Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (sprawozdawca), Asesor sądowy WSA Adam Osik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi G. K. na bezczynność Burmistrza Gminy Żukowo w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza Gminy Żukowo do rozpoznania wniosku skarżącego G. K. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Burmistrz Gminy Żukowo dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Gminy Żukowo na rzecz skarżącego G. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

G. K. (dalej także jako: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Urzędu Gminy w Żukowie

w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.,

w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;

2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 902; powoływanej dalej jako: "u.d.i.p."),

w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W skardze zawarto wniosek o: stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż

w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu 17 grudnia 2025 r. skarżący wniósł, za pośrednictwem platformy e-PUAP, wniosek o udostępnienie informacji publicznej następującej treści: "Na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 z późn. zm.), zwracam się z prośbą o udostępnienie informacji w zakresie: Kopii wszystkich faktur wraz z kosztorysami i protokołami odbiorów wystawionych przez Spółkę Komunalną A. sp. z o.o. Gminie Żukowo za wszystkie wykonane usługi niezwiązane z kanalizacją wodociągową i sanitarną w terminie od 01.11.2025 do chwili obecnej, w szczególności dotyczących:

Budowy, modernizacji, równania i utrzymania dróg i chodników

Odbioru odpadów i utrzymania czystości

Konserwacji mienia gminnego

Wprowadzania organizacji ruchu na drogach gminnych

Utrzymywania zieleni

Prac melioracyjnych w tym oczyszczania rowów itp

Usług marketingowych

Wszystkich innych niezwiązanych z usługami wod-kan

Korespondencję w sprawie niniejszego wniosku proszę kierować na skrzynkę ePUAP: [...]".

Urząd pismem z dnia 29 grudnia 2025 r., nr [...] wyznaczył nowy termin udostępnienia informacji, tj. 28 stycznia 2026 r. Za przyczynę opóźnienia organ podał konieczność zebrania, zestawienia oraz weryfikacji obszernej dokumentacji, obejmującej liczne faktury, kosztorysy oraz protokoły odbioru dotyczące różnych zakresów usług realizowanych na rzecz Gminy Żukowo. Do dnia sporządzenia skargi, tj. do dnia 1 lutego 2026 r., wniosek skarżącego nie został załatwiony. Wnioskowana informacja posiada charakter informacji prostej, nieprzetworzonej. Skarżący wnosił bowiem o kopie faktur i kopie dołączanych do tych faktur kosztorysów i protokołów odbioru, a więc dokumentacji istniejącej i nie wymagającej zestawiania, analizy czy weryfikacji. Jedyną czynnością potrzebną do udostępnienia tej informacji jest jej zebranie. W Urzędzie Gminy działa elektroniczny system obiegu dokumentów, więc wszystkie żądane przeze skarżącego informacje istnieją w formie elektronicznej i nie wymagają skanowania w celu udostępnienia. Proces zebrania żądanych kopii faktur również nie wymaga dużego nakładu pracy bowiem ogranicza się do wyboru faktur wystawionych tylko przez jeden podmiot, tj. Spółkę Komunalną A. Sp. z o.o. Wydzielenie faktur dotyczących spraw niezwiązanych z kanalizacją wodociągową i sanitarną (o takie wnioskował skarżący) jest o tyle proste, że faktury wystawiane przez Spółkę Komunalna A. dotyczące spraw związanych z kanalizacją wodociągową i sanitarną posiadają swoistą numerację, na podstawie której łatwo je oddzielić od innych bez zbędnej analizy.

W odpowiedzi na skargę Urząd Gminy Żukowo, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi wskazano, że podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (lub rozpatrzenia wniosku w inny sposób) jest Burmistrz Gminy Żukowo. Urząd Gminy Żukowo nie jest legitymowany biernie do wzięcia udziału w sprawie w charakterze strony. W postępowaniu przed sądem administracyjnym stroną winien być Burmistrz Gminy Żukowo, a nie Urząd Gminy Żukowo, będący jego jednostką organizacyjną. Urząd Gminy może być stroną tylko w postępowaniach z prawa pracy przed sądami powszechnymi, gdzie występuje w charakterze pracodawcy. Organ (Burmistrz Gminy Żukowo) może kierować jednostką (strukturą) organizacyjną stworzoną do realizacji jego zadań (Urzędem Gminy Żukowo), może też działać w obrocie prawnym za osobę prawną (Gmina Żukowo), w strukturach której jednostka organizacyjna pozostaje, ale nie może być z tą jednostką organizacyjną utożsamiany.

Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi wskazano, że termin rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, na dzień wniesienia skargi, nie minął. Pismem z dnia 16 stycznia 2026 r. nr [...] organ poinformował bowiem skarżącego o przedłużeniu terminu rozpoznania wniosku do dnia 17 lutego 2026 r. Ponadto, organ stoi na stanowisku, że wnioskowana informacja ma charakter informacji przetworzonej. Skarżący wniósł o udostępnienie mu kopii wszystkich faktur wraz z kosztorysami i protokołami odbiorów wystawionych przez "Spółkę Komunalną A." Spółka z o.o. Gminie Żukowo za wszystkie wykonane usługi niezwiązane z kanalizacją wodociągową i sanitarną w terminie od 1 listopada 2025 r. do chwili obecnej, to jest do 17 grudnia 2025 r., kiedy wniosek wpłynął. W tym okresie wystawiono 124 faktury. Wskazano również, jakich czynności wymaga rozpatrzenie wniosku skarżącego oraz szacowany czas ich trwania, podnosząc że konieczna jest praca kilku pracowników Urzędy Gminy Żukowo w łącznym wymiarze kilku godzin, o ile w tym czasie pracownik będzie zajmował się tylko wnioskiem. Skarżący, mimo wezwania, nie wykazał interesu publicznego w udostępnieniu mu wnioskowanej informacji. Dopiero w skardze skarżący stwierdził, że wnioskowana przez niego informacja nie ma charakteru informacji przetworzonej.

W piśmie procesowym, stanowiącym replikę na odpowiedź organu na skargę, skarżący w pierwszej kolejności wniósł o: uwzględnienie skargi w całości; stwierdzenie bezczynności organu; zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 17 grudnia 2025 r. w terminie określonym przez Sąd; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie kosztów postępowania. Wyjaśniając, że wskazanie w skardze Urzędu Gminy w Żukowie jako podmiotu odpowiedzialnego za bezczynność jest oczywistą pomyłką z jego strony. Skarga dotyczy bezczynności Burmistrza Gminy Żukowo. Następnie skarżący podniósł, że nie otrzymał pisma datowanego na dzień 16 stycznia 2026 r., nr [...] na które powołuje się organ w odpowiedzi na skargę. Skarżący zanegował również stanowisko organu, że żądana przez niego we wniosku z dnia 17 grudnia 2025 r. informacja, jest informacją przetworzoną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9).

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.

Stosownie do art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1).

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie zaś z § 2 omawianego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Orzekając w tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga podlega uwzględnieniu.

W niniejszej sprawie skarżący zarzuca Burmistrzowi Gminy Żukowo bezczynność w sprawie udzielenia informacji publicznej. Skarżący bowiem domagał się we wniosku datowanym na 17 grudnia 2025 r. udostępnienia informacji publicznej w trybie przewidzianym przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Przedmiotowa ustawa reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.

Nie jest sporne, że Burmistrz Gminy Żukowo jest podmiotem reprezentującym jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2018 r., I OSK 2373/17). Nie budziło również wątpliwości, że wniosek skarżącego dotyczył informacji publicznej. Treść złożonego przez skarżącego wniosku została przywołana na początku uzasadnienia.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).

Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Na gruncie przepisów u.d.i.p., bezczynność podmiotu zobowiązanego do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ, będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej, nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.) lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia

(art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) bądź w przypadku, gdy organ nie jest w posiadaniu danej informacji, nie zawiadamia o tym wnioskodawcy.

Nie było kwestionowane, że w dniu 17 grudnia 2025 r. skarżący wniósł za pośrednictwem e-PUAP wniosek o udostępnienie informacji publicznej oraz co ważne, że wniosek ten w dacie wniesienia skargi nie został załatwiony. Jak wyjaśnił skarżący pismem z dnia 29 grudnia 2025 r., nr [...] organ wyznaczył nowy termin udostępnienia informacji, to jest 28 stycznia 2026 r., wskazując na konieczność zebrania, zestawienia i weryfikacji obszernej dokumentacji, obejmującej liczne faktury, kosztorysy oraz protokoły odbioru dotyczące różnych zakresów usług realizowanych na rzecz Gminy Żukowo. Pomimo to, w momencie wniesienia i sporządzenia wnioskowanej informacji nie otrzymał (1 luty 2026 r.).

