II SA/Ke 23/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-02-09	
Data wpływu	2012-01-13	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach	
Sędziowie	Dorota Chobian
Dorota Pędziwilk-Moskal /przewodniczący/
Sylwester Miziołek /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny	
Hasła tematyczne	Geodezja i kartografia	
Skarżony organ	Starosta	
Treść wyniku	Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności	
Powołane przepisy	Dz.U. 1989 nr 30 poz 163; art. 12, art. 19; Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Dz.U. 2001 nr 78 poz 837; par. 12 ust. 2, par. 9 ust. 1 i 2, par. 10 ust. 1 i 2, par. 11 ust. 1 pkt 7 lit. a, b; Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac  geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych  warunków umów o udostępnianie tych baz
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 3 par. 2 pkt 4, art. 52 par. 1 i 3, art. 53 par. 2, art. 146 par. 1, art.;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 lutego 2012 roku sprawy ze skargi K.K. na czynność Starosty K. z dnia [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Starosty K. na rzecz K.K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
W dniu 23 września 2011r. uprawniony geodeta – K.K. złożył do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno - Kartograficznej operat dotyczący podziału nieruchomości nr 2324 położonej w miejscowości S. gmina Z..

W wyniku przeprowadzonej w dniu 11 października 2011r. kontroli operatu stwierdzone zostało, że "załączony do operatu protokół ustalenia granic do celów ewidencji gruntów i budynków nie kwalifikuje się jako dowód do wydania decyzji o ustaleniu granic ( § 37 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z 29 marca 2001r. Dz. U z 2001r. Nr 38 poz. 454). W dniu 13 października 2011r. geodeta K.K. po zapoznaniu się z zapisem na wniosku złożył adnotację, iż "protokół sporządzony został zgodnie z rozporządzeniem i w przypadku odmowy włączenia dokumentacji do zasobu prosi o protokół kontroli z podaniem podstawy prawnej odmowy".

Starosta K. w dniu [...] powiadomił zainteresowanego o odmowie włączenia do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego operatu dotyczącego podziału nieruchomości 2324 i 2325 położonej w [...] gmina Z.. Informując, iż na podstawie § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnienie tych baz ( Dz. U. Nr 78 poz.837 ) zainteresowanemu przysługuje prawo złożenia wniosku do właściwego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego o zbadanie zasadności odmowy włączenia dokumentacji do zasobu. Równocześnie organ sam zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, z prośbą o zbadanie zasadności odmowy włączenia dokumentacji do zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Powyższe pismo zawierające odmowę włączenia zgłoszonej pracy geodezyjnej do zasobu geodezyjnego K.K. odebrał 24 października 2011r.

Pismem z dnia 31 października 2011r. (data wpływu do organu 3 listopad 2011r.) uprawniony geodeta - K.K. na podstawie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wystąpił do Starosty K. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w przedmiocie odmowy włączenia do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego operatu dotyczącego wykonania podziału nieruchomości nr 2324 położonej w obrębie 0012-S. gmina Z. W obszernym uzasadnieniu wezwania geodeta przedstawił swoje stanowisko. Wskazał, że w protokole kontroli z dnia [...] część punktów opatrzono klauzulą "bez uwag", natomiast w części punktów nie zamieszczono żadnych adnotacji, natomiast w wykazie stwierdzonych wad, usterek i nieprawidłowości zamieszczono opinie inną niż wcześniej umieszczono na wniosku o przyjęcie dokumentacji do zasobu. W konkluzji podniósł, że Starosta K. odmawiając włączenia operatu do zasobu naruszył prawo.

Starosta nie zajął stanowiska w przedmiocie wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W dniu 12 grudnia 2011r. (data nadania w polskiej placówce pocztowej) uprawniony geodeta K.K. na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na czynność Starosty K. z dnia [...] dotyczącą odmowy włączenia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji technicznej z podziału nieruchomości o nr 2324 i 2325 położonej w obrębie 0012- S. gmina Z.. Zarzucając organowi administracji naruszenie zarówno przepisów formalnych jak również merytorycznych m.in. naruszenie § 9 ust. 1 i § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych (Dz. U. Nr 78, poz. 837) wniósł o uchylenie zaskarżonej czynności w całości.

