Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Pellowska, po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. P. na bezczynność [...] w sprawie udzielenia informacji publicznej oddala skargę.

Przedmiotem skargi wniesionej przez "A" Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] jest bezczynność Starostwa Powiatowego w przedmiocie udzielenia informacji publicznej.

Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 1 lutego 2013 r. Spółka "A" zwróciła się do Starostwa Powiatowego o przesłanie jej kopii świadectwa kwalifikacji A. Sz., zatrudnionego w Spółce na podstawie umowy o pracę w charakterze kierowcy.

Starostwo Powiatowe w odpowiedzi na powyższe, w piśmie z dnia 12 lutego 2013 r. poinformowało Spółkę, że nie może przesłać kopii bądź skanu żądanego świadectwa kwalifikacji, z uwagi na fakt, że dokument ten zawiera dane osobowe określone w art. 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r., Nr 101, poz. 926), których przetwarzanie jest dopuszczalne tylko zgodnie z art. 23 wskazanej ustawy.

W skardze na bezczynność Starostwa Powiatowego skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka "A" wniosła o stwierdzenie bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie strony skarżącej żądana informacja stanowi informację publiczną, o której mowa w ustawie z dnia 6 września 2001 r. dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Pomimo upływu 14 dni od złożenia wniosku informacja nie została udostępniona skarżącej przez organ. W ocenie Spółki pisma Starostwa z dnia 12 lutego 2013 r. nie można uznać za prawidłową formę rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, albowiem odmowa udzielenia informacji publicznej, zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, powinna mieć formę decyzji administracyjnej. Brak wydania decyzji uniemożliwia dokonanie instancyjnej oceny zasadności odmowy udostępnienia informacji, co w konsekwencji pozbawia skarżącą przysługujących jej uprawnień.

W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. W pierwszej kolejności organ wskazał, że nie jest w posiadaniu oryginału dokumentu, z którego można byłoby sporządzić kopię. W aktach sprawy znajduje się bowiem tylko kopia świadectwa kwalifikacji przesłanej przez Ośrodek Szkolenia w P. do Starostwa. Oryginał żądanego dokumentu został wydany kierowcy. Informacja o posiadanych kwalifikacjach zawodowych uprawniających do przewozów drogowych wpisana jest ponadto, zgodnie z przepisem art. 39 f ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1265) do prawa jazdy osoby uprawnionej. Centralna Ewidencja Kierowców gromadzi informacje o zakresie i dacie wydanych świadectw kwalifikacji zawodowej. Z przepisu art. 100 c ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137) dane zgromadzone w ewidencji mogą być udostępniane na wniosek osoby, której one dotyczą. Z ust. 3 i 4 wynika, że możliwość taką zyskują także odpłatnie osoby prawne, osoby fizyczne, jednostki organizacyjne na pisemny, umotywowany wniosek.

Starosta wskazał, że posiadane informacje dotyczące kwalifikacji zawodowych A. Sz. zostały przesłane do organu jedynie w celu ich uwzględnienia w dokumencie uprawniającym do kierowania pojazdami. Informacja o uzyskanych kwalifikacjach zawodowych nie została wytworzona przez organ, funkcjonuje w obiegu prawnym, a dostęp do niej określają przepisy ustawy o ruchu drogowym i przepisy wykonawcze. Tym samym organ nie był zobowiązany do udostępnienia żądanej informacji. Podkreślono jednocześnie, że w niniejszej sprawie nie doszło do bezczynności, albowiem udzielono odpowiedzi na złożony wniosek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle obowiązujących przepisów prawa wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości orzeka między innymi w zakresie skarg na bezczynność organów administracji (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 – określanej dalej jako p.p.s.a.), oceniając postępowanie organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Stosownie zaś do treści przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 p.p.s.a.). W przypadku stwierdzenia braku merytorycznych podstaw do uwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (tak: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, str. 28). W związku powyższym, dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Wskazać też trzeba, że postępowanie wywołane skargą na bezczynność organu w zakresie udzielenia informacji publicznej cechuje pewna specyfika, gdyż w tym przypadku do skutecznego wniesienia skargi nie jest wymagane wcześniejsze wezwanie danego organu do usunięcia naruszenia prawa, w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a.

Uznając zatem przedmiotową skargę za dopuszczalną, w pierwszej kolejności należało wyjaśnić czy żądane przez skarżącą Spółkę informacje wskazane w piśmie z dnia 1 lutego 2013 r. stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powyższa kwestia nabiera szczególnego znaczenia w razie sporu pomiędzy stroną wnioskującą o udostępnienie informacji a podmiotem, od którego żąda ona tej informacji. Podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny, do którego strona zwróciła się o ochronę przed bezczynnością podmiotu zobowiązanego do udostępniania żądanej informacji może stwierdzić bezczynność i zobowiązać podmiot obowiązany do udostępnienia informacji do określonego działania, tylko wówczas, gdy dotyczy to informacji publicznej. Powyższe oznacza, że Sąd aby móc stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności musi rozstrzygnąć czy żądana informacja mieści się w ustawowym pojęciu informacji publicznej (zob. wyrok NSA z 10 stycznia 2007 r., I OSK 50/06, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt IV SAB/Wr 45/13).

