Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz - Kunicka Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2011 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w W. na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół w C. Zakładu Doskonalenia Zawodowego w K. w przedmiocie informacji publicznej postanawia: odrzucić skargę.

W skardze na bezczynność Zespołu Szkół w C. "A" K. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach "B" z siedzibą w W. domagał się stwierdzenia bezczynności skarżonego podmiotu i nakazania kierownikowi tej jednostki udostępnienia, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej, informacji publicznej objętej jego wnioskiem złożonym do Zespołu Szkół w C. "A" w K. w dniu [...]r. Wyjaśnił, iż wniosek ten złożył drogą elektroniczną jednakże nie uzyskał żądanej informacji ani też decyzji odmownej mimo, iż Zespół Szkół w C. "A" w K. jest, jego zdaniem, podmiotem wykonującym zadania publiczne. Przywołując treść art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej skarżący stwierdził, iż zgodnie z brzmieniem tej normy, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Zauważył, iż na szkole spoczywają zadania dydaktyczno-wychowawcze, za których organizację odpowiedzialny jest dyrektor szkoły. Jako organ reprezentujący jednostkę organizacyjną, która wykonuje zadania publiczne jest on zatem zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej.

Wniosek skierowany w dniu [...]r. pocztą elektroniczną na adres Zespołu Szkół w C. "A" w K., podpisany przez T. J. - "B" z o.o. w W., zawierał żądanie udostępnienia nazwy, adresu, numeru telefonu i numery faxu, adresu email, statutu jednostki w formie skanu lub dokumentu elektronicznego, informacji o organizacji i sprawowanych funkcjach, przedmiocie działalności i kompetencjach, strukturze własnościowej i majątku oraz zasadach funkcjonowania, tj. godzinach urzędowania, sposobie przyjmowania i załatwiania spraw. We wniosku przedstawiono, iż wskazane informacje zbierane są na zlecenie osób trzecich. Jednocześnie zawarto szereg pouczeń o możliwości i korzyściach założenia strony internetowej "B".

W odpowiedzi na złożony wniosek, działający jako pełnomocnik "A" w K. radca prawny poinformował wnioskodawcę, iż "A" nie jest podmiotem zobowiązanym do stosowania ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198). Nie jest bowiem władzą publiczną, ani też nie wykonuje zadań publicznych, gdyż stanowi stowarzyszenie osób fizycznych wpisane do rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji i publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Zauważono, że również Zespół Szkół w C. "A" w K., do którego skierowany został wniosek nie jest podmiotem, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stanowi on jedynie element struktury organizacyjnej Zakładu. Nie posiadając osobowości prawnej łączy dla celów organizacyjnych niepubliczne szkoły w C.. Założycielem i organem prowadzącym tych szkół w rozumieniu ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. z 2004r. Nr 256 poz. 2572), jest "A".

Zauważono, iż wniosek dotknięty jest brakami formalnymi. Nie precyzuje się w nim, czy żądane informacje mają dotyczyć "A" w K., czy też jednej z niepublicznych szkół w C., prowadzonych przez ten Zakład. Ponadto uniemożliwia rozpatrzenie wniosku fakt działania wnioskodawcy na zlecenie osób trzecich, o czym informuje się we wniosku. W takiej sytuacji, zdaniem pełnomocnika działającego w imieniu "A" w K., niezbędne jest uzupełnienie braków formalnych poprzez wskazanie, kto jest mocodawcą i czy pełnomocnikiem jest "B" z o.o., czy też podpisany pod wnioskiem T.J. Natomiast zawarte we wniosku oferty stworzenia strony internetowej przedstawione przez wnioskodawcę potraktowano, jako niezamówioną informację handlową w rozumieniu ustawy z dnia 18 lipca 2002r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. Nr 144 poz. 1204 z późn. zm.), a więc wykroczenie, o którym mowa w jej art. 24.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej odrzucenie z uwagi na brak właściwości sądów administracyjnych, oraz ze względu na braki formalne skargi. Z ostrożności procesowej złożono również wniosek o oddalenie skargi.

Uzasadniając przedstawione wnioski zauważono, iż skarga nie dotyczy aktu lub czynności objętych zakresem właściwości sądów administracyjnych ( art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Podniesiono, że "A" w K. nie jest organem, a stanowi jedynie element struktury organizacyjnej stowarzyszenia o nazwie "A" w K. utworzonej na podstawie art. 90a ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Zespół Szkół w C. nie posiada osobowości prawnej i łączy niepubliczne szkoły o uprawnieniach szkół publicznych, których założycielem w rozumieniu art. 82 ustawy o systemie oświaty jest "A".