W odpowiedzi na wezwanie do złożenia odpowiedzi na skargę Starosta K. złożył pismo w którym przedstawił w krótkim zarysie przebieg wykonanych czynności, oraz przedstawił stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego , który przeprowadził postępowanie wyjaśniające i uznał, iż odmowa włączenia operatu geodezyjnego była zasadna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) obowiązującej od 1 stycznia 2004 r. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie zaś z art. 1 § 2 tej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kognicja Sądu ograniczona jest więc do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji.

Przedmiotowy zakres kognicji sądów administracyjnych został z kolei wyznaczony przede wszystkim ramami art. 3 § 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej w dalszych wywodach - skrótowo - jako "p.p.s.a." Na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 tej ostatniej ustawy, kontroli sądów administracyjnych podlegają nie tylko formalne decyzje i postanowienia, wymienione w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., lecz także "inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi K. jest stanowisko Starosty K. zawarte w piśmie z dnia [...], dotyczące odmowy włączenia sporządzonej przez skarżącego dokumentacji podziałowej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że postępowanie w sprawie przyjęcia dokumentacji geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych (...) (Dz. U. z 2001 r. Nr 78, poz. 837) jest postępowaniem z zakresu administracji publicznej. Zdaniem Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, powyższe stanowisko Starosty K. w przedmiocie odmowy przyjęcia do zasobu geodezyjnego sporządzonej przez skarżącego dokumentacji geodezyjnej z podziału działki nr 2324 położonej w obrębie 0012 S. gm. Z. jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ramach bowiem prowadzonego postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego o przyjęcie dokumentacji geodezyjnej do zasobu geodezyjnego organ podjął czynność, która była skierowana do zindywidualizowanego podmiotu i wyznaczył określoną sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego obowiązków. Czynność taka z zakresu administracji publicznej podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na mocy przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Natomiast jeżeli ustawa nie przewidywała środków odwoławczych w sprawie będącej przedmiotem skargi, należało przed wniesieniem skargi zwrócić się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, stosownie do treści art. 52 § 3 p.p.s.a.

Skargę do sądu w powyższym przypadku, zgodnie z treścią art. 53 § 2 p.p.s.a., wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

W sprawie niniejszej skarżącemu nie przysługiwał środek odwoławczy od będących przedmiotem skargi pisma Starosty K. z dnia [...] Ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne ustanawiając obowiązek zgłaszania przez wykonawcę (geodetę) prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 12), nie uregulowała szczegółowej procedury w tym zakresie, zaś w art. 19 ustawodawca zawarł delegację dla ministra właściwego do spraw administracji publicznej do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad i trybu zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, przekazywania materiałów i informacji powstałych w wyniku tych prac do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ewidencjonowania systemów informacji o terenie, a także szczegółowych zasad przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych systemu informacji o terenie, ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz oraz rodzaju prac niepodlegających zgłaszaniu i materiałów niepodlegających przekazywaniu, uwzględniając konieczność zapewnienia odpowiedniej jakości prac przekazywanych do zasobu oraz zabezpieczenia baz danych przed zniszczeniem i utratą. W ocenie Sądu, złożenie w trybie § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych (...) (Dz. U. z 2001 r. Nr 78, poz. 837), wydanego w wykonaniu powyższej delegacji ustawowej, wniosku do właściwego organu nadzoru geodezyjnego i kartograficznego o zbadanie zasadności odmowy włączenia dokumentacji do zasobu nie jest środkiem zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a. Jest środkiem przewidzianym w ramach wewnętrznej procedury postępowania w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych ( podobnie Wojewódzki Sad Administracyjny w Łodzi w wyroku z 24 listopada 2010r. w sprawie II SA/Łd 520/10, oraz Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie w wyroku z 6 października 2011r. w sprawie IV SA/Wa 1001/11 ).

