Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 czerwca 2014r. sprawy ze skargi M.O. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2012r. nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenie kwoty tej opłaty 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.

Rada Gminy Zławieś Wielka na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 8 i 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591) oraz art. 6j i art. 6k ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012 r. poz. 391) zwanej dalej "ustawą" podjęła uchwałę nr XXI/137/2012 z dnia 28 grudnia 2012 r. w sprawie wyboru metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty zwaną dalej "uchwałą". W § 1 uchwały ustalono, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, będzie ustalana według metody określonej w art. 6j ust. 2 ustawy, tj. od gospodarstwa domowego. W § 2 ust 1 ustalono stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w § 1 w wysokości:

1) w przypadku, gdy odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny;

30,- zł od gospodarstwa domowego liczącego do 2 osób,

46,- zł od gospodarstwa domowego liczącego od 3 do 5 osób,

59,- zł od gospodarstwa domowego liczącego 6 i więcej osób;

2) w przypadku, gdy odpady komunalne nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny:

60,- zł od gospodarstwa domowego liczącego do 2 osób,

92,- zł od gospodarstwa domowego liczącego od 3 do 5 osób,

118,- zł od gospodarstwa domowego liczącego 6 i więcej osób.

W § 2 ust. 2 zdefiniowano pojecie gospodarstwa domowego uznając, że rozumie się przez nie osoby zamieszkujące razem i wspólnie gospodarujące przychodami i wydatkami związanymi z codziennym utrzymaniem.

Pismem z dnia [...] października 2013 r. M.O. wezwał Radę Gminy Zławieś Wielka do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę § 2 uchwały i ustalenie zgodnie z art. 6j ust. 2 ustawy, jednej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Wskazał, że ustalony w uchwale sposób ustalenia stawki nie znajduje podstaw w ustawie. Przepis art. 6j ust. 2a enumeratywnie i w sposób zamknięty określa przypadku w jakich rada gminy może zróżnicować stawki opłaty, czyli w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich lub miejskich i nie ma w nim mowy o różnicowaniu stawki w zależności od liczby osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego. Nie uprawnia do tego także art. 6k ust. 1 pkt dopuszczający stosowanie więcej niż jednej metody ustalania opłat na obszarze gminy, a pojecie gospodarstwa domowego nie jest tożsame z pojęciem liczby osób zamieszkujących nieruchomość.

W odpowiedzi Rada Gminy Zławieś Wielka uchwałą nr XXXI/229/2013 z dnia 28 listopada 2013 r. odmówiła zmiany uchwały uznając, że zmiana wprowadzone do ustawy w marcu 2013 r. , tj. art. 6k ust. 4 dopuszcza możliwość różnicowania stawek.

Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. M.O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Podniósł, że Rada Gminy w § 2 uchwały w sposób nieuprawniony zróżnicowała stawki w zależności od ilości osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego. Ustaliła w ten sposób stawkę mieszaną nieznaną ustawie, w sposób niedopuszczalny utożsamiając uprawnienie umożliwiające różnicowanie stawek w zależności od liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, z ilością osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego. Nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że przepis art. 6k ust. 4 ustawy daje gminom możliwość różnicowania stawek w sposób dowolny, w sytuacji gdy w przepisie art. 6j ust. 2a określono dopuszczalne przypadki różnicowania stawek. Z literalnego brzmienia art. 6j ust. 2 wynika, że nie ma możliwości określenia kilku stawek dowolnie różnicując gospodarstw domowe w zależności od ilości osób wchodzących w skład tego gospodarstwa.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Zławieś Wielka wniosła o oddalenie skargi wskazując, że w art. 6k ust. 4 ustawy dopuszczono możliwość różnicowania stawek. Wybór metody dokonany w zaskarżonej uchwale jest najbardziej optymalny spośród ustawowych możliwości i został wybrany po przeprowadzeniu szerokiej analizy całego zagadnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania aktu. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy, wydając zaskarżony akt, nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Takim aktem jest kontrolowana w niniejszej sprawie uchwała, która została podjęta na podstawie art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten zawiera ustawowe upoważnienia dla rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie wyboru jednej z określonych w art. 6j ust 1 i 2 ustawy metod ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz do ustalenia stawki takiej opłaty. Z kolei w art. 6j ust. 1 i 2 wskazano dwie metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami od właściciela nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Pierwszy polegający na ustaleniu opłaty jako iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość (pkt 1), lub ilości zużytej wody z danej nieruchomości (pkt 2), lub też powierzchni lokalu mieszkalnego (pkt 3) oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. Metoda ta przewiduje więc ustalenie jednej stawki za gospodarowanie odpadami, a następnie uzależnienie wysokości opłat od okoliczności wskazanych w pkt 1-3. Jeżeli rada gminy zdecyduje się na wybór tej metody, opłata jaką będzie zmuszony uiścić właściciel nieruchomości uzależniona będzie m.in od ilości osób zamieszkujących dana nieruchomość. Natomiast druga z przewidzianych metod przewiduje uchwalenie jednej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. W sytuacji gdy rada gminy decyduje się na ta właśnie metodę rezygnuje ona m.in z możliwości uzależnienia wysokości opłaty od okoliczności wskazanych w art. 6j ust. 1 pkt 1-3 i ustala ona jedną, stała stawkę dla gospodarstwa domowego i może ją ewentualnie tylko od tego, czy odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny (art. 6k ust. 3) . Podkreślić w tym miejscu należy, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały ustawodawca nie przewidywał możliwości wyboru przez organ stanowiący gminy więcej niż jednej metody, jak również nie przewidywał możliwości różnicowania stawek opłat w sytuacji wyboru metody o której mowa w art. 6j ust. 2 ustawy, w sposób inny niż wskazany w art. 6k ust. 3 ustawy. Zmiany w tym zakresie wprowadził art. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 25 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 poz. 228). W wyniku dokonanych zmian ustawodawca umożliwił radzie gminy wybór więcej niż jednej metody ustalania opłat na terenie gminy. Ponadto do ustawy dodano przepis art. 6k ust. 4 pozwalający radzie gminy różnicowanie stawki opłaty w sytuacji określenia warunków opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2 ustawy, a w art. 6j ust. 2a wskazano, że zróżnicowanie stawki opłaty może być dokonane w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy.

Ocena zaskarżonej uchwały według stanu prawnego obowiązującego na dzień jej podjęcia prowadzi do wniosku, że uchwała ta narusza wskazane powyżej przepisy prawa. Rada gminy Zławieś Wielka zdecydowała, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi będzie ustalana na podstawie metody określonej w art. 6j ust. 2 ustawy. Wobec tego obowiązana była do ustalenia jednej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego z możliwością ustalenia niższej stawki, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Tymczasem w zaskarżonej uchwale Rada Gminy uzależniła stawki opłaty od okoliczności o której stanowi art. 6k ust. 3 ustawy, ale ponadto wprowadziła nieznane ustawie zróżnicowanie tej opłaty od ilości osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego. Przepis art. 6j ust. 2 w dniu podjęcia niniejszej uchwały w sposób jednoznaczny przewidywał możliwość wprowadzenia jednej stawki dla gospodarstwa domowego, bez możliwości różnicowania tej stawki od wielkości tego gospodarstwa. W sytuacji, w której wolą organu stanowiącego było uzależnienie wysokości opłaty od liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość winien on wybrać metodę określoną art. 6j ust. 1 ustawy. Przy czym wskazać należy w tym miejscu, że również pierwsza ze wskazanych metod nie przewidywała zróżnicowania opłat od ilości osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego tak jak uczynił to organ gminy. Przewidziane w ustawie pojęcie "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość ", jak słusznie wskazano w skardze nie jest pojęciem tożsamym z zastosowanym w niniejszej uchwale pojęciem gospodarstwa domowego, bowiem osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego. Takie uregulowanie zastosowane przez organ gminy prowadzi do nierównego taktowania właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują osoby tworzące gospodarstwo domowe i tych właścicieli tych nieruchomości na których zamieszkują osoby gospodarstwa takiego nie tworzące, preferencyjnie traktując tych pierwszych.