Zdaniem skarżonego Zespołu Szkół w C. ani "A" w K. ani też Zespół Szkół w C., do którego zwrócił się z wnioskiem skarżący, nie mogą zostać zaliczone do podmiotów, o których mowa w art. 4 § 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż to poszczególne szkoły utworzone przez "A" realizują zadania publiczne w zakresie edukacji, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz dysponują majątkiem publicznym w postaci uzyskiwanych dotacji. One też (albo "A") dokonują wszelkich czynności prawnoadministracyjnych czy prywatnoprawnych. Zauważono, iż połączenie szkół niepublicznych w zespół nie narusza odrębności szkół i placówek w zakresie określonym w ustawie, a w szczególności w zakresie uzyskiwania zezwolenia, cofania zezwolenia, wpisywania do ewidencji i wykreślania z niej, uzyskiwania i utraty uprawnień szkoły publicznej oraz uzyskiwania dotacji zgodnie z art. 90a ust. 1 ustawy o systemie oświaty.

Zwrócono nadto uwagę na fakt, iż do udzielenia informacji publicznej zobowiązany jest podmiot reprezentujący osoby czy jednostki organizacyjne, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie te jednostki, czy osoby. Byłby to zatem Dyrektor Zespołu Szkół, a nie Zespół, jednakże ze względu na wyżej przedstawioną argumentację uznano, iż zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej mogliby być jedynie dyrektorzy poszczególnych szkół wchodzących w skład Zespołu.

Podkreślono, iż żądanie skarżącego dotknięte było brakiem formalnym, gdyż nie sprecyzowano, czy żądane informacje mają dotyczyć "A" w K., czy też jednej z niepublicznych szkół w C. prowadzonych przez ten Zakład. Nadto zawarta we wniosku informacja o działaniu wnioskodawcy na zlecenie osób trzecich bez wskazania, kto jest mocodawcą i czy pełnomocnikiem jest "B" z o.o., czy też podpisany pod wnioskiem T. J. uniemożliwiała rozpoznanie żądania. Skarżący otrzymał w tym zakresie stosowne wyjaśnienie i na jego podstawie mógł prawidłowo sformułować wniosek, kierując go do podmiotu zobowiązanego w myśl ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielania takich informacji, czego nie uczynił.

Dodatkowo podniesiono, iż zarówno wniosek, jak i złożona skarga stanowi nadużycie prawa, gdyż pod pozorem wniosku o udzielenie informacji publicznej skarżący reklamuje swoje usługi w tworzeniu stron BIP, a następnie straszy skargą do sądu administracyjnego. Stanowi to także niedozwoloną informację handlową w rozumieniu ustawy z dnia 18 lipca 2002r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. Nr 144 poz. 1204 z późn. zm.).

Odpowiedź sporządzona została przez pełnomocnika umocowanego w sprawie przez Dyrektora Zespołu Szkół w C. "A" w K., J. L.

Na wezwanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach do złożenia dokumentu określającego umocowanie do reprezentowania organu przez osobę udzielajacą pełnomocnictwa procesowego przedstawiono umowę o pracę zawartą przez Prezesa Zarządu "A" z J. L. zatrudnionym, jako dyrektor Zespołu Szkół Zawodowych w C. i jako dyrektor szkół wchodzących w skład Zespołu Szkół - Zasadniczej Szkoły Zawodowej dla młodzieży, Zaocznego Liceum Ogólnokształcącego, Technikum Zaocznego dla Dorosłych, Policealnego Studium Zawodowego, Policealnego Studium Ekonomicznego dla Dorosłych.

Przedstawiono nadto zaświadczenie o identyfikacji REGON Zespołu Szkół w C. "A" w K. posiadającego status jednostki organizacyjnej oraz odpis z KRS potwierdzający, iż "A" działa jako stowarzyszenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ustawodawca przyznał sądom administracyjnym uprawnienia kontrolne wyłącznie w określonych prawem przypadkach. Tak też wyraźnie określił właściwość sądów administracyjnych w przypadkach bezczynności organów. Po myśli art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne, wyd. 5, s. 378). Oznacza to, że w sprawach, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej, względnie w których załatwienie sprawy przyjmuje formę czynności materialno-technicznej, możliwe jest zaskarżenie braku pożądanego działania organu administracji, a uwzględnienie skargi w tym przypadku, w myśl art. 149 p.p.s.a., oznaczać będzie wydanie przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd został zobligowany do rozstrzygnięcia kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W kontrolowanej sprawie do obowiązków Sądu należeć będzie przeto ocena, czy zachowanie żądane od adresata wniosku złożonego przez skarżącego mieści się w obszarze zachowań z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Kwestia ta przesądza o właściwości sądu administracyjnego. Ocena ta dokonana być musi w aspekcie regulacji prawa materialnego, z której wnioskodawca wywodzi podstawę swego żądania. W kontrolowanej sprawie jest to ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198).