Skoro zatem obowiązujące przepisy nie przewidują środka odwoławczego od stanowiska organu w przedmiocie odmowy przyjęcia dokumentacji geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, to zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. skarżący przed wniesieniem skargi do sądu powinien był zwrócić się do Starosty K.ego z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa co w przypadku skarżącego zostało zachowane. W terminach wskazanych w tych przepisach skarżący wystąpił najpierw do Starosty K.ego z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a następnie z zachowaniem terminu wynikającego z art. 53 § 2 p.p.s.a., wniósł skargę do WSA .

Spełnienie warunków formalnych wniesienia skargi umożliwia zaś merytoryczną jej ocenę.

Wykonanie prawnych obowiązków wynikających z art. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (jednolity tekst - Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), uregulowane zostało szczegółowo w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837). Z aktu tego wynika, że dokumentacja przekazywana do zasobu podlega kontroli, według następujących kryteriów, wskazanych w § 9 ust. 1 i 2: - przestrzegania zasad wykonywania prac; osiągnięcia wymaganych dokładności, zgodności opracowania ze standardami technicznymi dotyczącymi geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie; zgodności opracowania z indywidualnymi, pisemnymi ustaleniami dokonanymi przez właściwy ośrodek dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej z wykonawcą (kryterium to dotyczy wyłącznie "prac nietypowych"); spójności topologicznej informacji dostarczanej przez wykonawcę z informacjami uzyskanymi z ośrodka w trakcie realizacji pracy; kompletności przekazywanych materiałów, a w przypadku zmiany treści mapy zasadniczej kontrola obejmuje dodatkowo sprawdzenie prawidłowości wykonania kartowania i prac kreślarskich na mapie zasadniczej. Pozytywny wynik przeprowadzonej kontroli odnotowywany jest na wniosku o przyjęcie dokumentacji (§ 10 ust. 1), co stanowi podstawę włączenia dokumentacji do zasobu (§ 10 ust. 2). Natomiast w przypadku stwierdzenia wad, usterek lub nieprawidłowości przepisy przewidują obowiązek organu zawarcia w protokole kontroli "wniosków końcowych wraz z uzasadnieniem", które to konkluzje mogą być następujące: "o przyjęcie dokumentacji do zasobu po usunięciu wad, usterek lub nieprawidłowości" lub też "o odmowę włączenia dokumentacji do zasobu" (§ 11 ust. 1 pkt 7 lit. "a" lub "b" rozporządzenia). W razie odmowy włączenia dokumentacji do zasobu organ zwraca wykonawcy dokumentację wraz z protokołem, "uzasadniając na piśmie prawne i techniczne przyczyny odmowy..." Wykonawca może w takiej sytuacji złożyć do właściwego organu nadzoru geodezyjnego i kartograficznego "wniosek o zbadanie zasadności odmowy..." (§ 12 rozporządzenia).

Dokonana przez Sąd - w świetle cytowanych przepisów - kontrola legalności czynności materialno technicznej, polegającej w istocie na odmowie włączenia do zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji geodezyjnej z podziału nieruchomości, przekazanej przez geodetę K., prowadzi do konkluzji o zasadności skargi.

Z przytoczonych przepisów wynika, iż podstawowym normatywnym warunkiem niewadliwej odmowy włączenia przedkładanych materiałów (dokumentów) do zasobu jest wykazanie przez organy, iż nie odpowiadają one któremukolwiek z kryteriów kontroli dokonywanej na podstawie § 9 ww. rozporządzenia. Z protokołu kontroli dokumentacji geodezyjnej z dnia [...] wynika iż, w punktach 5 a,b,c,f nie stwierdzono uwag, natomiast punkty 5 d,e nie zawierają żadnych adnotacji. W pkt 6 protokółu a wiec w wykazie stwierdzonych wad, usterek lub nieprawidłowości odnotowano " załączony do operatu protokół ustalenia granic umożliwia wydanie stosownej decyzji przez Starostę K. odnośnie granicy pomiędzy działkami 2322 i 2324. Pozostałe granice nie zostały ustalone z powodu niestawienia stron ( § 38 z Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów Dz. U. Nr 38 z 2001r. poz. 454). Adnotacja ta różni się od adnotacji dokonanej w dniu 11 października 2011r. bezpośrednio na wniosku jako wynik kontroli - "załączony do operatu protokół ustalenia granic do celów ewidencji gruntów i budynków nie kwalifikuje się jako dowód do wydania decyzji o ustaleniu granic ( § 37 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z 29 marca 2001r. Dz. U z 2001r. Nr 38 poz. 454).