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że organ nie wykazał aby termin rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej "na dzień wniesienia skargi, nie minął" gdyż pismem z dnia 16 stycznia 2026 r., nr [...] poinformował skarżącego o przedłużeniu terminu rozpoznania wniosku do dnia 17 lutego 2026 r. Twierdzenia w tym zakresie organu zawarte w odpowiedzi na skargę są gołosłowne, gdyż nie zostały poparte jakimikolwiek dowodami. W przedstawionych Sądowi aktach administracyjnych sprawy brak jest takiego pisma. Podobnie, jak pisma mającego stanowić wezwanie do wykazania interesu prawnego.

Natomiast skarżący w złożonej replice, stanowczo zaprzeczył, aby otrzymał pismo datowane na dzień 16 stycznia 2026 r., nr [...], na które powołuje się organ w odpowiedzi na skargę, o przedłużeniu terminu do udzielenia odpowiedzi na sporny wniosek. Skarżący przyznał, że otrzymał pisma od organu ale dotyczyły one innych jego wniosków. Na poparcie swoich twierdzeń skarżący przedłożył dokumenty. I tak, pismo nr [...] ale datowane na dzień 23 stycznia 2026 r., dotyczące innego wniosku (z dnia 13 stycznia 2026 r.), w którym nie wskazano daty wysłużenia terminu. Natomiast na dzień 16 stycznia 2026 r. jest datowane pismo, nr [...] (a więc o innym numerze) informujące o wydłużeniu terminu rozpatrzenia innego wniosku, a mianowicie z dnia 11 grudnia 2025 r. (vide: - k. 46 akt sądowych i nast. załączone do repliki pismo Burmistrza Gminy Żukowo z dnia 13 stycznia 2026 r., nr [...] i pismo Burmistrza Gminy Żukowo z dnia 16 stycznia 2026 r., nr [...]). Mimo doręczenia organowi repliki skarżącego, Burmistrz Gminy Żukowo nie zajął w tym zakresie stanowiska. Powyższe potwierdza, że w realiach niniejszej sprawy doszło do bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego. Termin 14-dniowy do udzielenia informacji publicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. upłynął bowiem bezskutecznie, a organ nie wykazał aby termin ten został przedłużony.

W konsekwencji, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku i zobowiązał Burmistrza Gminy Żukowo do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w punkcie drugim sentencji wyroku Sąd orzekł, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, stwierdzając jednocześnie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Orzekając w zakresie uregulowanym w przepisie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uwzględnił, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy, gdyż wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne (por. m.in. wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 11 maja 2017 r., II SAB/Bk 38/17; WSA w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r., II SAB/Łd 13/17 oraz WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r., II SAB/Kr 35/17). Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że prawo naruszono w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). Oceny sposobu prowadzenia postępowania pod kątem bezczynności należy dokonywać mając na uwadze zindywidualizowane okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15), co nakazuje uwzględniać m.in. stopień zaniedbań ze strony organu i naruszenia terminów załatwienia sprawy, obiektywną sytuację w jakiej działa oraz sposób zachowania tak organu, jak i strony.

Nadto, rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość kwalifikowaną, kiedy zachowanie organu posiadałoby pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie. Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji w tym zakresie uznaniu sądu orzekającego, opierającemu się na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Zakwalifikowanie bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa będzie więc zasadne, gdy stan bezczynności jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Z taką sytuacją, zdaniem Sądu, nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Pomimo, że organ nie udostępnił wnioskowanej informacji nie można też uznać, aby jego zachowanie się stanowiło przejaw uporczywości w braku udzielenia informacji lub złej woli. Skarżący kierował w tym okresie do organu także inne wnioski. Organ nie pozostał całkowicie bierny wobec wniosku skarżącego.

Brak było w niniejszej sprawie podstaw do odrzucenia skargi. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że adresatem wniosku skarżącego z dnia 17 grudnia 2025 r. był Burmistrz Gminy Żukowo (udzielona odpowiedź powinna opierać się na stanie wiedzy tego organu, a nie Urzędu). Trzeba przypomnieć, że nie było kwestionowane w sprawie, iż burmistrz jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Urząd natomiast definiowany jest jako zorganizowany zespół osób (pracowników administracji publicznej) przydatnych do pomocy organowi administracji publicznej celem merytorycznej i technicznej obsługi tego organu. Urząd to część aparatu administracyjnego, spełniająca poważny zakres zadań należących z reguły bezpośrednio do organu administracji stojącego na czele urzędu.

Można na marginesie dodać, że w skardze, ani w replice, nie zawarto wniosków dotyczących wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania od organu sumy pieniężnej.

O zwrocie na rzecz skarżącego kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając w punkcie trzecim sentencji wyroku od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod internetowym adresem: "orzeczenia.nsa.gov.pl".