Przesądzenie, że adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych przepisami ustawy o dostępie do informacji nakazuje następnie zbadać, czy żądana informacja mieści się w pojęciu informacji publicznej z punktu widzenia przedmiotowego, a pozytywne w tym zakresie ustalenie pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu skargi – to jest do oceny, czy w sprawie występuje bezczynność, a więc czy organ podjął wymagane prawem działanie i czy dokonał tego we właściwej formie.

W pierwszej zatem kolejności sprawdzenia wymagać będzie, czy skarżony podmiot mieści się w katalogu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej, a tym samym, czy mieści się w katalogu podmiotów, które zobowiązane są na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do zachowań objętych art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 4 P.p.s.a.

Dostęp do informacji publicznej stanowi prawo zagwarantowane na poziomie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a katalog podmiotów zobowiązanych do realizacji tego obywatelskiego prawa zawarty został przede wszystkim w treści art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej. Po myśli przywołanego przepisu, do podmiotów zobowiązanych informować o swojej działalności zalicza się organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego, a także inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Zgodnie z poglądem piśmiennictwa prawniczego, doprecyzowanie konstytucyjnego prawa do informacji publicznej na gruncie ustawowym powinno w praktyce polegać na konkretyzacji (dookreśleniu) lub modyfikacji konstytucyjnego zakresu podmiotowego lub przedmiotowego tego prawa albo też na ustanowieniu bądź wyłączeniu poszczególnych uprawnień składających się na treść prawa do informacji publicznej (por. A. Niżnik-Mucha artykuł CASUS 8/2/15 Problematyka zakresu przedmiotowego konstytucyjnego prawa do informacji publicznej). Rolę taką pełni art. 4 ust. 1 i 2 ustawy 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198), w którym zmodyfikowano zakres podmiotowy w odniesieniu do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej będącej w ich posiadaniu. Porównując treść art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej ("osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym") z określeniem użytym w art. 61 Konstytucji RP ("osoby i jednostki organizacyjne, w zakresie w jakim wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa") zwraca uwagę, iż regulacje te nie mają tożsamego znaczenia. Wykonywanie zadań władzy publicznej połączone zostało w Konstytucji z jednoczesnym gospodarowaniem mieniem komunalnym lub Skarbu Państwa, Natomiast wykonywanie zadań publicznych, o którym mowa w art. 4 ust.1 pkt 5 dotyczyć będzie także zadań o charakterze niewładczym i nie łączy się z koniecznością dysponowania majątkiem publicznym. Używając spójnik "lub" ustawodawca założył, iż wykonywanie zadań publicznych przez osoby i jednostki organizacyjne może ale nie musi być związane z dysponowaniem majątkiem publicznym. Ponadto (wobec użytego spójnika "lub"), dysponowanie majątkiem publicznym stanowi cechę wyróżniającą osobę lub jednostkę organizacyjną, która już z tego tylko tytułu traktowana jest jako "inny podmiot wykonujący władzę publiczną" zobowiązany do udostępniania informacji publicznych.

Zauważyć jednak można, iż ustawodawca charakteryzując zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, jako władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne nie zamknął katalogu podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 ustawy, poprzedzając ich wyliczenie określeniem "w szczególności". Można zauważyć także, iż krąg podmiotów, o których mowa w wyżej przytoczonym art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy oznaczony został w sposób zdecydowanie najmniej ostry. Stosując przeto w praktyce wskazaną normę, istnieje konieczność odnajdywania desygnatów użytego w niej pojęcia "osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym".

Podejmując próbą zdefiniowania zachowania nazwanego w ustawie "dysponowaniem majątkiem publicznym" wydaje się słuszne zacytować stanowisko zajęte w czasie prac nad ustawą o dostępie do informacji publicznej, w którym przyjęto, że majątek publiczny oznacza "mienie państwowe, mienie komunalne oraz mienie należące do podmiotów sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów o finansach publicznych oraz mienie należące do banków i spółek prawa handlowego, w których Skarb Państwa posiada ponad 50% udziałów w kapitale zakładowym" (Biuletyn Komisji Nadzwyczajnej dla rozpatrzenia projektów ustaw dotyczących prawa obywateli do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także dotyczących jawności procedur decyzyjnych i grup interesów, nr 8 z dnia 27 marca 2001 r., druk sejmowy 79132 B oraz T. Aleksandrowicz: Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wyd. Prawnicze LexisNexis 2002).

Zgodnie z brzmieniem art. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157 poz.1240) sektor finansów publicznych tworzą:

1) organy władzy publicznej, w tym organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa oraz sądy i trybunały;

2) jednostki samorządu terytorialnego oraz ich związki;

3) jednostki budżetowe;

4) samorządowe zakłady budżetowe;

5) agencje wykonawcze;

6) instytucje gospodarki budżetowej;

7) państwowe fundusze celowe;

8) Zakład Ubezpieczeń Społecznych i zarządzane przez niego fundusze oraz Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i fundusze zarządzane przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego;

9) Narodowy Fundusz Zdrowia;

10) samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej;

11) uczelnie publiczne;

12) Polska Akademia Nauk i tworzone przez nią jednostki organizacyjne;

13) państwowe i samorządowe instytucje kultury oraz państwowe instytucje filmowe;

14) inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego.

