Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Marta Bieniek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lutego 2014r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz R. B. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z dnia [...] znak: [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania E. H., M. H. , R. B., G. M.j, Z. M., J. S. i M. M., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie użytkowania budynku przy ul. K. w P. w zakresie funkcjonowania w nim restauracji "...".

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Mieszkańcy osiedla domów jednorodzinnych w P. domagali się od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku restauracji z hotelem "..." w P. na dom weselny.

W toku postępowania organ I instancji ustalił, że decyzją z dnia [...] Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił G. T. i A. T. pozwolenia na budowę budynku restauracji z hotelem na 48 miejsc noclegowych na działce nr ewid. 1833/142 i 1833/141 w P. (obiekt budowlany kategorii XVII) wraz z instalacją: wodnokanalizacyjną, c.w.u., c.o., elektryczną kotłowni na paliwo stałe, wentylacji, kanalizacji technologicznej z łapaczem tłuszczu.

Decyzją z dnia 23.07.2012r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił G. T. i A. T. pozwolenia na użytkowanie części przedmiotowego budynku, obejmujące: piwnice z kotłownią oraz parter z 2 salami restauracyjnymi, zapleczem kuchennym i socjalno-szatniowym wraz z urządzeniami budowlanymi. Decyzją z dnia [...] organ I instancji udzielił G. T. i A. T.- pod warunkiem - pozwolenia na użytkowanie części hotelowej na 48 miejsc noclegowych z instalacjami: elektryczną, wod-kan, c.o. i cw., zlokalizowanej na poddaszu budynku restauracji z hotelem.

Pismem z dnia 23.08.2012r., ponowionym w dniu 22.10.2012r., organ I instancji zwrócił się do projektanta ww. obiektu o wyjaśnienie wątpliwości, czy przedmiotowy projekt budowlany został w całości sporządzony z uwzględnieniem możliwości organizowania w nim wesel i czy w konsekwencji budynek został zaprojektowany z uwzględnieniem wymogów obowiązujących dla tego typu działalności, w szczególności określonych w dziale IX rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

W odpowiedzi na powyższe projektant budynku wyjaśnił, że w przedmiotowym obiekcie przewidziano organizowanie imprez takich jak wesela, a przy projektowaniu uwzględniona została ochrona interesów osób trzecich w ten sposób, że inwestycja nie powinna powodować ograniczenia sposobu zagospodarowania działek sąsiednich ani wpływać na wykonywanie ich prawa własności. Inwestycję tę zaprojektowano ponadto w taki sposób, aby zapewniała ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas.

W toku postępowania ustalono, że przedstawiciele Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Kielcach stwierdzili przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu. Z kolei przedstawiciele Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej nie stwierdzili przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu. Ostatecznie Starosta w piśmie z dnia 23.01.2013r. wskazał, że pomiary wykonane przez akredytowane laboratorium wykazały brak przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu. W związku z powyższym odstąpiono od wszczęcia postępowania w celu wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu dla Hotelu "..." w P.

Pismem z dnia 15.01.2013r. organ I instancji poinformował pełnomocnika wnioskodawców o braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 71 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.).

Postanowieniem z dnia [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia na niezałatwienie w terminie przedmiotowej sprawy przez organ I instancji, wyznaczył organowi dodatkowy termin do załatwienia sprawy.

Decyzją z dnia [...] organ I instancji, działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie użytkowania budynku przy ul. K. w P. w zakresie funkcjonowania w nim restauracji "...". W uzasadnieniu wskazano, że w trakcie sporządzania projektu przedmiotowego budynku został uwzględniony zamiar inwestora dotyczący organizowania w restauracji imprez okolicznościowych np. wesel i w związku z tym obiekt ten spełnia wymogi obowiązujące dla tego typu działalności - w tym dotyczące ochrony przed przenikaniem do otoczenia nadmiernego hałasu. W rezultacie organizowanie imprez weselnych nie stanowi zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. K. w P. Tego typu działalność nie powoduje bowiem niezgodności użytkowania parteru budynku z przeznaczeniem, które zostało określone w pozwoleniu na budowę, zatwierdzonym projekcie budowlanym oraz pozwoleniu na użytkowanie. Ponadto wskazano, że organ nadzoru budowlanego nie jest właściwy do podejmowania działań w zakresie uciążliwości hałasowych powodowanych przez imprezy weselne, których organizowanie nie stanowi naruszenia przepisów Prawa budowlanego. Brak zatem podstaw aby wydać postanowienie w trybie art. 71 a ust. 1 Prawa budowlanego, jak również innego rodzaju aktu rozstrzygającego sprawę w sposób merytoryczny w oparciu o przepisy prawa materialnego z zakresu właściwości rzeczowej organu.

