Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi R. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 25 listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej granice działek 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 3 czerwca 2016 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącego R. Z. 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wójt Gminy decyzją z dnia 11 stycznia 1996 r. (nr [...]) orzekł o zatwierdzeniu granic działek nr [...], nr [...] i nr [...], położonych w miejscowości P., stanowiących własność I. Z. od nieruchomości przyległych, położonych w miejscowości P., a stanowiących własność:

- E. M. (działki nr [...] i nr [...]),

- Skarbu Państwa (działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]),

- I. K.(działki nr [...] i nr [...]).

Podstawą prawną decyzji był art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (Dz. U. Nr 30, poz. 163 – dalej jako: "u.p.g.k.") oraz porozumienie zawarte pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego w K. a Radą Gminy w S. w dniu 27 sierpnia 1990 r. (Dz. Urz. Województwa [...] Nr 27, poz. 236 z dnia 12 grudnia 1990 r.).

R. Z. (dalej jako: "wnioskodawca", "skarżący"), jako następca prawny matki – I. Z., pismem z dnia 20 listopada 2014 r., będącym doprecyzowaniem wcześniejszych pism i wniosków, wystąpił o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji Wójta Gminy z dnia 11 stycznia 1996 r. (nr [...]). Wnioskodawca zarzucił, że geodeta, dokonując rozgraniczenia przedmiotowych działek, pozbawił jego matkę własności części nieruchomości. Ponadto w piśmie z dnia 26 stycznia 2015 r. dodał, że postępowanie zatwierdzające granice działek nr [...], nr [...] i nr [...], a w szczególności działki nr [...] położonych w obrębie P. gmina S. było bezprzedmiotowe, ponieważ nie zaistniała potrzeba dokonywania rozgraniczenia, gdyż granice nie były sporne, a co za tym idzie postępowanie rozgraniczające działki powinno zostać umorzone. W jego ocenie podstawą dokonania rozgraniczenia powinna być istniejąca dokumentacja przed wydaniem decyzji zatwierdzającej granice działek oraz znaki i punkty graniczne, a nie "kreatywne" określenie przez geodetę. Wskazał, że w protokole granicznym powinno nastąpić przyjęcie granic, które zostały ukształtowane w dawnych postępowaniach, a nie zmiana przebiegu dotychczas obowiązujących granic. Jego zdaniem, geodeta dokonując zmiany przebiegu granic naruszył zasady i obowiązujące przepisy.

W związku z powyższym wnioskiem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia 14 kwietnia 2016 r. zawiadomiło strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W toku prowadzonego postępowania, w dniu 26 kwietnia 2016 r. pełnomocnik I. K. (r. pr. P. K.), zapoznał się w siedzibie Kolegium z aktami sprawy i następnie w piśmie z dnia 30 kwietnia 2016r. wniósł o oddalenie w całości wniosku R. Z. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Odnosząc się do zarzutów wnioskodawcy stwierdził, że z całą pewnością przedmiotowa decyzja posiada podstawę prawną, która została prawidłowo w niej wskazana, tj. art. 33 ust. 1 u.p.g.k. Ponadto stwierdził, że uprawniony geodeta dokonał prawidłowego ustalenia przebiegu granic na mocy ówcześnie obowiązującego art. 31 ust. 1 u.p.g.k. a właściciele rozgraniczanych nieruchomości aktywnie brali udział w jego czynnościach i w ich toku składali odpowiednie oświadczenia (art. 31 ust. 2 i 3 u.p.g.k.). Na ich podstawie geodeta ustalił przebieg granic, który został w całości zaaprobowany przez właścicieli nieruchomości (art. 32 ust. 5 u.p.g.k.). Następnie Wójt Gminy, na mocy art. 33 ust. 1 u.p.g.k. wydał decyzję o rozgraniczeniu. Podsumowując strona stwierdziła, że wszystkie czynności dokonane w sprawie miały swoje umocowanie w prawie i są zgodne z odpowiednimi przepisami, dlatego zarzut rażącego naruszenia prawa jest chybiony.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 3 czerwca 2016 r. (nr [...]) – działając na podstawie art. 158 § 1, art. 157 § 1 i 2, art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. - dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 31 i art. 33 u.p.g.k. - odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 11 stycznia 1996 r. (nr [...]).