Wyliczone zatem w treści art. 9 ustawy o finansach podmioty bezsprzecznie należą do tych, którym ustawa o dostępie do informacji publicznej nakazuje udostępniać informacje o swoim działaniu.

Oprócz podmiotów wymienionych w treści art. 9 ustawy o finansach publicznych, jej art. 4 ust. 1 pkt do podmiotów realizujących finanse publiczne zaliczać każe jeszcze inne podmioty w zakresie, w jakim wykorzystują środki publiczne lub dysponują tymi środkami.

Do środków publicznych (pochodzących m.in. z budżetu państwa lub budżetu jednostek samorządu terytorialnego) art. 126 ustawy o finansach publicznych włącza dotacje przeznaczone na realizację zadań publicznych.

Odwołując się w tym miejscu do regulacji przedstawionych w ustawie z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. z 2004r. Nr 256 poz. 2572) zauważyć przyjdzie, iż ustawodawca w jej art. 90 ustawy zobligował jednostki samorządu terytorialnego (gminy lub powiaty) do udzielania jednostkom spoza sektora finansów publicznych dotacji podmiotowych na cel ogólnego dofinansowania ich bieżącej działalności. Jest to wydatek o charakterze obligatoryjnym, niezwiązany z żadnym konkretnym przeznaczeniem. Piśmiennictwo prawnicze traktuje dotację, której mowa w art. 90 ustawy o systemie oświaty, jako świadczenie oparte na przepisach prawa publicznego, stanowiące wydatek transferowy o charakterze obligatoryjnym i bezzwrotnym, jednostronnie przyznany i niezwiązany z żadnym konkretnym przeznaczeniem, którego jedynym warunkiem jest złożenie w przewidzianym terminie stosownej informacji o liczbie uczniów przez uprawniony podmiot (por. T. Aleksandrowicz: Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wyd. Prawnicze LexisNexis 2002).

Należałoby przeto rozważyć, czy dotacje, o których mowa w art. 90 ustawy o systemie oświaty, spełniają jeszcze jeden warunek zawarty w treści art. 126 ustawy o finansach publicznych, a więc czy są dotacjami przeznaczonymi na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. W przypadku pozytywnej odpowiedzi na to pytanie stałoby się oczywistym, iż szkoła niepubliczna jest podmiotem wykorzystującym środki publiczne i dysponującym tymi środkami w celu realizacji zadań publicznych. a tym samym, przy uwzględnieniu zapisu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, będzie zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej

Potwierdza takie rozumowanie ratio prawa, jakim jest prawo dostępu do informacji publicznej. Niewątpliwie ma ono na celu umożliwienie obywatelowi realnego udziału w życiu publicznym i służy jawności życia publicznego, określanej potocznie jako przejrzystość działań władzy publicznej oraz osób wykonujących zadania tej władzy. Prawo to służy do sprawowania kontroli obywatelskiej nad funkcjonowaniem władzy publicznej a w tym także wydatkowaniem środków publicznych. Ograniczenia tego prawa ze względu na ochronę innych wartości konstytucyjnych mogą być stosowane tylko w warunkach i ze względów przewidzianych w art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005r. sygn. akt I OPS 1/05 publ. baza internetowa Naczelnego Sądu Administracyjnego).

Przechodząc zatem do analizy drugiego z pojęć użytego w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej w celu zdefiniowania podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej zauważyć można, iż zarówno orzecznictwo sądów administracyjnych, jak i piśmiennictwo prawnicze, wobec braku definicji legalnej dla "zadań publicznych", podejmowało próby znalezienia właściwych dla tego pojęcia korelatów. Przykładowo tylko wskazać można wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 kwietnia 2004r., sygn. akt IV SAB/GL 4/04, publ. w internetowej bazie orzeczeń, gdzie jako wykonywanie zadań publicznych wskazano działalność organizatorską podejmowaną w interesie zbiorowym, kierowaną na zewnątrz, służącą kształtowaniu i normowaniu stosunków społeczno-gospodarczych, w odpowiednich formach działania. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1990r. sygn. akt SA/Wr 952/90 (publ. OSP1990 Nr 5 poz. 130) uznano natomiast, iż "publiczne" to przeciwieństwo "prywatnego", a więc publiczne, to przeznaczenie do użytku zbiorowego, powszechnego. W takim też znaczeniu przymiotnika "publiczny" używa się w ustawie samorządowej, mówiąc zamiennie o "zadaniach publicznych", "sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym", "zaspokojeniu zbiorowych potrzeb wspólnoty".