Odwołania od ww. decyzji wnieśli E. H., M. H., R. B., G. M., Z. M., J. S. i M. M., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 5 i art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku oraz

- przepisów postępowania, to jest art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1 w związku z art. 51 § 1 i 4, art. 77 K.p.a. i przede wszystkim art. 105 K.p.a., w stopniu który miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Organ odwoławczy, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie opisaną na wstępie decyzją, stwierdził, że ustalenia dokonane przez organ I instancji znajdują potwierdzenie w przeprowadzonych dowodach, zebranych i ocenionych stosownie do przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. – na podstawie których wydano zgodne z prawem rozstrzygnięcie. W tym zakresie, mają na uwadze treść art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego wskazano, że organizowanie w części restauracyjnej przedmiotowego budynku imprez taneczno-muzycznych, takich jak: wesela, komunie, chrzciny, itp. nie powoduje zmiany sposobu użytkowania tej części przedmiotowego obiektu budowlanego. Jest to bowiem zgodne z założonym przeznaczeniem obiektu, wynikającym z procesu budowlanego. Uzasadniając powyższe stanowisko oparto się na analizie projektu budowlanego przedmiotowego obiektu, z której wynika, że przyjęte rozwiązania konstrukcyjne umożliwiają przyjęcie i obsłużenie w tym obiekcie jednorazowo ponad 200 osób. W rezultacie, mając na uwadze doświadczenie życiowe oraz stanowisko projektanta, wyrażone w trybie art. 20 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, stwierdzono, że zamiarem inwestorów było organizowanie w tym obiekcie imprez taneczno-muzycznych, a projekt budowlany przewidywał możliwość organizowania w tym obiekcie imprez takich jak wesela. Ponadto przy projektowaniu uwzględniono konieczność ochrony interesów osób trzecich. Co się zaś tyczy zarzutów o przekraczaniu dopuszczalnego poziomu hałasu, to z pisma Starosty z dnia 23.01.2013r. wynika, że nie doszło do naruszenia wymogów ochrony środowiska, o których mowa w powyższym przepisie art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w postaci przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu, oraz naruszenia przepisów działu IX ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. W ocenie organu nie sposób utożsamiać zakłócania ciszy nocnej przez gości imprezy taneczno-muzycznej restauracji wraz z hotelem "..." ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego, gdyż czyny takie noszą znamiona wykroczenia, o którym mowa w przepisie art. 51 Kodeksu wykroczeń i nie podlegają ocenie organów nadzoru budowlanego. Prawidłowo zatem, zdaniem organu odwoławczego, uznano że w niniejszej sprawie zaistniał stan bezprzedmiotowości postępowania, powodujący konieczność jego umorzenia na podstawie art. 105 K.p.a. W zaistniałym stanie faktycznym nie można bowiem wydać żadnego z rozstrzygnięć, o którym mowa w art. 71a ust. od 1 do 4 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano, że w piśmie z dnia 19.02.2013r., zawiadamiającym o wszczęciu postępowania, organ I instancji nie wzywał stron do składania wyjaśnień, tylko pouczył je o przysługującym im dobrowolnym (nie obowiązkowym) prawie zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia zawiadomienia. Wbrew twierdzeniom odwołujących się, ze zwrotnego potwierdzenia doręczenia pełnomocnikowi stron zawiadomienia o wszczęciu postępowania wynika, że zawiadomienie to zostało mu doręczone w dniu 25.02.2013r. (jako ostatniemu z zawiadomionych), a nie w dniu 28.02.2013r., a tym samym termin do zapoznania się z aktami sprawy upłynął w dniu 4.03.2013r., zaś decyzja organu I instancji została wydana w dniu 05.03.2013r. Tym samym nie doszło do naruszenia prawa stron do czynnego udziału w postępowaniu. Ponadto wskazano, że substytut adwokata stron stawił się w siedzibie organu I instancji w dniu 27.02.2013r i zapoznał się wówczas z aktami sprawy, nie składając żadnych wniosków oraz nie sygnalizując organowi, że zamierza ustosunkować się na piśmie co do zebranych dowodów. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji, z ostrożności procesowej winien wstrzymać się z wydaniem rozstrzygnięcia przynajmniej przez kilka dni od dnia upływu terminu do zapoznania się z aktami sprawy przez strony. Jednakże fakt wydania rozstrzygnięcia de facto na drugi dzień po upływie tego terminu nie stanowi naruszenia przepisów postępowania, w stopniu który miałby istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wydając decyzję umarzającą postępowanie nie orzeczono o prawach i obowiązkach stron postępowania, a tym samym bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje fakt, że pełnomocnik skarżących w dniu 4.03.2013r. nadał w placówce operatora pocztowego pismo, które wpłynęło do organu I instancji już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Pismo to w żaden sposób nie mogło bowiem wpłynąć na zmianę rozstrzygnięcia organu I instancji. Końcowo wskazano, że jeżeli skarżący uważają, że organizowane w przedmiotowym budynku imprezy taneczno-muzyczne i cała ich oprawa są uciążliwe dla otoczenia, mogą wystąpić na drogę sądową ze stosowym powództwem, stosownie do przepisu art. 144 Kodeksu cywilnego. Organy nadzoru budowlanego nie mają bowiem instrumentów prawnych, które mogą zmusić kogokolwiek do zaprzestał prowadzenia określonej działalności w legalnie oddanym do użytkowania obiekcie budowlanym.

