnia zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy, wskaźnik intensywności zabudowy, wskaźnik powierzchni terenu biologicznie czynnego.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym należy obowiązkowo określić minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Natomiast Rada Miejska w § 3 pkt 12 zaskarżonej uchwały zdefiniowała pojęcie wskaźnika powierzchni terenu biologicznie czynnego jako procentowy udział powierzchni terenu biologicznie czynnego w powierzchni terenu. W § 3 pkt 11 zaskarżonej uchwały zdefiniowano zaś wskaźnik intensywności zabudowy jako udział powierzchni całkowitej zabudowy w powierzchni terenu, podczas gdy zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. obowiązkowym parametrem, określanym w planie miejscowym jest maksymalna i minimalna intensywność zabudowy definiowana jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Ponadto wielkość powierzchni zabudowy, zgodnie z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należy określić w stosunku do powierzchni działki lub terenu. W przedmiotowym planie miejscowym w § 3 pkt 9 i 10 powierzchnię zabudowy i wskaźnik powierzchni zabudowy zdefiniowano w odniesieniu do powierzchni terenu. Zdaniem Sądu powyższe wskaźniki powinny zostać ustalone w stosunku do działki budowlanej. Błędne zaś zdefiniowanie tych wskaźników, doprowadziło do naruszenia przez Radę Miejską zasad sporządzania planu miejscowego również w § 17 ust. 3 pkt 2 i 3, § 18 ust. 3 pkt 2 i 3 zaskarżonej uchwały.

Powołane regulacje wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 u.s.g.) i naruszają w sposób istotny art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 115, § 116, § 118, § 136, § 137 w zw. z § 143 oraz § 149 Zasad techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa RM z dnia 20 czerwca 2002 r. (por. wyroki NSA z 28 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1562/13 oraz wyrok NSA z 16 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 961/10). Należy przy tym pamiętać, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Brak jest natomiast upoważnienia ustawowego uprawniającego radę miejską do tworzenia definicji lub doprecyzowywania pojęć ustawowych.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd uznał za uzasadniony zarzut związany z zamieszczeniem w kwestionowanej uchwale w § 5 ust. 2 pkt 2, § 5 ust. 2 pkt 4 lit. b, § 5 ust. 3, § 5 ust. 4, § 5 ust. 5, § 9 ust. 5 ustaleń dotyczących obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych, ogrodzeń. Powyższa materia powinna zostać uregulowana w tzw. "uchwale reklamowej" podejmowanej na podstawie art. 37a u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Tryb i etapy podejmowania uchwały reklamowej określa art. 37b u.p.z.p. Z brzmienia tych przepisów wynika, iż sytuowanie obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń nie następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Co do zasady, rada miejska nie utraciła kompetencji do określania zasad i warunków sytuowania ogrodzeń, ekranów, znaków i symboli reklamowych, jednak według nowej regulacji, winna to uczynić w odrębnej niż plan miejscowy uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego. Wskazać przy tym należy, iż tzw. "ustawa krajobrazowa", obowiązuje od 11 września 2015 r., natomiast uchwała Rady Miejskiej w sprawie przystąpienia do sporządzenia niniejszego miejscowego planu została podjęta 31 maja 2017 r. Biorąc powyższe pod uwagę, przepisy przejściowe nie dotyczą przedmiotowego miejscowego planu, ponieważ uchwała inicjująca została podjęta już po wejściu w życie ustawy krajobrazowej.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 3 pkt 9-12, § 5 ust. 2 pkt 2 i pkt 4 lit. b), § 5 ust. 3-5, § 9 ust. 5, § 17 ust. 3 pkt 2-3, § 18 ust. 3 pkt 2- 3.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi co do braku w załączniku graficznym zaskarżonej uchwały rozgraniczenia terenów o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania: terenów infrastruktury technicznej: elektroenergetyka (E) i Kanalizacja (K) i terenu drogi pieszo jezdnej (KDX1), w miejscu występowania stanowiska archeologicznego.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Z kolei przepis § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) stanowi, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać: (...) linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenie. Powyższe regulacje nie zawierają żadnych zastrzeżeń i ograniczeń co do linii rozgraniczających, poza uznaniem ich za obowiązkowe ustalenie planu. Nie jest zakazane zastosowanie dla linii rozgraniczających kilku oznaczeń. Brakuje przeciwwskazań ustawowych dla ustalania orientacyjnych linii rozgraniczających przy niebudzącym wątpliwości wymogu rozgraniczania w planie miejscowym terenów o różnym przeznaczeniu (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2010 r., II OSK 1863/10).

W ocenie Sądu zastosowanie w części graficznej skarżonego planu dla oznaczenia linii rozgraniczającej tereny infrastruktury technicznej: elektroenergetyka (E) i Kanalizacja (K) i teren drogi pieszo jezdnej (KDX1), w miejscu występowania stanowiska archeologicznego obok linii ciągłej także linii przerywanej nie narusza zasad sporządzenia planu. Linie rozgraniczające mają bowiem na celu wyłącznie oddzielenie od siebie terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Wymóg ten został spełniony w części graficznej skarżonego planu

także dla terenów infrastruktury technicznej: elektroenergetyka (E) i kanalizacja (K) oraz terenu drogi pieszo jezdnej (KDX1) gdyż tereny te zostały wydzielone liniami rozgraniczającymi. Przytoczone wyżej przepisy nie dawały podstawy do tak kategorycznego stanowiska, że oznaczenie pewnych fragmentów linii rozgraniczających linią przerywaną stanowi o naruszeniu zasad sporządzenia planu, co skutkować by miało stwierdzeniem jego nieważności w odniesieniu do części graficznej.

Wobec powyższego na podstawie art. 151 p.p.s.a. w punkcie II sentencji wyroku orzeczono o oddaleniu skargi w powyższym zakresie.