Z definicji przedstawionych w piśmiennictwie prawniczym wywnioskować można natomiast, że zadnia publiczne, to zadania wywodzące się z Konstytucji i obowiązujących ustaw, które służą zaspokajaniu potrzeb zbiorowych, przypisane państwu oraz szeroko rozumianym podmiotom władzy publicznej, które ponoszą w świetle prawa odpowiedzialność za ich zrealizowanie (przykładowo por. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Zakamycze 2005, ST. Biernat, Prywatyzacja zadań publicznych, Problematyka prawna. PWN Warszawa 1994. czy L. Zacharko, Prywatyzacja zadań publicznych gminy. Studium administracyjnoprawne, Wyd. UŚ, Katowice 2000).

O zadaniach publicznych mowa jest przede wszystkim w Konstytucji RP, chociaż nie znajdzie się tam ani ich definicji, ani ich egzemplifikacji, co czynią dopiero przepisy ustaw zwykłych. Natomiast w ustawie zasadniczej zawarty jest katalog praw i wolności obywatelskich, z których wywieść można obowiązek ich realizacji przez państwo.

W art. 16 ust. 2 ustawy zasadniczej ustrojodawca stwierdził, iż samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, a przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. W art. 163 Konstytucji stwierdza się, że "Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych". Zgodnie z przepisem art. 166 ust. 1 Konstytucji RP, zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne. Zasada ta znajduje swe odbicie w ustawach ustrojowych jednostek samorządu terytorialnego. W art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591) stwierdza się bowiem, że gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a obowiązek wykonywania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej może być nakładany na gminę jedynie na podstawie ustawy (art. 8 ust. 1 u.s.g.).

W art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1592) stwierdza się, że powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Ustawy mogą określać niektóre sprawy należące do zakresu działania powiatu jako zadania z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez powiat (art. 4 ust. 4 u.s.p.).

W art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1950) stwierdza się, że samorząd województwa wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Ustawy mogą określać sprawy należące do zakresu działania województwa jako zadania z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez zarząd województwa (art. 14 ust. 2 u.s.w).

Przywołane ustawy ustrojowe zawierają imienny katalog zadań publicznych, należących do ich zadań własnych. Zarówno w ustawie o samorządzie gminnym, jak i w ustawie o samorządzie powiatowym wśród zadań tych wymieniono edukację publiczną ( art. 7 ust 1 pkt 8 u.s.g. i art. 4 ust. 1 pkt 1 u.s.p. ).

Zakwalifikowanie zadań z zakresu edukacji do zadań publicznych ma swe źródło bezpośrednio z Konstytucji RP. Przepis art. 70 Konstytucji dotyczy prawa do nauki, nie tylko przez jego ustanowienie (ust. 1), ale również wskazanie podstawowych gwarancji jego realizacji, do których zaliczyć trzeba przede wszystkim: wolność wyboru rodzaju szkoły (ust. 3 zd. 1), wolność zakładania szkół różnych typów (ust. 3 zd. 2-3), a także określenie pewnych elementów ustroju szkolnictwa, takich jak: zasada bezpłatności nauki w szkołach publicznych (ust. 2), zasada powszechnego i równego dostępu obywateli do wykształcenia (ust. 4 zd. 1), zasada pomocy władz publicznych dla uczniów i studentów (ust. 4 zd. 2), zasada trójszczeblowości ustroju szkolnictwa (ust. 3 zd. 2), zasada dwusektorowości szkolnictwa, mogącego przybierać postać szkolnictwa publicznego i niepublicznego (ust. 3) oraz zasada autonomii szkół wyższych (ust. 5) (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 grudnia 2008r sygn. akt K 19/07 publ. OTK-A 2008/10/182).

Na podstawie regulacji zawartej w art. 70 Konstytucji RP skonstruowano formułę określającą treść prawa do nauki, wskazując, że jest nią "możliwość zdobywania wiedzy, kształcenia prowadzonego w zorganizowanych formach, w sposób regularny i ciągły, obejmującego najpierw pewien kanon podstawowy wiadomości ogólnych, a następnie umożliwiającego uzyskiwanie pogłębionej wiedzy specjalistycznej, kończonego uzyskaniem dokumentów, jednolicie w skali kraju dających szanse kontynuowania nauki bądź wykonywania określonego zawodu" (por. komentarz do art. 70, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, L. Garlicki (red.), t. III, Warszawa 2003).