Skargę na ww. decyzję organu odwoławczego wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach E. H., R. B., Z. M. oraz G. M. zarzucając, że w niniejszej sprawie wobec umorzenia postępowania nie rozstrzygnięto co do jej istoty – pomimo zaistnienia przesłanek do wydania decyzji merytorycznej. Odnosząc się do informacji biura projektowego z dnia 22.11.2012r. wskazano, ze jednostka ta poprzestaje na lakonicznym i gołosłownym twierdzeniu o spełnieniu norm budowlanych, w szczególności tych, które zapobiegają nadmiernej emisji hałasu. Dokonując oceny w zakresie spełniania wymogów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1-7 Prawa budowlanego organ odnosi się bowiem nie tylko do przepisów szeroko rozumianego prawa budowlanego, obejmującego m. in. przepisy wykonawcze określające warunki techniczne obiektów, warunki ich użytkowania, ale także do innych przepisów, w tym określających warunki sanitarne, zdrowotne, przeciwpożarowe czy ochrony środowiska. Tymczasem wobec bezspornego podjęcia w części kontrolowanego obiektu dodatkowo działalności polegającej na organizowaniu imprez taneczno-muzycznych należy uznać, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 71 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy – z uwagi na wzrost poziomu hałasu wynikającego z użytkowania obiektu w zmieniony sposób. Podkreślono przy tym, że nie istnieje definicja legalna restauracji, a przedmiotowa restauracja nie funkcjonuje w dni powszednie, a jedynie w weekendy przy okazji organizacji wesel. Natomiast sam fakt, że obiekt ten jest przystosowany do obsługi restauracyjnej 200 osób nie stanowi sam przez się, że budynek jest przystosowany do nadmiernej emisji hałasu. W rezultacie organ winien dokonać własnej oceny, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania np. poprzez dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa. W tym względzie skarżący wskazali, że poprzestanie przez organ na wyjaśnieniach strony zainteresowanej w korzystnym dla siebie rozstrzygnięciu oraz jej projektanta jest niezgodne z zasadą określoną w art. 7 K.p.a. Zdaniem skarżących podejmowanie tego typu działalności w obiekcie, który nie został zaprojektowany w tym celu, może świadczyć o zmianie sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Jest przy tym oczywiste, że w momencie realizacji funkcji rozrywkowej w postaci imprez taneczno-muzycznych dochodzi do zmiany warunków emisji hałasu i drgań. Istnieje tym samym niewątpliwie istotna różnica w zakresie warunków realizacji i obsługi imprez zbiorowych, związanych z długotrwałym, jednoczesnym pobytem większej ilości uczestników i organizowanych z wykorzystaniem muzyki mechanicznej, czy wykonywanej "na żywo" – w porównaniu do świadczenia usług polegających jedynie na serwowaniu napojów i posiłków. W związku z tym obiekt budowlany musi być dostosowany do założonej funkcji także w zakresie zabezpieczenia przed emisją hałasu (przed przekroczeniem dopuszczalnych norm) i odpowiadać wymogom stawianym przez § 323, 324 i 326 ww. rozporządzenia z dnia 12.04.2002r. Skarżący podkreślili ponadto, że jednostka projektowa nie wskazała, jakie konkretnie rozwiązania techniczne zostały zastosowane w badanym budynku, a które mają powodować zmniejszenie emisji hałasu. Natomiast ogólnikowe stwierdzenie, że takowe zastosowano oraz brak projektu i jego analizy w tym zakresie przez organ I instancji nie mogą być podstawą do czynienia ustaleń w powyższym zakresie. Dla przyjęcia, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wystarczające jest bowiem wykazanie zaistnienia zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, warunków pracy zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości czy układu obciążeń. Przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie wymaga natomiast by nastąpiło ich pogorszenie. Istota zmiany sposobu użytkowania nie sprowadza się bowiem do zmian w zakresie objętym tymi klasyfikacjami, lecz zmian współczynników użytkowych obiektu w stosunku do pierwotnych ich wartości określonych w pozwoleniu na budowę. Końcowo skarżący wskazali, że dla uznania, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania wystarczające jest ustalenie, że w obiekcie została podjęta inna działalność niż dotychczasowa – z czym wiąże się zmiana m. in. w zakresie warunków ochrony środowiska (co obejmuje też zdrowie ludzi). Nie są zatem konieczne szczegółowe wyliczenia i opisy zmian, o których mowa w przepisie art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Skarżący powołali się przy tym na orzecznictwo sądowoadministracyjne, z którego wynika, że za zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części należy uznać także zintensyfikowanie dotychczasowego jego użytkowania w ramach dotychczasowej funkcji obiektu, jeżeli powoduje to skutki, o jakich mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Prawomocnym postanowieniem z dnia 15 października 2013r. tut. Sąd odrzucił skargi E. H., Z. M. i G. M.

