Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędzia WSA Janina Guść, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 marca 2026 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Wójta Gminy Pruszcz Gdański w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1.zobowiązuje Wójta Gminy Pruszcz Gdański do rozpoznania wniosku skarżącego M.S.z dnia 2 stycznia 2026 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Wójt Gminy Pruszcz Gdański dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wójta Gminy Pruszcz Gdański na rzecz skarżącego M. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

III SAB/ Gd 70/26

UZASADNIENIE

M.S.wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy Pruszcz Gdański w przedmiocie rozpoznania jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 2 stycznia 2026 r., zarzucając organowi naruszenie:

art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902; powoływanej dalej w skrócie jako: u.d.i.p.) poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w postaci Koncepcji zagospodarowania terenu (część opisowa i rysunkowa) dla zadania pn. "[...]";

błędną wykładnię prawa polegającą na uznaniu, że dokumentacja projektowa, która została formalnie odebrana przez Gminę i opłacona ze środków publicznych, nie posiada waloru informacji publicznej, co skutkowało odmową jej udostępnienia w formie zwykłego pisma zamiast wydania decyzji administracyjnej lub czynności materialno-technicznej (udostępnienia).

Skarżący wniósł o;

zobowiązanie Wójta Gminy Pruszcz Gdański do załatwienia wniosku poprzez udostępnienie żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku.

1. stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem

prawa.

zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania (w tym wpisu sądowego).

W uzasadnieniu skargi, skarżący wskazał, że w dniu 2 stycznia 2026 r. złożył do Urzędu Gminy Pruszcz Gdański wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci Koncepcji zagospodarowania terenu dla inwestycji drogowej ([...]).. W odpowiedzi organ odmówił udostępnienia mu tej dokumentacji, informując, że w jego ocenie żądana koncepcja ma charakter "pomocniczy" i wewnętrzny i nie jest dokumentem wiążącym, a w związku z tym nie stanowi informacji publicznej. Z tego powodu organ odmawiając wydania decyzji administracyjnej.

Zdaniem skarżącego dowodem kluczowym w sprawie jest Protokół Zdawczo-Odbiorczy nr [...] z dnia 8 stycznia 2026 r., podpisany przez przedstawicieli Gminy Pruszcz Gdański oraz przez Wykonawcę. Z treści tego dokumentu wynika wprost, że wykonawca przekazał kompletną dokumentację (koncepcję wielobranżową), organ zatwierdził koncepcję projektową oraz zatwierdzono określoną kwotę wynagrodzenia.

Skarżący wskazał, że w momencie podpisania protokołu odbioru i zatwierdzenia opracowania, przestało ono być materiałem "roboczym" czy "wewnętrznym", a stało się oficjalnym dokumentem urzędowym, stanowiącym podstawę do wypłaty środków publicznych oraz bazę do dalszych prac projektowych (w tym procedury ZRID).

Fakt, że organ dysponuje gotowym, opłaconym i zatwierdzonym projektem, który bezpośrednio wpływa na sytuację prawną i majątkową mieszkańców (w tym skarżącego), a mimo to odmawia jego pokazania, twierdząc, że dokument "nie ma waloru informacji publicznej", stanowi próbę obejścia ustawy. Dokument sfinansowany ze środków publicznych i formalnie odebrany przez podmiot publiczny jest bowiem, zdaniem skarżącego, informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Pruszcz Gdański wniósł o oddalenie skargi w całości i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania oraz, na wypadek uwzględnienia skargi, o stwierdzenie, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w ustawowym terminie powiadomił skarżącego, że żądana informacja nie podlega udostępnieniu w ramach u.d.i.p. oraz przedstawił uzasadnienie swojego stanowiska prawnego. Zdaniem organu żądana koncepcja ma wyłącznie charakter pomocniczy/kierunkowy wykorzystywany w procesie decyzyjnym nie będący jednak dokumentem ostatecznym, wiążącym czy oficjalnym. Koncepcja - wbrew twierdzeniom skarżącego - w żaden sposób nie wpływa na sytuację prawną i majątkową mieszkańców Gminy - jest to bowiem dokument wyznaczający jedynie ogólne ramy zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie ulicy [...] i ulicy [...] w S., które to zamierzenie następnie - w toku wykonywania przez wykonawcę pozostałych świadczeń z umowy - doznać ma uszczegółowienia w dokumentacji projektowej i kosztorysowej obejmującej projekt budowlany, projekt wykonawczy, specyfikację techniczną wykonania i odbioru robót, przedmiary robót oraz kosztorys inwestorski - stanowiącej pozostałą cześć przedmiotu umowy, której to dokumentacji nie można już odmówić waloru informacji publicznej. Podsumowując, żądana Koncepcja jest jedynie dokumentem pomocniczym, mającym na celu dochodzenie do ostatecznej wersji dokumentacji projektowej inwestycji (zob. wyrok WSA w Warszawie z 4 czerwca 2019 r., II SAB/Wa 202/19).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, w świetle § 2 powołanego przepisu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądowa kontrola administracji publicznej dokonywana jest na podstawie kryterium legalności.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i pkt p.p.s.a. , kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 §

pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art.

§ 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).

Zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo do informacji publicznej obejmuje prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, jak i działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w tym prawo to obejmuje dostęp do dokumentów. Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej uregulowane zostały w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wskazując, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności podmioty reprezentujące osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów. Z kolei przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, zaliczając do nich m.in.: informacje o organach władzy publicznej i osobach sprawujących w nich funkcję i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt2 lit. d u.d.i.p.); informacje o zasadach funkcjonowania organów władzy publicznej, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), czy też informacje o danych publicznych, w tym o treści i postaci dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.).Na gruncie u.d.i.p o bezczynności możemy mówić, o ile wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który to pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy.