Zważyć przyjdzie, że pojęcia: "edukacja", "nauka" i "oświata" są na gruncie polskiego języka potocznego niemal synonimiczne (por. Słownik współczesny języka polskiego, red. B. Dunaj, Warszawa 1996 oraz Słownik języka polskiego, red. M. Szymczak, Warszawa 1988), zaś Konstytucja pojęć tych nie definiuje (pojęcia "oświaty" wręcz nie stosuje) ani sobie nie przeciwstawia. Z tych też przyczyn zaspokajanie zbiorowych potrzeb edukacyjnych mieszkańców gminy, o czym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g. jest równoznaczne z realizacją obowiązku państwa w postaci zaspokojenia prawa do nauki, o którym mowa w art. 70 Konstytucji RP, a gminy odpowiedzialne są za zaspokajanie potrzeb swoich mieszkańców w zakresie zapewniania im dostępu do placówek szkolnych, poprzez zakładanie i prowadzenie szkół i placówek publicznych.

Istotne jest jednak dla dalszych rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że realizacja prawa do nauki, co wynika z cyt. art. 70 ust. 3 Konstytucji, może przybierać postać szkolnictwa publicznego i niepublicznego. Rodzice mają bowiem wolność wyboru dla swoich dzieci szkół innych niż publiczne, a obywatele i instytucje mają prawo zakładania szkół podstawowych, ponadpodstawowych i wyższych oraz zakładów wychowawczych. Warunki zakładania i działalności szkół niepublicznych oraz udziału władz publicznych w ich finansowaniu, a także zasady nadzoru pedagogicznego nad szkołami i zakładami wychowawczymi, określa ustawa. Należałoby tym samym ocenić, czy zapewnienie, na poziomie ustawy zasadniczej, możliwości realizacji prawa do nauki innym instytucjom niż samorząd terytorialny powołany do wykonywania zadań publicznych odbiera sprawom z zakresu edukacji charakter zadania publicznego, jeśli realizować go będzie podmiot spoza obszaru administracji publicznej, czy też osoba lub instytucja zakładająca i prowadząca szkołę niepubliczną będzie traktowana, jak podmiot wykonujący zadania publiczne.

Rozważania takie podjęte były w piśmiennictwie prawniczym, a z wyprowadzonej z nich konkluzji wynika, iż podstawowym kryterium dla uznania danych zadań za zadania publiczne jest brak rezygnacji przez władze publiczne z odpowiedzialności za ich wykonywanie. Nie jest natomiast konieczne, by samo wykonywanie zadań odbywało się w ramach struktur organizacyjnych państwa lub samorządu terytorialnego (por. Stanisław Biernat Prywatyzacja zadań publicznych Problematyka prawna, Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa 1994r.)

Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela w całości zaprezentowany pogląd, a w jego konsekwencji uznaje, iż zadania publiczne wykonywane przez podmioty spoza obszaru administracji publicznej, nie tracą charakteru tych zadań, jeśli zezwala na taki dualizm w ich wykonywaniu czy to ustawa zasadnicza, czy też ustawa zwykła regulująca przy tym zasady nadzoru podmiotu niepublicznego przez podmiot, do którego kompetencji należały zadania publiczne.

W opinii Sądu taka sytuacja występuje w przypadku realizacji zadań oświatowych. Przypomnieć trzeba, iż na poziomie Konstytucji, w art. 70 ust. 3 zd. 2 zaakceptowana została zasada dwusektorowości szkolnictwa, mogącego przybierać postać szkolnictwa publicznego i niepublicznego, a powtórzone to zostało w art.5 ustawy o systemie oświaty, gdzie stwierdza się, iż szkoła i placówka może być szkołą i placówką publiczną albo niepubliczną.

Co istotne, w ramach podejmowania zadań publicznych przez szkoły niepubliczne równolegle z jednostkami samorządu terytorialnego, (tak jak przewiduje to system oświaty), wymagane jest uzyskanie wpisu do ewidencji, czyli sui generis wstępna kontrola tych podmiotów (art. 82 ust. 1 ustawy o systemie oświaty), samorząd terytorialny sprawuje na podstawie ustawy o systemie oświaty kontrolę i nadzór nad wykonywaniem zadań oświatowych szkół niepublicznych (jej art. 31ust. 1 pkt 1 i art.33, 34 ust. 3, art.88 i art.89), wystawione przez szkołę niepubliczną o uprawnieniach szkoły publicznej świadectwa są dokumentem urzędowym (art. 7 ust. 3 i art. 11 ust.1), a w końcu samorząd terytorialny inspiruje i wspiera działalność podmiotów niepublicznych poprzez przyznawane dotacje i korzystne rozwiązania prawa podatkowego (art. 83a ust. 1 i 90 ustawy o systemie oświaty).