Postanowieniem, wydanym na rozprawie w dniu 30 stycznia 2014r. tut. Sąd zwrócił się do Starosty o nadesłanie w terminie 7 dni:

- decyzji nr [...] Starosty z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu G. i A. T. pozwolenia na budowę wraz z zatwierdzonym tą decyzją projektem budowlanym;

- akt sprawy znak: [...] w przedmiocie poziomu hałasu.

Żądana dokumentacja została przesłana przez organ przy pismach z dnia 10.02.2014r. oraz z dnia 12.02.2014r.

Pismem z dnia 3.02.2014r. uczestnik A. T. wniósł o dołączenie do akt sprawy i przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów:

- "Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" (załącznik do decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego obiektu) – z której ma wynikać, że jest to funkcja mieszkaniowa i usługowa,

- decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] o uchyleniu w całości decyzji Starosty o określeniu dopuszczalnych poziomów hałasu przenikającego z Hotelu Restauracji "...",

- wyroku Sądu Rejonowego, uniewinniającego A. T. od zarzutu zakłócania spokoju, od którego pokrzywdzeni wnieśli apelację do Sądu Okręgowego w Kielcach (sygn. akt ...).

Postanowieniem, wydanym na rozprawie w dniu 20.02.2014r. tut. Sąd dopuścił dowód z:

- decyzji Starosty z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu G. i A. T. pozwolenia na budowę wraz z zatwierdzonym tą decyzją projektem budowlanym,

- akt sprawy Starosty znak: [...] w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu, oddalając jednocześnie wnioski dowodowe zawarte w piśmie A. T. z dnia [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 – t. j.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy.