Stosownie do treści art. 13 ust. 1 i art. 14 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Przy czym podmiot, do którego został skierowany wniosek o udzielenie informacji, może dokonać następujących działań: 1) udzielić informacji publicznej; 2) udzielić w formie pisma (zawiadomienia) odpowiedzi, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, gdyż żądanie nie dotyczy informacji publicznej albo organ nie jest w posiadaniu danej informacji lub obowiązuje inny tryb jej udostępniania; 3) odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie administracyjne w drodze decyzji administracyjnej.

Wójt Gminy Pruszcz Gdański, będący organem władzy publicznej, zobowiązanym do udzielania informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu stanął na stanowisku, że żądany przez skarżącego dokument nie stanowi informacji publicznej, będąc dokumentem wewnętrznym, pomocniczym w procesie przygotowywania dokumentacji projektowej.

Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. Już na wstępie rozważań należy wskazać, że powoływany przez organ, jako wsparcie dla jego poglądu, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 202/19 został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2022 r. sygn. akt III OSK 1853/21.

NSA w uzasadnieniu powyższego wyroku dotyczącego wstępnej koncepcji określonej inwestycji celu publicznego (przebudowa linii średnicowej) zawarł szereg trafnych poglądów o znaczeniu wykraczającym poza przedmiot rozpoznawanej sprawy. NSA wskazał, że dostęp do informacji publicznej obejmuje wszelkie dokumenty zawierające informację publiczną, zarówno urzędowe jak i nieposiadające waloru oficjalności. Udostępnieniu nie podlegają dokumenty (dokumenty wewnętrzne), które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk, poglądów, jednak w żadnej mierze nie są wiążące dla organu, ewentualnie mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy. NSA przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013r. sygn. akt P 25/12 w którym wskazano, że z zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumianych jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowania finalnej koncepcji, przyjęcia stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze wytworzenia informacji publicznej. Podkreślono, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia i z tej przyczyny przyjmuje się, że część wytwarzanych dokumentów stanowi "dokumenty wewnętrzne", służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty te służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, a zatem nie stanowią informacji publicznej.

NSA stwierdził także, że kwalifikacja żądanego w trybie u.d.i.p. dokumentu jako wewnętrznego powinna mieć miejsce wyjątkowo i zależy od indywidualnych okoliczności sprawy. NSA zwrócił uwagę na wymóg szczególnej transparentności procesu inwestycyjnego oraz umożliwienie nadzoru społecznego nad wydatkowaniem środków publicznych na inwestycje publiczne budzące duże zainteresowanie społeczne. Zdaniem NSA o kwalifikacji żądanej "koncepcji" nie może przesądzać to, że ma ona charakter pomocniczy/kierunkowy w dalszym procesie inwestycyjnym, skoro została wykonana w ramach realizacji zamówienia publicznego przez podmiot zewnętrzny, za środki publiczne. Jest to dokument, który będzie stanowił podstawę projektu budowlanego i nie sposób uznać, że "koncepcja" stanowi dokument wewnętrzny.

Sąd w składzie rozpatrującym niniejsza sprawę w pełni zgadza się z powyższymi poglądami prawnymi wyrażonymi przez Naczelny Sąd Administracyjny. Znajduje on odpowiednie zastosowanie do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Należy podkreślić, że skarżący domagał się udostępnienia dokumentu, którego sporządzenie stanowiło wykonanie umowy z dnia 10 października 2025 roku nr [...] zawartej przez podmiot publiczny jakim jest Gminę Pruszcz Gdański i za który wypłacono ustalone umową wynagrodzenie z środków publicznych. Już z tego powodu należy uznać, że dokument żądanej przez skarżącego "koncepcji" stanowi informację publiczną.

Co więcej, koncepcja ta została zatwierdzona protokołem zdawczo - odbiorczym nr [...] z dnia 8 stycznia 2026 r. przez zamawiającą gminę jako część dokumentacji projektowej, której kolejne elementy, zgodnie z § 2 ust. 5 umowy, mogły być wykonywane dopiero po jej zatwierdzeniu. Zatem umowa wprost wykluczyła roboczy, wewnętrzny charakter żądanej "koncepcji", skoro wyznacza ona kierunek dalszych prac projektowych prowadzonych przez wykonawcę. Należy podkreślić, że przedmiotem umowy z dnia 10 października 2025 roku było sporządzenie pełnej dokumentacji projektowej i uzyskanie dla inwestora decyzji ZRID.

Nie można zatem zaakceptować stanowiska organu co do niewiążącego i roboczego charakteru "koncepcji" skoro po jej zatwierdzeniu przez inwestora stała się ona podstawą do wykonywania dalszych prac projektowych przez wykonawcę (autora koncepcji).

W tym stanie sprawy, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, zobowiązując Spółkę do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Rzeczą organu będzie uwzględnienie powyższej oceny prawnej, przesądzającej o tym, że "Koncepcja zagospodarowania terenu [...]" stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p.

Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w punkcie 2 sentencji wyroku, Sąd orzekł, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że prawo naruszono w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14).

Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu działanie organu, który udzielił odpowiedzi w ustawowym terminie nie było nacechowane złą wolę organu. Odpowiedź ta była wprawdzie błędna, lecz organ udzielając jej oparł się na poglądzie prawnym wyrażonym między innymi w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. wobec uwzględnienia skargi.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).