Kolegium wyjaśniło, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest postępowaniem o charakterze nadzwyczajnym, w ramach którego obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach zakreślonych przepisem art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że w ramach postępowania organ nie może rozpatrywać sprawy merytorycznie (co do jej istoty) i nie gromadzi również dowodów, tak jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym. Jego zadaniem jest natomiast wyłącznie ocena, czy w danej sprawie wystąpiła przesłanka, która stała się podstawą wszczęcia postępowania, a nadto, czy w rozpoznawanej sprawie oprócz tej przesłanki, miały miejsce inne naruszenia prawa, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a.

W niniejszej sprawie w kontekście żądania wnioskodawcy Kolegium uznało, że sprawę należy rozpoznać w zakresie przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ powołując się i cytując przepisy art. 31 ust. 1–4 w zw. z art. 33 ust. 1-3 u.p.g.k. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji rozgraniczeniowej wskazał, że nie można czynić skutecznego zarzutu z twierdzenia, iż brak było materialnoprawnej podstawy do podjęcia tej decyzji.

W kontekście przesłanki "rażącego naruszenia prawa" organ wskazał, że w przepisach k.p.a. brak jest legalnej definicji tego pojęcia, niemniej jednak w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że z "rażącym naruszeniem prawa" mamy do czynienia, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu, zatem o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny. Innymi słowy, chodzi o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej.

W tym zakresie Kolegium stwierdziło, że podnoszona przez wnioskodawcę argumentacja, iż prowadzone przez Wójta Gminy postępowanie zatwierdzające granice działek nr [...], nr [...] i nr [...], a w szczególności działki nr [...] położonych w obrębie P. było bezprzedmiotowe, ponieważ nie zaistniała potrzeba dokonania rozgraniczenia, gdyż granice nie były sporne, nie może być skutecznie podniesiona w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji.

Z akt sprawy wynika, że po podjęciu przedmiotowej decyzji R. Z. wystąpił do Starosty o sprostowanie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...], który to organ w piśmie z dnia 19 grudnia 2013 r. poinformował, że ostateczna decyzją z dnia 11 stycznia 1996 r. została wydana na podstawie protokołu granicznego sporządzonego w październiku 1995 r. przy udziale właścicieli działek nr [...] i [...] i weszła w skład opracowania geodezyjnego i kartograficznego nr [...] przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 9 lutego 1996 r. W 2011 r. granica pomiędzy działkami nr [...] i [...] została wznowiona, co ujęto w protokole wznowienia znaków granicznych sporządzonym w dniu 11 listopada 2011 r.