Wskazać należy, że sąd administracyjny, kontrolując legalność zaskarżonych decyzji administracyjnych w pierwszej kolejności bada prawidłowość zastosowania przepisów postępowania. Natomiast do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonej decyzji jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyrok NSA z dnia 4.11.2010r. o sygn. akt II GSK 619/09, LEX nr 746099).

Kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcia w zakresie wskazanej kognicji Sąd stwierdził, że decyzje organów obu instancji naruszają przepisy postępowania – to jest art. 7 oraz 77 § 1 i art. 80 K.p.a. – w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie użytkowania budynku przy ul. K. w P. w zakresie funkcjonowania w nim restauracji "...". U podstaw powyższych rozstrzygnięć legło stwierdzenie organów, że organizowanie imprez w części restauracyjnej budynku przy ul. K. w P. nie powoduje zmiany sposobu użytkowania tej części obiektu w rozumieniu art. 71 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. nr 243 poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Uzasadniając powyższe stanowisko organ odwoławczy, powołując się na analizę projektu budowlanego, stanowisko projektanta (wyrażone w trybie przepisu art. 20 ust. 1 pkt 3 ustawy) oraz doświadczenie życiowe, podkreślił, że ww. budynek został zaprojektowany tak, aby przyjąć i obsługiwać jednorazowo ponad 200 osób. Okoliczność ta ma świadczyć – zdaniem organu – o tym, że w przedmiotowym obiekcie przewidziano możliwość organizowania imprez taneczno - muzycznych takich jak wesela, a tym samym nie doszło do zmiany sposobu użytkowania części restauracyjnej budynku, w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Organy przyjęły również, że podczas trwania wesel nie doszło do przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu – co wynika ze stanowiska Starosty wyrażonego w piśmie z dnia 23.01.2013r., a tym samym nie doszło do naruszenia wymogów ochrony środowiska, o jakim mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy oraz naruszenia przepisów działku IX rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) – "Ochrona przed hałasem i drganiami". Organy stwierdziły również, że przedmiotowy budynek restauracji wraz z hotelem użytkowany jest właśnie w ten sposób i obok tej jego podstawowej funkcji raz na jakiś czas organizowane są w tym obiekcie imprezy okolicznościowe, a tego przepisy ustawy - Prawo budowlane wprost nie zabraniają.

Zdaniem Sądu stanowisko organów w powyższym zakresie jest przedwczesne i nie znajduje oparcia w zgromadzonym w aktach administracyjnych materiale dowodowym. Nie przesądzając ostatecznego sposobu zakończenia niniejszej sprawy zauważyć trzeba, że zasadniczą kwestią wymagającą ustalenia – w kontekście przesłanek o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy – było czy doszło do zmiany sposobu użytkowania części restauracyjnej budynku przy ul. K. w P. w zakresie funkcjonowania w nim restauracji "..." przez podjęcie bądź zaniechanie w tym obiekcie lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. W tym zakresie rolą organów było zatem ustalenie, czy w obiekcie, na który inwestor uzyskał pozwolenie na budowę i pozwolenia na użytkowanie, istotnie funkcjonuje restauracja i hotel i czy i jak często w przedmiotowym budynku organizowane są imprezy taneczno-muzyczne. Innymi słowy, chodzi o ustalenie wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi przewidzianymi przez procedurę administracyjną, czy przedmiotowy obiekt jest użytkowany jako restauracja wraz miejscami hotelowymi.

Przepisy K.p.a., zawierające ogólne zasady postępowania administracyjnego wskazują wyraźnie na ciążący na organie administracyjnym obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 K.p.a.).Organ ma nadto obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) oraz ocenić na podstawie tego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.).