W ramach dalszych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał analizy obowiązujących aktów prawnych pod kątem występowania w nich pojęcia "podmiot wykonujący zadania publiczne" i zwrócił uwagę na ustawę z dnia 17 lutego 2005r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. Nr 64 poz.565). W art. 2 tego aktu prawnego zdefiniowano pojęcie podmiotu realizującego zadania publiczne poprzez wskazanie zamkniętego kręgu takich osób, czy instytucji. Podmiotami publicznymi realizującymi zadania publiczne nazwano organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa, sądy, jednostki organizacyjne prokuratury, a także jednostki samorządu terytorialnego i ich organów, jednostki budżetowe i samorządowe zakłady budżetowych, fundusze celowe, samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, Narodowego Funduszu Zdrowia i państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu realizacji zadań publicznych. Krąg ten jest szerszy i nie pokrywa się w całości z katalogiem zawartym w przywoływanym wcześniej art. 9 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, określającym podmioty należące do sektora finansów publicznych.

Wydaje się jednak, iż definicja ta nie może zostać znaleźć zastosowania do oceny kontrolowanej sprawy. Stworzona została wyłącznie na potrzeby ustawy, co potwierdzać może jej zapis art. 2 ust. 2 traktujący, jako podmioty realizujące zadania publiczne takie jednostki, któremu podmiot publiczny zlecił lub powierzył realizację zadania publicznego, jedynie w przypadku, gdy w związku realizacją tego zadania istnieje obowiązek przekazywania informacji do lub od podmiotów niebędących organami administracji rządowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zgadza się również z tym, by do kręgu podmiotów wykonujących zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, należy zaliczyć wyłącznie te podmioty, które wykonują funkcje administracji publicznej na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej ( tekst jednolity Dz. U. z 2011 Nr 45 poz.236). W treści art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej brak jest bowiem sformułowania, iż zadania publiczne miałyby być ograniczone do zadań z zakresu użyteczności publicznej, a prawo ich wykonywania miałoby mieć swoją podstawę w powierzeniu przez jednostkę samorządu terytorialnego.

Reasumując, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podmiot reprezentujący szkołę niepubliczną jest zobowiązany, w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej rozpoznać skierowany do niego wniosek. Wniosek skierowany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej do podmiotu reprezentującego szkołę niepubliczną powinien zatem zostać rozpoznany po pierwsze pod kątem, czy w konkretnym przypadku sprawa dotyczy informacji publicznej, a w sytuacji pozytywnej odpowiedzi w tym zakresie, rozpatrzenie jej dodatkowo pod kątem negatywnych przesłanek udostępnienia (art. 5 ustawy), a następnie przystąpienie do załatwienia sprawy, które może przybrać według stanowiska prezentowanego przez skład rozpoznający niniejszą sprawę postać -

1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej,

2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nie jest to nformacja publiczna, nie dysponuje informacją albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać,

3) decyzji, iż odmawiającej udzielenia żądanej informacji publicznej,

4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji.

Pogląd prezentowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny potwierdza stanowisko wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego w szeregu orzeczeń (por. postanowienia Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu z dnia 24 lutego 2011 sygn. II SO/Po 13/10, w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 listopada 2010r. sygn. akt II SO/Go 12/10, w Łodzi z dnia 3 czerwca 2011r sygn. akt II SAB/Łd 14/11 , w Warszawie z dnia 25 maja 2011r. sygn. akt II SAB/Wa 59/11, czy Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2011r. sygn. akt I OZ 307/11 publ. w internetowej bazie orzeczeń).

Odnosząc się natomiast do tezy przedstawionej w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 lutego 2011r sygn. akt II SAB/Lu 80/10 ( publ. LEX nr 785796), w której stwierdzono, że uzyskanie przez szkołę niepubliczną uprawnień szkoły publicznej nie czyni z niej podmiotu wykonującego zadania publiczne w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej zwrócić należy uwagę, iż jako cechę charakterystyczną, pozwalającą Sądowi odróżnić zadania publiczne w zakresie oświaty, od zadań wykonywanych w tym samych obszarze, lecz nie stanowiących zadań publicznych wskazano powszechną dostępność. Uznano bowiem, że szkoły niepubliczne tworzone są wyłącznie w interesie osób prywatnych, nie zaś ogółu. Pogląd ten powtórzony za komentatorem ustawy o systemie oświaty (por. Ustawa o systemie oświaty, Komentarz Mateusz Pilich wyd. WoltersKluwrer Dom Wydawniczy ABC str. 41) wydaje się nie słuszny. Szkoły niepubliczne tworzone są bowiem również na rzecz interesu publicznego, na podstawie obowiązujących przepisów, a potwierdza to wyżej analizowana regulacja konstytucyjna zawarta w art. 70 ustawy zasadniczej. Ponadto nie może też stanowić argumentu przesadzającego o braku powszechności odpłatność pobierana w szkołach niepublicznych. Przykładowo nauczanie na poziomie szkolnictwa wyższego stanowi z całą pewnością zadanie publiczne, a przecież ustawodawca dopuścił możliwość stosowania odpłatności za studia oraz wykonywanie tego zadania przez podmioty znajdujące się poza sferą organów administracji publicznej, które pobierają opłaty za studiowanie, a ich działalność niewątpliwie można uznać za komercyjną.