Oceniając całość zebranego w sprawie materiału dowodowego w kontekście zarzutu dotyczącego rozbieżności w przebiegu granicy ww. działek, spowodowanych podjęciem przedmiotowej decyzji co skutkuje, że wnioskodawca, a wcześniej jego matka I. Z., pozbawieni zostali własności części nieruchomości, Kolegium stwierdziło, że postępowanie w sprawie rozgraniczenia przedmiotowych działek zostało wszczęte na wniosek matki wnioskodawcy – I. Z., która uczestniczyła w toku prowadzonego postępowania. Decyzja rozgraniczająca z dnia 11 stycznia 1996 r. podjęta została na podstawie protokołu granicznego sporządzonego w październiku 1995 r. przez uprawnionego geodetę A. L., zaproponowanego przez matkę odwołującego we wniosku. Jednocześnie Kolegium zwróciło uwagę na to, że w protokole granicznym strony oświadczyły, że nie zgłaszają zastrzeżeń, co do przebiegu granic i że położenie znaków granicznych jest im znane, co potwierdziły własnoręcznymi podpisami, a dokumenty zgromadzone w sprawie, jak wynika z wyjaśnień Starosty przyjęte zostały do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Skarżący pismem z dnia 22 czerwca 2016 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który następnie uzupełnił pismem z dnia 8 lipca 2016 r. podtrzymując stanowisko, iż decyzja Wójta Gminy z dnia 11 stycznia 1996 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 33 ust. 1 i 2 u.p.g.k. Skarżący wskazał, że prawidłowość działania geodety musi znaleźć swój wyraz w zgromadzonym w sprawie materiale, a co najmniej w treści uzasadnienia decyzji w sprawie rozgraniczenia. Zarzucił Wójtowi Gminy, iż wydając decyzję rozgraniczającą, nie ocenił prawidłowości wykonania przez geodetę czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami. Podniósł, że organ w szczególności nie zweryfikował, czy geodeta ustalając przebieg granic wziął pod uwagę dotychczasowe znaki/ślady graniczne oraz istniejące mapy/inne dokumenty, a także punkty osnowy geodezyjnej, który to obowiązek ciążył na nim na mocy art. 31 ust. ust. 2 u.p.g.k. Ponadto zarzucił, że nie porównał treści protokołu granicznego oraz szkicu polowego sporządzonego przez geodetę z mapami ewidencyjnymi obrazującymi dotychczasowy stan granic, załączonymi do akt sprawy. Wskazał, że wnioskodawca w toku dotychczasowego postępowania o stwierdzenie nieważności zwracał uwagę na rozbieżności pomiędzy tymi dokumentami, zarzucał geodecie ustalenie przebiegu granic w sposób znacznie odbiegający od ich stanu istniejącego w dniu dokonywania przez niego czynności. Podniósł, iż powyższe wynika wprost z uzasadnienia przedmiotowej decyzji, w którym brak jest elementów jakiejkolwiek oceny.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 25 listopada 2016 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 158 § 1, art. 157 § 1 i 2, art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 33 ust. 1 u.p.g.k. - utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 3 czerwca 2016 r.

Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie materialnoprawną podstawę prawną przedmiotowej decyzji stanowił art. 33 ust. 1 u.p.g.k., którego treść w wersji obowiązującej w dniu wydania decyzji brzmiała: terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego wydaje decyzję o rozgraniczaniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. W wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności, organ, o którym mowa w ust. 1, zwraca geodecie dokumentację do uzupełnienia (art. 33 ust. 2 u.p.g.k.). Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi (ust. 3). Zgodnie zaś z ówczesnym brzmieniem art. 31 ust. 1 i ust. 2 u.p.g.k., czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego, a przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej. Jeżeli jest brak danych, o których mowa w ust. 2, lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granic na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy (ust. 3). W razie sporu co do przebiegu linii granicznych, geodeta nakłania strony do zawarcia ugody. Ugoda zawarta przed geodetą posiada moc ugody sądowej (ust. 4).