Pojęcie informacji publicznej oraz przykładowy ich katalog zostały zawarte w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te są niezbyt jasne, w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że przy wykładni tych przepisów należy kierować się art. 61 Konstytucji RP (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 23 marca 2003 r., II SA 4059/2002, Lex 78063). Uwzględniając powyższe wskazać należy, że informacją publiczną będzie każda informacja wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Wnioski w sprawie indywidualnej nie mają charakteru informacji publicznej ( wyrok Naczelny NSA z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt. II SAB 180/02, niepubl.). Podkreślenia przy tym wymaga, że samo powoływanie się na ustawę o dostępie do informacji publicznej nie implikuje konieczności jej stosowania, jeśli z całokształtu okoliczności wynika, że skarżący ma zapewniony dostęp do żądanych informacji w innym trybie i jeżeli jest to wniosek w sprawie indywidualnej (postanowienie NSA z dnia 19 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1987/11).

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy uznać należy, że żądanie skarżącej Spółki sformułowane we wniosku z dnia 1 lutego 2013 r. w przedmiocie przesłania kopii świadectwa kwalifikacji A. Sz., nie dotyczy informacji publicznej.

Świadectwo kalifikacji jest dokumentem uprawniającym kierowcę wykonującego przewóz drogowy do podjęcia pracy w charakterze kierowcy. Po odbyciu zajęć teoretycznych i praktycznych oraz po pozytywnym zdaniu testów kwalifikacyjnych, Wojewoda lub upoważniony przez niego członek komisji egzaminacyjnej albo dyrektor Okręgowej Komisji Egzaminacyjnej wydaje osobie, która uzyskała kwalifikację świadectwo kwalifikacji zawodowej potwierdzające uzyskanie odpowiedniej kwalifikacji (art. 39 c ust. 1 w zw. z art. 39 b ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym – Dz. U. z 2012 r., poz. 1265). Jednocześnie, w terminie 21 dni od dnia przeprowadzenia testu kwalifikacyjnego, Wojewoda lub upoważniony przez niego członek komisji egzaminacyjnej albo dyrektor Okręgowej Komisji Egzaminacyjnej przekazują do centralnej ewidencji kierowców dane osób, którym wydano świadectwo kwalifikacji zawodowej w tym m. in. rodzaj i zakres kwalifikacji oraz numer i datę wydania świadectwa kwalifikacji zawodowej (art. 39 c ust. 2 ustawy o transporcie drogowym).

Kierowca wykonujący przewóz drogowy obowiązany jest uzyskać wpis do polskiego krajowego prawa jazdy, potwierdzający spełnienie wymagań, o których mowa w art. 39 a ust. 1 pkt 3 i 4 oraz odpowiednio pkt 5 lub 6 ustawy o transporcie drogowym, w tym m. in. uzyskanie kwalifikacji (art. 39 f ust. 1 ustawy o transporcie drogowym).

Zasady dokonywania powyższego wpisu określone zostały w art. 15 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2011 r. Nr 30, poz. 151). Z przepisu tego wynika, że Starosta dokonuje w prawie jazdy wpisu potwierdzającego odbycie kwalifikacji (wstępnej, wstępnej przyspieszonej, wstępnej uzupełniającej, wstępnej uzupełniającej przyspieszonej) albo szkolenia okresowego na pisemny wniosek kierowcy, po przedłożeniu kopii wskazanych w tym przepisie dokumentów, w tym m. in. świadectwa kwalifikacji zawodowej potwierdzającego ukończenie kwalifikacji (wstępnej, wstępnej przyspieszonej, wstępnej uzupełniającej, wstępnej uzupełniającej przyspieszonej). Wpis jest dokonywany, w formie wymiany prawa jazdy, na okres 5 lat, liczony od dnia wydania świadectwa kwalifikacji zawodowej (art. 15 ust. 4 ustawy o kierujących pojazdami).

Wskazać przy tym należy, że dane zgromadzone w centralnej ewidencji, w tym między innymi dane dot. zakresu, numeru i daty wydania świadectwa kwalifikacji zawodowej potwierdzającego uzyskanie kwalifikacji wstępnej (art. 100b ust. 1 pkt 12 Prawa o ruchu drogowym) są, zgodnie z przepisem art. 100c ust. 2 w zw. z art. 100d ust. 1 pkt 1 wskazanej ustawy, udostępniane nieodpłatnie na wniosek osoby, której dotyczą. Minister właściwy do spraw wewnętrznych może również odpłatnie udostępnić, w formie zaświadczenia, dane zgromadzone w ewidencji innym podmiotom niż wymienione w przepisie art. 100c ust. 1 i 2, w tym osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, jeżeli wykażą swój uzasadniony interes (art. 100c ust. 3 w zw. z art. 100d ust. 1 pkt 2 w/w ustawy).