Stosując a contrario przedstawione powyżej rozumowanie, które służyć miało wykazaniu podmiotowości szkoły niepublicznej, jako podmiotu zobowiązanego na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje, iż cech takich nie można przypisać zorganizowanemu na podstawie art. 90a ust. 1 ustawy o systemie oświaty zespołowi szkół. Jest to bowiem statystycznie wyodrębniona jednostka (posiada swój nr REGON), jednakże jej celem jest wyłącznie administrowanie i obsługiwanie wchodzących w skład zespołu szkół niepublicznych. Posiada on podmiot reprezentujący go, jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzega możliwości przyznaniu temu podmiotowi uprawnień z obszaru administracji publicznej, jakim jest wydawanie decyzji administracyjnych. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznych podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej wyposażony został bowiem w kompetencję do rozpatrzenia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Połączony wyłącznie dla celów organizacyjnych zespół taki nie dysponuje środkami publicznymi, ani też nie wykonuje zadań z zakresu oświaty, gdyż wchodzące w jego skład szkoły nadal stanowią odrębne jednostki systemu oświaty.

Przechodząc w tym miejscu do oceny stanu faktycznego sprawy zważyć przyjdzie, iż skarżący skierował swój wniosek o udostępnienie określonych informacji na emailowy adres Zespołu Szkół Publicznych w C. "A" w K., a w jego treści nie określił imiennie adresata wniosku. W odpowiedzi na wniosek, poza zanegowaniem obowiązku udzielenia informacji publicznej, zwrócono uwagę na braki formalne wniosku, wskazując, iż nie jest należycie czytelne, do kogo w istocie wniosek został skierowany – czy do organu prowadzącego szkoły niepubliczne wchodzące w skład Zespołu, czy do Zespołu Szkół w C., czy też do organu założycielskiego szkoły, a to "A" w K.. Wnioskodawca nie ustosunkował się do tych kwestii wnosząc skargę na bezczynność dyrektora Zespołu Szkół w C. "A" w K.. Tym samym, zdaniem Sądu, potwierdził, iż informacja, o której udostępnienie wystąpił, miała mu być udzielona przez ten podmiot.

Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej stanowisko, wykluczające z kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej zespoły szkół niepublicznych tworzone na podstawie art. 90a ustawy o systemie oświaty, do których należy Zespół Szkół w C. "A" w K. należało uznać wniesioną skargę za niedopuszczalną. Skarżący domagał się bowiem uznania za bezczynność w rozumieniu prawa administracyjnego zachowanie podmiotu spoza obszaru administracji publicznej. Sprawa taka nie wymieniona została w treści art. 3 § 2 P.p.s.a, a więc wykracza poza właściwość sądów administracyjnych.

Stwierdzenie niedopuszczalności skargi zamyka drogę do dalszych, merytorycznych rozważań, w szczególności co do tego, czy żądana przez skarżącego informacji należała do informacji publicznych, o których mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Na marginesie tylko wydaje się słuszne zauważyć, iż w świetle zasad funkcjonalnej wykładni prawa do informacji publicznej wątpliwym wydaje się, by informacje, których udostępnienia domagał się skarżący mieściły się w obszarze celu, w jakim prawo do informacji zostało ustanowione. Wykorzystanie przez wnioskodawcę, na potrzeby prowadzonej przez siebie strony internetowej dane nie miały na celu polepszenia funkcjonowania organów państwa, czy innych podmiotów realizujących jego obowiązki lecz polepszenie funkcjonowania podmiotu gospodarczego, jakim niewątpliwie jest wnioskodawca (por. uzasadnienie decyzji Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie sygn. V Inf/S 0412/7/06).

Prawo do informacji publicznej nie jest gwarantem ochrony jednostkowych, niejako prywatnych interesów obywateli i innych podmiotów prawa lecz wiąże się zawsze z interesem ogólnym – dobrem publicznym, jakim jest prawo przejrzystego państwa, jego struktur, jawności administracji i innych organów w zakresie nieobjętych tajemnicami chronionymi zawodowo. Z punktu widzenia funkcjonalnej wykładni prawo do informacji publicznej oznacza, że prawo to i procesowe instrumenty jego pozyskiwania wprowadzone ustawą o dostępie do informacji publicznej mają służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu, związanemu z funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych. Celem ustawy nie jest więc zaspokajanie informacji, wprawdzie publicznych lecz przeznaczonych dla partykularnych celów handlowych, naukowych, edukacyjnych, zawodowych itp. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (por. Sądownictwo Administracyjne Gwarantem Wolności i Praw Obywatelskich 1980-2005 NSA Warszawa 2005 Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, Janusz Drachal).

Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej argumenty Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.