Kolegium wskazało, że nie stwierdza, aby przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem ww. przepisów, tj. że przedmiotowe rozstrzygniecie stoi w jawnej i jaskrawej z nimi sprzeczności. Kolegium wyjaśniło, że podstawą ustalenia granic działek nr [...], [...] i [...] były zgodne oświadczenia wszystkich stron postępowania, złożone w protokole granicznym z dnia 6 października 1995 r. Na dzień sporządzenia tego protokołu, a także na dzień wydania decyzji z dnia 11 stycznia 1996 r. (nr [...]) nie istniały żadne przesłanki, by kwestionować zgodne oświadczenie stron o przyjęciu granic okazanych przez uprawnionego geodetę. W ocenie Kolegium zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na przyjęcie, że istniała podstawa prawna do wydania decyzji na podstawie art. 33 ust. 1 u.p.g.k. i decyzja Wójta Gminy z dnia 11 stycznia 1996 r. nie naruszała powołanego wyżej przepisu prawa materialnego w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Kolegium wskazało, że zarzut bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy zatwierdzającego granice działek nr [...], [...], [...], a w szczególności działki nr [...] położonych w obrębie P. - z uwagi na brak zaistnienia potrzeby dokonania rozgraniczenia, ponieważ granice nie były sporne - nie mógł zostać skutecznie podniesiony w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji. Kolegium w tym kontekście zwróciło uwagę, że postępowanie w sprawie rozgraniczenia przedmiotowych działek zostało wszczęte na wniosek matki wnioskodawcy – I. Z., która uczestniczyła w toku prowadzonego postępowania. Decyzja rozgraniczająca z dnia 11 stycznia 1996 r. podjęta została na podstawie protokołu granicznego sporządzonego w dniu 6 października 1995 r. przez uprawnionego geodetę – A. L., wskazanego przez matkę odwołującego we wniosku. Ponadto podkreślić należy, że w protokole granicznym strony oświadczyły, że nie zgłaszają zastrzeżeń co do przebiegu granic i że położenie znaków granicznych jest im znane, co potwierdziły własnoręcznymi podpisami, a dokumenty zgromadzone w sprawie, jak wynika z wyjaśnień Starosty, przyjęte zostały do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Kolegium wyjaśniło, że zarzut braku dokonania przez Wójta Gminy oceny prawidłowości wykonania przez geodetę czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami, nie może odnieść zamierzonego skutku w przedmiotowym postępowaniu. Ewentualne uchybienia czy błędy w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji w trybie zwykłym, dotyczące weryfikacji czynności geodety co do ustalenia przebiegu granic, nie mogą być bowiem przedmiotem oceny w postępowaniu nadzwyczajnym (nieważnościowym), gdyż w tym postępowaniu bada się kwalifikowane wady materialnoprawne tkwiące w samej decyzji, a nie wady materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji. Nie jest możliwe w postępowaniu przed Kolegium w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji ponownie przeprowadzenie postępowania dowodowego, tak jak w postępowaniu zwykłym. Celem bowiem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, lecz przeprowadzenie weryfikacji tejże decyzji z punktu widzenia przesłanek zawartych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum ustalenia i zatwierdzenia granic ww. działek. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę jedynie w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., tzn. nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Kolegium – co wynika z uzasadnienia zbadało kwestionowaną decyzję także pod kątem ewentualnego zaistnienia pozostałych przesłanek nieważnościowych określonych w art. 156 § 1 k.p.a., nie stwierdzając jakiejkolwiek z nich.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku R. Z. wniósł o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w całości, jak również o stwierdzenie nieważności decyzji poprzedzających decyzję z dnia 25 listopada 2016 r. tj. decyzji z dnia 3 czerwca 2016 r. (nr [...]) oraz decyzji z dnia 11 stycznia 1996 r. (nr [...]) i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszanie:

1/ art. 158 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 2-4 u.p.g.k. poprzez uznanie, że na obecnym etapie postępowania, badaniu nie podlegają wady materiału dowodowego zgromadzanego w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji, i w konsekwencji pominięcie faktu niedopełnienia przez geodetę, działającego w imieniu Wójta Gminy obowiązku zastosowania bezwzględnej zasady pierwszeństwa ustalenia przebiegu granicy w oparciu o istniejące dokumenty, potwierdzające tytuł prawny do rozgraniczonej nieruchomości oraz wykorzystania dokumentów geodezyjnych i wszelkich śladów, znaków granicznych, ponieważ ocena etapu poprzedzającego wydanie decyzji ma kluczowe i fundamentalne znaczenie dla prawidłowego osądu kwestionowanej decyzji;