W ocenie Sądu tak mało precyzyjna i nieprofesjonalna treść tego rozstrzygnięcia nie spełnia wymagań § 12 ust. 1 w związku z § 9 rozporządzenia. W świetle tych przepisów organ ma obowiązek wskazać prawne i techniczne przyczyny odmowy włączenia prac geodezyjnych do zasobu geodezyjnego z punktu widzenia zakresu kontroli wynikającego z § 9 ww. rozporządzenia. Przepisy prawa wymagają jednoznacznego stwierdzenia jakie konkretnie usterki są przyczyną odmowy oraz nakładają obowiązek wskazania prawnych i technicznych przyczyn odmowy. Wnioski płynące z przeprowadzonej kontroli, która ostatecznie zadecydowała o odmowie przyjęcia prac geodezyjnych do zasobu geodezyjnego, sformułowane w formie sugestii i nieprecyzyjnych twierdzeń, nie pozwalają zorientować się Sądowi co jest w istocie wadą zgłoszonej pracy geodezyjnej stanowiącą podstawę odmowy jej przyjęcia do zasobu geodezyjnego, a co nieistotną usterką niemającą wpływu na fakt odmowy. Brak wskazania konkretnych prawnych podstaw odmowy (z powołaniem się na akt prawny i enumeratywnie wskazany przepis) kierowanych do konkretnych usterek, ze wskazaniem w jakim kryterium kontroli wynikającym z § 9 usterki się mieszczą powoduje, że takie rozstrzygnięcie organu nie poddaje się w zasadzie kontroli Sądu. Ogólne stwierdzenie, ze geodeta nie przestrzega obowiązujących przepisów prawa bez wskazania konkretnych przepisów prawa, ich artykułów i paragrafów nie spełnia wymagań odmowy, o której mowa w § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia.

Jak wskazano na wstępie sądy administracyjne kontrolują zaskarżone do nich akty i czynności z punktu widzenia ich zgodności z prawem, materialnym i procesowy. Tym bardziej więc brak wskazania w odmowie przyjęcia prac geodezyjnych do zasobu geodezyjnego w sposób jasny i czytelny przyczyn odmowy z podaniem podstaw prawnych kwalifikuje tę czynność jako wadliwą. Odmowa, która jest poddana kontroli Sądu musi być więc przedstawiona w sposób czytelny, spełniający wymagania § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia. Dopiero tak przedstawione stanowisko organu może zostać zweryfikowane.

W toku ponownego rozpoznawania sprawy sporządzając protokół kontroli organ zastosuje się do powyższej oceny prawnej Sądu.

Na zakończenie godzi się wyjaśnić, że zgodnie z art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że na gruncie rozpoznawanej sprawy przy kontroli i ocenie prac geodezyjnych zgłaszanych do zasobu geodezyjnego i kartograficznego organy zobowiązane są do stosowania obowiązujących w tym względzie przepisów ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne oraz aktów wykonawczych do tej ustawy.

Zważywszy powyższe, Sąd był zobligowany do stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności materialno technicznej, polegającej na odmowie włączenia dokumentacji do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, stosownie do dyspozycji wynikającej z art. 146 § 1 p.p.s.a. (pkt 1 wyroku). Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 znajduje natomiast oparcie w art. 200 p.p.s.a.