Z powyższych regulacji wynika, że świadectwo kwalifikacji jest dokumentem – nośnikiem informacji o tym, że dana osoba ma określone uprawnienia do wykonywania przewozu drogowego w charakterze kierowcy. Informację taką każdy zainteresowany może uzyskać wykazując swój interes (prawny lub faktyczny) w formie zaświadczenia z centralnej ewidencji kierowców. Zdaniem Sądu, świadectwo kwalifikacji jest dokumentem, który w swoim rodzaju odpowiada dokumentom niosącym informację o wykształceniu, bądź uprawnieniach danej osoby takim jak np. dyplomy, świadectwa ukończenia szkoły, kursu zawodowego... itp. O ile dokumenty te nie dotyczą osób wykonujących funkcję publiczną i jednocześnie nie potwierdzają uprawnień do jej wykonywania pozostają w sferze prywatnej danej osoby i to pomimo tego, że zostają wytworzone bądź przez organy (prawo jazdy), bądź przez podmioty wykonujące zadania publiczne (uczelnie, szkoły). Posiadanie odpowiedniego wykształcenia lub kwalifikacji do wykonywania określonego zawodu nie jest informacją publiczną dostępną dla każdego. Konsekwencją uznania, że uprawnienia do wykonywania określonego zawodu lub wykształcenie danej osoby wchodzi w zakres informacji publicznej byłaby możliwość udostępniania dokumentów potwierdzających ich uzyskanie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej każdemu podmiotowi. Jest to zbyt daleko idące. Sąd dostrzega fakt, że wykonywanie pewnych zawodów lub profesji związane jest ze świadczeniem usług w pewnym sensie o charakterze publicznym. Tytułem przykładu można wskazać lekarzy, kierowców zawodowych, nauczycieli, sprzedawców, pośredników...itp. Świadczenie takich usług nie uprawnia jednak każdego podmiotu do żądania udostępnienia dokumentów potwierdzających kwalifikację czy uprawnienia do ich świadczenia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Uzyskaniu takich informacji służą przewidziane prawem różnego rodzaju rejestry, ewidencje prowadzone przez poszczególne podmioty, pracodawców, samorządy zawodowe itp. Limitowany z reguły dostęp do danych zawartych w tych rejestrach służy z jednej strony ochronie prywatności, a z drugiej strony zapewnia dostęp do tych danych osobom zainteresowanym. W rozpatrywanej sprawie uzyskaniu informacji o kwalifikacjach zawodowych A. Sz. uprawniających go do wykonywania określonego zawodu służy centralna ewidencja kierowców prowadzona w trybie ustawy Prawo o ruchu drogowym. Tym samym uzyskanie takiej informacji nie jest możliwe w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślić należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje dostęp do informacji pojmowanej jako prawo do uzyskania określonej wiadomości lub wiedzy. Żądane przez skarżącą świadectwo kwalifikacji konkretnej osoby to dokument, który zawiera informację o uprawnieniu tej osoby do wykonywania określonego zawodu. Informacja ta nie mieści się w pojęciu informacji publicznej tj. informacji o sprawach publicznych. Od samego prawa do informacji należy natomiast odróżnić kwestie związane z uprawnieniem do dysponowania określonym nośnikiem informacji. Dostęp do informacji, której źródłem jest dokument zasadniczo obejmuje także możliwość zapoznania się z jego treścią i postacią (prawo wglądu do dokumentu), jak również możliwość uzyskania jej w utrwalonej formie (kopia, wydruk, inny powszechnie stosowany nośnik). Art. 12 ust. 2 ustawy stanowi, że podmiot udostępniający informację publiczną jest obowiązany zapewnić możliwość: 1) kopiowania informacji publicznej albo jej wydruk lub 2 ) przesłania informacji publicznej albo przeniesienia jej na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik. Odnosi się to jednak do informacji rozumianej jako wiedza o pewnym fakcie, która sama w sobie musi mieć charakter publiczny.

W związku z powyższym , w ocenie Sądu Starostwo Powiatowe prawidłowo uznało, że żądanie Spółki w przedmiocie nadesłania kserokopii świadectwa kwalifikacji zawodowej A. Sz. zatrudnionego u wnioskodawcy na podstawie umowy o pracę nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. Informacja o jaką wystąpiła skarżąca dotyczy bowiem sprawy indywidualnej jej pracownika, której posiadaniem Spółka jest zainteresowana jako pracodawca, z uwagi na obowiązek określony w przepisie art. 39 l ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym.

Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, zaś obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia.

W związku z tym, że żądana w sprawie informacja nie ma charakteru informacji publicznej nie można było uznać, że organ pozostaje w bezczynności w jej udostępnieniu. Okoliczność ta przesądziła o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.