2/ art. 158 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 33 u.p.g.k. poprzez błędną ocenę, że decyzja Wójta Gminy z dnia 11 stycznia 1996 r. (nr [...]) nie jest dotknięta wadą nieważności w sytuacji, gdy decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa, biorąc pod uwagę fakt, że wydanie jej nastąpiło bez przeprowadzenia prawidłowego postępowania administracyjnego polegającego na pominięciu oceny prawidłowości wykonania przez geodetę czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami prawa.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że nie sposób zaakceptować twierdzenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczącego niemożliwości powoływania się na wady proceduralne, które - zdaniem organu - podlegają badaniu i usuwaniu w postępowaniu wznowieniowym, albowiem "rażące naruszenia prawa" mogą być różnego rodzaju, tak więc przesłanka stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może dotyczyć zarówno przepisów materialnych, procesowych, jak i ustrojowych.

Skarżący twierdził, że odmawiając oceny działań geodety, Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu uszło uwadze, że geodeta w pierwszej kolejności przy rozgraniczaniu nieruchomości powinien brać pod uwagę stan prawny nieruchomości, istniejące znaki, ślady graniczne, dokumenty czy też punkty osnowy geodezyjnej, a nie zgodne oświadczenia woli. Z żadnej decyzji organu administracji publicznej nie wynika, na jakich dowodach oparł się geodeta ustalając przebieg granic. Artykuł 31 ust. 2 u.p.g.k. rodzi obowiązek przeprowadzenia wszelkich dowodów przez geodetę, a nie zastąpienia obowiązku gromadzenia dowodów źródłowych, zgodnymi oświadczeniami woli. Na geodecie spoczywał obowiązek zebrania i oceny wszystkich dowodów w sprawie, tj. wyszukania i sprawdzenia wszelkich istniejących dokumentów świadczących o stanie prawnym nieruchomości i to nie tylko tych, które znajdują się w państwowym zasobie dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, ale także materiałów archiwalnych i tych, które dla potrzeb postępowania przedstawi strona. Natomiast w niniejszym stanie faktycznym, geodeta oparł się na oświadczeniach woli, spychając na boczny plan dowody źródłowe. Zatem gdyby nawet przyjąć, że podstawą prawną przedmiotowej decyzji były zgodne oświadczenia wszystkich stron postępowania, to powyższe oświadczenia nie powinny być brane pod uwagę w pierwszej kolejności, ze względu na istnienie w niniejszej sprawie wystarczających i niesprzecznych dowodów źródłowych, które nie zostały zanegowane w toku postępowania rozgraniczającego. Wskutek niedochowania należytej staranności przez geodetę i dokonania rozgraniczenia nieruchomości niezgodnie z zasadami, poprzez udzielenie prymatu oświadczeniom woli nad dowodami źródłowymi, naraził on stronę na druzgocące konsekwencje prawne. W wyniku działań geodety powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, a wpływ tego naruszenia na sposób załatwienia sprawy jest kluczowy, bowiem w przypadku zastosowania właściwego systemu, ustalenie granic oparte byłoby na rzeczowych dowodach źródłowych, a nie mylnych wyobrażeniu co do składanych oświadczeń woli.