W ocenie Sądu organy obu instancji z tego obowiązku się nie wywiązały i nie dochowały należytej staranności w ustaleniu istotnych dla sprawy faktów koniecznych do zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy. Jak już wskazano wyżej organy nie poczyniły bowiem własnych ustaleń odnośnie faktycznego funkcjonowania w kontrolowanym obiekcie restauracji i hotelu (bądź też prowadzenia w tym miejscu innego rodzaju działalności) oraz częstotliwości organizowanych tam imprez taneczno-rozrywkowych, natomiast te które poczyniły są niewystarczające dla oceny czy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu. W szczególności za niewystarczające, zdaniem Sądu, należy uznać oparcie się przez organy na stanowisku projektanta M. Othmana (K-I-32) – który na zlecenie inwestora sporządził projekt architektoniczno-budowlany – oraz na fragmentarycznej dokumentacji tego projektu. Z powyższej informacji nie wynika bowiem aktualny, faktyczny sposób użytkowania przedmiotowego obiektu - co ma kluczowe znaczenie dla ewentualnego zastosowania (bądź nie) art. 71 a ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. Ponadto, jak słusznie zarzuca skarżący, stanowisko projektanta jest lakoniczne i nie zostało poparte wskazaniem konkretnych rozwiązań technicznych przyjętych w dokumentacji architektonicznej. Tymczasem, jak wskazywał skarżący i uczestnicy we wniosku z dnia 23.07.2012r."budynek, w którym są organizowane wesela, nie posiada np: odpowiednich przegród (śluz), które wyciszałyby nadmierny hałas emitowany przez orkiestrę, posiada drzwi wejściowe prowadzące z sali, w której organizowane są wesela wprost na nasze domy w osiedlu domów jednorodzinnych oraz boczne drzwi wraz z oknami, wzdłuż skrzydła północnego budynku, również bez żadnych odpowiednich przegród wytłumiających hałas, wprost prowadzące na okalający dom lasek, który dodatkowo odbija dźwięk i wibracje, kierując je ku górze wprost do naszych domów".

Podkreślić przy tym należy, że organy w żaden sposób nie zweryfikowały i nie odniosły się do wskazywanej przez strony okoliczności, że restauracja nie funkcjonuje w dni powszednie, a jedynie w weekendy podczas imprez. Jednocześnie wskazać trzeba, że w aktach sprawy, jakimi dysponowały organy, brak było całościowego projektu budowlanego oraz kompletnej dokumentacji, jaka wpływała do Starosty Kieleckiego w związku ze skargami dotyczącymi przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu. Z informacji Starosty Kieleckiego, przedstawionej w piśmie z dnia 23.01.2013r. wynika, że pomiary wykonane przez laboratorium akredytowane przy Wojewódzkiej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej wykazały brak przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu – w związku z czym odstąpiono od wszczęcia postępowania w celu wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu dla hotelu "..." w P. Jednocześnie organy pominęły stanowisko przedstawicieli Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w zakresie przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu – i nie ustosunkowały się do przyczyn powyższych rozbieżności. Należy przy tym przypomnieć, że z powoływanej w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji informacji projektanta wynika, że obiekt ten spełnia wszystkie wymogi ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas – czemu zdają się przeczyć ustalenia Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska. Ze względu na powyższe rolą organów było zażądanie całości dokumentacji znajdującej się w dyspozycji Starosty w zakresie kierowanych do tego organu pism dotyczących przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu – któremu to wymogowi w niniejszej sprawie nie zadośćuczyniono. To samo należy odnieść do projektu architektoniczno-budowlanego, zatwierdzonego decyzją Starosty z dnia [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę budynku restauracji z hotelem na 48 miejsc noclegowych.

Skład orzekający podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zaprezentowane w tezie wyroku z dnia 18.12.2007r. o sygn. akt II SA/Lu 775/07, LEX nr 510905, zgodnie z którym "ustawodawca, nie zdefiniował pojęcia normatywnego zmiany sposobu użytkowania, a określił w treści Prawa budowlanego przykładowe i najczęściej występujące w praktyce jego składniki, zaopatrując wykaz dodatkowo określeniem "rozumie się w szczególności". Taki sposób normowania stwarza organom administracyjnym możliwość korzystania ze swobody decyzyjnej w zakresie oceny sposobu użytkowania lokalu w świetle ustalonych faktów, ale także nakłada na te organy obowiązek szczególnie starannego, zgodnego z doświadczeniem życiowym określenia sposobu użytkowania, a zwłaszcza ewentualnej zmiany tego sposobu lub jej braku oraz starannego i wszechstronnego uzasadnienia podjętej na tej podstawie decyzji". Podkreślić jednocześnie trzeba, że wymagania stawiane obiektom budowlanym zostały określone w art. 5 ust. 1 ustawy (pkt 1 lit. e tego przepisu dotyczy ochrony przed hałasem i drganiami) i te właśnie warunki stanowią wskazówkę dla organu odnośnie zakresu niezbędnych działań, które należy podjąć w celu ustalenia, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania części przedmiotowego obiektu.