Uregulowanie metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób odmienny, niż uczynił to ustawodawca stanowi naruszenie ustawowego upoważnienia zawartego art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy. W myśl § 135 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2002 r. nr 100 poz. 908) w uchwale zamieszcza się przepisy prawne regulujące sprawy z przekazanego upoważnieniem zakresu. Oznacza to, że akt podjęty na podstawie ustawowego upoważnienia może regulować tylko i wyłącznie sprawy przekazane tym upoważnieniem. Zgodność z prawem aktu wydawanego na podstawie ustawowego upoważnienia polega na pełnym zrealizowaniu tego upoważnienia, beż możliwości wybiórczego, dowolnego czy też częściowego stosowania przepisu. Przepis art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy upoważnia radę gminy do wybory jednej z metod ustalania opłat określony w art. 6 ust. 1 i 2 ustawy. Nie upoważnia natomiast to ustalenia metody w sposób odmienny niż wskazany przez ustawodawcę, tak jak uczyniono w niniejszej sprawie. Sposób ustalenia metody określania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób niezgodny z przepisami ustawy stanowi istotne naruszenie prawa, co skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.

Odnosząc się w tym miejscu do stanowiska organu zaprezentowanego w odpowiedzi w zakresie możliwości różnicowania stawek opłat na podstawie art. 6k ust. 4 ustawy, wyjaśnić należy, że przepis ten nie obowiązywał w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, a stan prawny na dzień jej podjęcia jest wzorcem kontroli Sądu. Ponadto o ile przepis art. 6k ust. 4 ustawy wprowadził możliwość różnicowania stawek opłat, to uwadze organu umknęło, iż ustawodawca w art. 6j ust. 2a wskazał jednocześnie, że rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy, nie natomiast od wielkości gospodarstwa domowego. Z uwagi na powyższe stanowisko organu jest niezasadne.

Ponadto przekroczeniem ustawowego upoważnienie jest również zdefiniowanie w § 2 ust. 2 uchwały pojęcia gospodarstwa domowego. Jak bowiem wskazano powyżej Rada gminy w niniejszej uchwale upoważniona była do uregulowania tylko i wyłącznie spraw wskazanych w art. 6k ustawy. Przepis ten nie upoważnia organu stanowiącego do definiowania pojęć, którymi co należy podkreślić również posługuje się ustawodawca. Abstrahując od wadliwości ustalonej w zaskarżonej uchwale metody ustalania wysokości opłat, wskazać należy, iż zawarcie w niej definicji pojęcia, którym posługuje się ustawodawca prowadzić może do regulowania pewnych kwestii, w sposób odmienny niż chciał tego ustawodawca i konsekwencji prowadzić do sprzeczności do sprzeczności uchwały z aktem na podstawie którego została wydana.

Ponadto marginalnie wspomnieć należy, że w ocenie Sądu nie jest prawidłowym określenie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami, bez wyraźnego wskazania okresu czasu jakiego dotyczy ta stawka. Norma prawna, a taką niewątpliwie są postanowienia aktu prawa miejscowego powinna tworzyć prawo w sposób jasny, konkretny i jednoznaczny, nie pozostawiając wątpliwości interpretacyjnych. Z treści zaskarżonej uchwały nie wynika jakiego okresu czasu dotyczą ustanowione przez Radę Gminy stawki. Brak dokładnego określenia w tym zakresie może powodować wątpliwości, czy stawka ta dotyczy opłat miesięcznych, kwartalnych, czy może rocznych. O ile z art. 6 i ust. 1 ustawy wynika, że obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje za każdy miesiąc, w którym w danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec, to nie można jednak domniemywać, że stawki ustalone w zaskarżonej uchwale dotyczą również takiego okresu.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a należało orzec o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały. O wykonalności aktu Sąd orzekła na podstawie art. 152 P.p.s.a.