W ocenie skarżącego, aby stwierdzić, że w stosunku do decyzji z dnia 11 stycznia 1996 r. nie mają zastosowanie przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. należało zbadać czy w aktach kontrolowanej sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające, że Wójt Gminy zrealizował czynności kontrolne, jakie winien wykonać przed wydaniem ww. decyzji i o jakich mowa w art. 33 ust. 2 u.p.g.k. Wójt Gminy jako organ wydający decyzję o rozgraniczeniu nie mógł być zwolniony od oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez geodetę oraz zgodności złożonej dokumentacji z przepisami prawa. Skarżący podnosi, że Wójt Gminy wydając decyzję z dnia 11 stycznia 1996 r. nie zweryfikował trybu postępowania geodety, a zatem nie dostrzegł jego uchybień w zakresie art. 31 ust. 2 i 3 u.p.g.k., które w ocenie skarżącego należy uznać za rażące, skoro nie wzięto pod uwagę tych dowodów, które obiektywnie istniały. Organ rozgraniczający, gdyby działał zgodnie z literą prawa, odkryłby przypadki naruszenia przepisów przez geodetę w zakresie gromadzenia dowodów i niedopełnienia obowiązku zastosowania bezwzględnej zasady pierwszeństwa ustalenia przebiegu granicy w oparciu o istniejące dokumenty.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne (pkt 1). Na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność decyzji lub wydanie jej z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a w ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 listopada 2016 r. (nr [...]) utrzymująca w mocy decyzję tego samego organu z dnia 3 czerwca 2016 r. (nr [...]) odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy z dnia 11 stycznia 1996 r. (nr [...]) w sprawie zatwierdzenia granic działek nr [...], nr [...] i nr [...], położonych w miejscowości P., stanowiących własność I. Z. od nieruchomości przyległych, położonych w miejscowości P., a stanowiących własność: E. M. (działki nr [...] i nr [...]), Skarbu Państwa (działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]) i I. K. (działki nr [...] i nr [...]).

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji należy na wstępie zwrócić uwagę, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 k.p.a. Takie nadzwyczajne postępowanie zgodnie z art. 16 k.p.a. jest możliwe do prowadzenia, jeżeli od decyzji administracyjnych nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. W ramach tego trybu podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji stanowią przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a., m.in. stwierdzenie wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Złożony w niniejszej sprawie przez skarżącego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 11 stycznia 1996 r. o rozgraniczeniu nieruchomości dotyczy tej przesłanki.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji oceniane są zagadnienia czysto prawne, z tego też względu organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów w sprawie, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. Oceny legalności decyzji ostatecznych dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiału dowodowego istniejącego i zgromadzonego w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej, co oznacza, że badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji weryfikowanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Dodać wypada, ze Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera definicji rażącego naruszenia prawa. Definicja ta została ukształtowana poglądami wyrażanymi w doktrynie oraz w orzeczeniach sądów administracyjnych. Najogólniej rzecz ujmując "rażące naruszenie prawa", o którym mowa wart. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. występuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą i nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, tzn. taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok WSA z Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 804/16, LEX nr 2260398).

W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 11 stycznia 1996 r. uznało, że decyzja ta nie została przy wydaniu obarczona żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności nie została wydana "z rażącym naruszeniem prawa", czyli z rażącym naruszeniem przepisów ustawy - Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (u.p.g.k.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji, stanowiących podstawę do jej wydania i załatwienia sprawy administracyjnej w przedmiocie rozgraniczania nieruchomości.

W ocenie Sądu taka konstatacja jest przedwczesna.

Należy wyjaśnić, że przepisy wskazanej ustawy, tak jak i przepisy Prawa cywilnego nie zawierają definicji rozgraniczenia nieruchomości. W doktrynie termin "rozgraniczenie nieruchomości" ujmuje się różnie, przy czym istota tego określenia sprowadza się do uznania, że rozgraniczenie nieruchomości polega na określeniu jak na gruncie ma przebiegać linia graniczna i jak mają być rozmieszczone punkty graniczne, które umożliwiają wytyczenie tej linii (por. J. Ignatowicz, Prawo rzeczowe, Wyd. Prawnicze PWN, W-wa 1997). Podkreśla się przy tym, że rozgraniczenie jest urzędowym ustaleniem przebiegu granicy pomiędzy sąsiadującymi nieruchomościami, a jego istotą jest ustalenie, do jakich granic sięga prawo właściciela, tak więc przedmiotem rozgraniczenia jest ustalenie zasięgu prawa własności w stosunku do gruntów sąsiednich (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2404/14, LEX nr 1985825).

Definicję techniczną rozgraniczenia zawiera art. 29 ust. 1 u.p.g.k., zgodnie z którym rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Stosownie do art. 31 u.p.g.k. czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego (ust. 1), biorąc pod uwagę przy ustalaniu przebiegu granic znaki i ślady graficzne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej (ust. 2), a jeżeli jest brak danych, o których mowa w ust. 2, lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustalając przebieg graniczny na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy (ust. 3).