Wskazać przy tym należy na obowiązek zbadania przez organ, czy w wyniku zmiany faktycznego sposobu użytkowania danego obiektu lub jego części doszło do zmiany w zakresie określonych w art. 71 ust. 1 oraz art. 5 ustawy warunków technicznych oraz użytkowych danego obiektu (lub jego części). Jak wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 18.10.2012r. o sygn. akt II SA/Lu 695/12, LEX nr 1234365 "nie każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest prawnie relewantna, ale tylko taka, która wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania". W orzecznictwie przyjmuje się, że zmiana sposobu użytkowania nie może być utożsamiana ze zmianą funkcji (przeznaczenia) obiektu budowlanego lub jego części. W praktyce występują liczne przypadki, gdy podstawowa funkcja (przykładowo kawiarnia) nie ulega zmianie, ale zmiana rodzaju działalności (np. lokal muzyczny) wywołuje skutki określone w art. 71 ust. 1 ustawy. Zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie i zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego zmienionego sposobu użytkowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.03.2012r. o sygn. akt II OSK 2549/10, LEX nr 1219114). Ponadto, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymagające pozwolenia właściwego organu należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli wywołuje to skutki określone w art. 71 ustawy. Jest oczywistym, iż zwiększenie realizowanej działalności wytwórczej lub usługowej w takim obiekcie może spowodować niekorzystne dla otoczenia skutki, w szczególności w sferze warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, a nawet może kolidować z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2005r. o sygn. akt VII SA/Wa 476/05, LEX nr 179074).

Reasumując, skład orzekający wyraża stanowisko, że dla oceny, czy zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy, niezbędne jest: po pierwsze, dokonanie przez organ rzeczywistej kontroli sposobu użytkowania budynku w świetle pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie. W tym zakresie należy jednoznacznie ustalić, czy w budynku rzeczywiście funkcjonuje restauracja i hotel oraz jak często organizowane są imprezy taneczno-muzyczne. Organy winny przy tym mieć na uwadze, że kontrolę należy przeprowadzić w taki sposób, aby z ustaleń poczynionych w jej toku wynikało obiektywnie uzasadnione przekonanie o rodzaju, intensywności i skutku prowadzonej działalności - przy jednoczesnym oparciu się na całościowej (nie zaś fragmentarycznej) ocenie projektu architektonicznego-budowlanego. Po drugie, dokonanie przez organ oceny czy w niniejszej sprawie miało miejsce zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania budynku w taki sposób, że wobec częstotliwości imprez muzyczno - tanecznych można mówić o zmianie obciążeń spowodowanych funkcjonowaniem budynku. Nie budzi bowiem wątpliwości składu orzekającego, że zwiększenie liczby (oraz rozmiaru) organizowanych imprez taneczno-muzycznych może spowodować niekorzystne skutki dla otoczenia, w szczególności w sferze warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych. Wymaga to również od organu ustalenia, czy właściwy organ prowadzi postępowanie w przedmiocie przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu, a jeśli tak to czy i w jaki sposób zostało ono zakończone. Zintensyfikowanie prowadzonej działalności w taki bowiem sposób, że w obiekcie są organizowane częste imprezy muzyczno-taneczne (często przy akompaniamencie grających na żywo zespołów) połączone ze swej istoty z głośną muzyką – odtwarzaną w celach tanecznych – nie zaś wyłącznie grającą w tle podczas posiłków może, zdaniem Sądu, spowodować niekorzystne dla otoczenia skutki o jakich mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ wyeliminuje wskazane powyżej uchybienia – przeprowadzając postępowanie dowodowe w sposób pozwalający na jednoznaczne ustalenie, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu.

Ze względu na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 ustawy P.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono jak w pkt III orzeczenia na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy P.p.s.a.