W tej sytuacji, skoro celem postępowania rozgraniczonego jest ustalenie zasięgu (granic) prawa własności do nieruchomości gruntowej – to geodeta w pierwszej kolejności winien ustalić przebieg granicy prawnej przede wszystkim w oparciu o stan prawny nieruchomości wynikający z tytułów prawa własności (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 229/10, LEX nr 666949).

Należy podkreślić, że granice prawne nieruchomości to granice, których przebieg można odtworzyć na gruncie w oparciu o istniejące i odpowiadające technicznym standardom geodezyjno–kartograficznym dokumenty, które –zważywszy na moment wydania w niniejszej sprawie kwestionowanej decyzji - wskazane zostały w obowiązującym na podstawie art. 59 u.p.g.k. rozporządzeniu Ministra Odbudowy z dnia 10 listopada 1948 r. wydanym w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości o mocy dowodowej planów i dokumentów przy ustalaniu granic nieruchomości (Dz. U. Nr 55, poz. 439).

Z powołanych dotychczas przepisów wynika, że podejmowanym przez geodetę czynnościom związanym z ustaleniem przebiegu granic nieruchomości musi przyświecać przede wszystkim cel w jakim są one podejmowane. Celem tym jest odzwierciedlenie (przeniesienie) w terenie granic prawa własności danej nieruchomości gruntowej, i z tego względu podejmowane w tym celu czynności muszą w pierwszej kolejności bazować na istniejącej dokumentacji obrazującej stan prawny nieruchomości, w tym prawne granice zasięgu prawa własności.

W wyroku z dnia 1 września 2011 r. (sygn. akt I OSK 1505/10, LEX nr 1068423) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "przepis art. 31 ust. 2 i 3 u.p.g.k. zawiera zarówno normy materialnoprawne, jak i normy prawa formalnego. Nie ulega wątpliwości, że sprawa o rozgraniczenie nieruchomości jest sprawą cywilną, która w pierwszym i obligatoryjnym stadium toczy się przed organem administracji publicznej (M. Durzyńska: "Charakter prawny ugody granicznej" Samorząd Terytorialny 2004, z. 4, s. 38; "Rozgraniczenie i podział nieruchomości" LexisNexis 2009 s. 13). Ustawodawca wprowadza bezwzględny obowiązek kolejności stosowania kryteriów rozgraniczenia - zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak przed sądem powszechnym. W postępowaniu administracyjnym pierwsze kryterium rozgraniczenia ma charakter materialno-techniczny, związany z możliwością odtworzenia na podstawie istniejących jednoznacznych danych geodezyjnych położenia punktów i przebiegu linii granicznych (D. Falcenloben "Rozgraniczenie po rozgraniczeniu" Samorząd Terytorialny 2010, z. 4, s. 62)", dlatego upoważniony geodeta dokonujący ustalania przebiegu granic zobowiązany został do wzięcia pod uwagę w pierwszej kolejności istniejących znaków, śladów granicznych, map i innych dokumentów oraz punktów osnowy geodezyjnej (art. 31 ust. 2 u.p.g.k.), a następnie dopiero (w przypadku, gdy takowych brak, są niewystarczające lub sprzeczne ze sobą), dokonania rozgraniczenia nieruchomości na podstawie zgodnego oświadczenia stron (art. 31 ust. 3 u.p.g.k.). Przyjąć zatem należy, że art. 31 ust. 3 u.p.g.k. stanowi ustawową gradację dowodów i nie zezwala geodecie na oparcie się na oświadczeniach stron nawet jeśli są zgodne, w sytuacji gdy istnieją dowody źródłowe (por. cyt. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 27 maja 2010 r.). Oznacza to, że w pierwszej kolejności geodeta powinien ustalić, czy faktycznie istnieją jakiekolwiek "dowody źródłowe", a jeżeli tak, to dokonać następnie ich oceny dla możliwości dokonania na ich podstawie rozgraniczenia.

Co więcej, w kontekście rozpoznawanej sprawy należy także zwrócić uwagę na znaczenie art. 33 ust. 2 u.p.g.k., który stanowi, że wydanie decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości poprzedza ocena prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami; w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności, organ, o którym mowa w ust. 1, zwraca geodecie dokumentację do uzupełnienia. W orzecznictwie na tle zacytowanego przepisu wskazuje się, że z powołanego przepisu nie wynika co prawda, aby ocena dokonanych przez geodetę czynności ustalenia przebiegu granic miała przybrać formę odrębnego aktu, natomiast z przepisu tego wynika szczególna forma rozpatrzenia materiału dowodowego, którego elementem powinna być ocena w zakresie w nim przewidzianym. Niewątpliwie przeprowadzenie tej oceny winno znaleźć swój wyraz w zgromadzonym w sprawie materiale, a co najmniej w treści uzasadnienia decyzji, a brak tej oceny stanowi naruszenie prawa materialnego (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 grudnia 2011 r., II SA/Gl 453/11, LEX nr 1253931).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że z jej uzasadnienia wynika, że Kolegium rozpoznając sprawę wywołaną wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji rozgraniczeniowej – przyjmując za wystarczającą podstawę ustalenia granic działek nr [...], [...] i [...] zgodne oświadczenia wszystkich stron postępowania złożone w protokole granicznym z dnia 6 października 1995 r. i poprzestając na tych ustaleniach – nie podjęło ponadto żadnych kroków mających na celu ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w szczególności pod kątem prawidłowości postępowania rozgraniczeniowego i wydanej w nim decyzji w świetle uregulowań art. 31 ust. 3 oraz art. 33 ust. 2 u.p.g.k. Kolegium w istocie dokonało oceny zgodności z prawem kwestionowanej decyzji a w konsekwencji stwierdziło prawidłowość tej decyzji wyłącznie poprzez fakt dokonania rozgraniczenia w oparciu o oświadczenia stron, co – w związku z tym co zostało powyżej wyjaśnione – mogło stanowić wystarczającą (uzasadnioną) podstawę dla legalnego rozgraniczenia nieruchomości gruntowej tylko wówczas, gdy brak było dokumentacji źródłowej lub gdy posługując się istniejącą dokumentacją nie można było w wiarygodny sposób przeprowadzić czynności rozgraniczenia nieruchomości. Zaniechanie w tym wypadku przeprowadzenia przez Kolegium oceny tej decyzji przez pryzmat naruszenia ustawowej gradacji dowodów i ewentualnego stwierdzenia dokonania "kontrolowanego" rozgraniczenia z całkowicie dowolnym pominięciem pierwszego kryterium rozgraniczenia, a w konsekwencji też brak rozważenia takiego naruszenia z punktu widzenia jego wagi i znaczenia ("rażącego naruszenia prawa"), stanowi o tym, że zaskarżona decyzja (a także decyzja ją poprzedzająca wyrażająca tożsamą ocenę prawną), zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przeprowadzenie niepełnej oceny wydania kwestionowanej decyzji przez pryzmat ewentualnego jej wydania z "rażącym naruszeniem prawa" z uwagi na nierozważenie pod tym kątem wydania tej decyzji w zgodności z art. 31 ust. 3 oraz art. 33 ust. 2 u.p.g.k. W orzecznictwie wskazuje się bowiem na to, że szczególnie istotne wady pracy geodezyjnej, np. rozgraniczenie działek dokonane z pominięciem istniejących dokumentów, wyłącznie na podstawie oświadczenia stron, może stanowić podstawę dla stwierdzenia nieważności decyzji rozgraniczeniowej (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2063/16 – publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i lit. c/ p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań.

Orzeczenie o kosztach postępowania zostało wydane w oparciu o art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).