Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca) Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi S. K. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę.

Zarządzeniem zastępczym, o którym mowa w sentencji niniejszego wyroku – wydanym na podstawie art. 98a ust. 2 (w związku z art. 24f ust. 1) ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 190 ust. 1 pkt 2a ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw – Wojewoda D. stwierdził wygaśnięcie mandatu S. K., radnego Rady Miejskiej w M.

Organ nadzoru przyjął za podstawę faktyczną wydanego zarządzenia przede wszystkim to, że Radny dzierżawił od Gminy Miejskiej M. – od wielu lat, także w czasie kadencji 2006-2010 – grunty o łącznej powierzchni [...] ha, które były wykorzystywane (wespół z gruntami własnymi zainteresowanego) do prowadzenia posiadanego gospodarstwa rolnego. Dopiero w dniu [...] r., do umów dzierżawy wprowadzono aneksy, na podstawie których dokonano zmiany po stronie dzierżawcy (zamiast Radnego wpisano jego żonę prowadzącą gospodarstwo agroturystyczne).

Wojewoda uznał, że został w ten sposób naruszony zakaz prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej na własny rachunek (lub wspólnie z innymi osobami) z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat – zakaz proklamowany w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie organu, prowadzenie gospodarstwa rolnego jest prowadzeniem działalności gospodarczej, bowiem jako działalność wytwórcza w rolnictwie jest ona prowadzona w sposób zorganizowany i ciągły; ma także charakter zarobkowy. W uzasadnieniu zarządzenia zastępczego zwrócono także uwagę na cele antykorupcyjnych ograniczeń prowadzenia działalności gospodarczej przez radnych, w świetle uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 kwietnia 1994 r. (W 2/94, OTK 1994, Nr 1, poz. 21 i wyroku TK z dnia 23 czerwca 1999 r. (K 30/98, OTK ZU 1999, Nr 5, poz. 103). W wyroku tym również Trybunał zaliczył działalność wytwórczą w rolnictwie do działalności gospodarczej. Podobnej kwalifikacji dokonano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (organ nadzoru powołał się w tym zakresie na następujące judykaty Naczelnego Sądu Administracyjnego: uchwałę z dnia 2 kwietnia 2007 r., II OPS 1/07, ONSAiWSA 2007, Nr 3, poz. 62; wyrok z dnia 29 sierpnia 2007 r., II OSK 1618/06); wyrok z dnia 17 października 2008 r., II OSK 1004/08; wyrok z dnia 6 maja 2009 r., II OSK 46/2009; a także wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 września 2008 r., III SA/Gd 293/2008).

W związku z opisanymi ustaleniami, Wojewoda wezwał Radę Miejską w M. do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego S. K. (wezwanie Wojewody wpłynęło do Urzędu Miejskiego tej Gminy w dniu [...] r.). Ze względu na nie podjęcie stosownej uchwały przez Radę Gminy (w czasie posiedzenia w dniu [...] r.) organ nadzoru wydał zarządzenie zastępcze w tym przedmiocie, którego projekt przesłano wpierw Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji (data wpływu do Ministerstwa: [...] r.).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. K. zażądał uchylenia w całości zarządzenia Wojewody.

Zainteresowany przyznał, że w latach [...] i [...] zwarł z Gmina M. dzierżawy gruntów rolnych. Jednakże z chwilą powzięcia wiadomości o zmianie interpretacji art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i zaliczeniu działalności wytwórczej w rolnictwie w poczet działalności gospodarcze, o której mowa w tym przepisie, nastąpiły zmiany umów (dotyczyły one zmiany osoby dzierżawcy). Ponadto, z przyczyn osobistych, od początku kadencji 2006-2010, grunty dzierżawione od Gminy nie były wykorzystywane przez skarżącego do prowadzenia działalności gospodarczej. Skoro zaś Wojewoda nie wykazał jednej z przesłanek zastosowania art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie było podstaw do wydania kwestionowanego zarządzenia zastępczego. Takiej oceny dokonała też ostatecznie Rada Gminy, nie podejmując uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu strony skarżącej, dysponując opiniami trzech niezależnych kancelarii prawnych.

Na ostatniej stronie uzasadnienia skargi sformułowano personalne zarzuty względem osoby, która – według skarżącego – spowodowała wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie, przedstawiono – ogólnikowo – dotychczasowy przebieg działalności samorządowej zainteresowanego oraz sformułowano trzy pytania tyczące – generalnie – niepewnej sytuacji radnego (także względem jego wyborców), który dopiero w trakcie kadencji dowiaduje się o zmianie interpretacji przepisów kształtujących jego prawa i obowiązki.

W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i podejmując polemikę z argumentacją wywiedzioną przez skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów ad-ministracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawie-dliwości – między innymi – poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym także na zarządzenia zastępcze wojewodów wydawane w trybie art. 98a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej "u.s.g.").

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego także dopiero co wspomnianego aktu nadzoru (art. 148 p.p.s.a.), jeżeli został on wydany z naruszeniem prawa. Z drugiej jednak strony, sądy te są zobowiązane do oddalenia skargi na akty tego rodzaju zgodne z prawem (art. 151 tej samej ustawy).

Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga nie mogła być uwzględniona, z następujących powodów.

Dokonując oceny legalności zaskarżonego zarządzenia Wojewody należało w pierwszej kolejności rozważyć, czy w sprawie doszło do uchybienia zakazowi przewidzianemu w art. 24f ust. 1 u.s.g. Zdaniem składu orzekającego, w realiach tej konkretnej sprawy zakaz ten został ewidentnie naruszony.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest to, że skarżący dzierżawił od wielu lat – na podstawie umów zawartych w [...],[...] i [...] roku – dwie działki gruntu stanowiące własność Gminy Miejskiej M. (Nr [...] – o łącznej pow. [...] ha; oraz część działki Nr [...] – pow. [...] ha). Z oświadczenia majątkowego strony za 2006 r. wynika ponadto, że zainteresowany (prowadzi wraz z żoną) [...] ha gospodarstwo rolne – stanowiące przedmiot małżeńskiej wspólności ustawowej – a do jego majątku osobistego wchodzi – dodatkowo – [...] ha. W oświadczeniach majątkowych radnego za [...] i [...] r. wykazano również dochody osiągane z tego tytułu, w tym także dochody z prowadzonej działalności agroturystycznej.

Z wszystkich tych okoliczności – przywołanych w uzasadnieniu kwestionowanego zarządzenia zastępczego – organ nadzoru wyprowadził trafny wniosek o prowadzeniu przez stronę działalności wytwórczej w rolnictwie, z której osiągane są dochody. Dodatkowego, silnego podkreślenia wymaga, że konstatacja ta została uzupełniona logicznym rozumowaniem, obejmującym ramami działalności, o której mowa, także grunty dzierżawione przez skarżącego od Gminy, w której uzyskał on mandat radnego. Zainteresowany przeczy co prawda twierdzeniu o prowadzeniu takiej działalności (przynajmniej od początku kadencji 2006-2010), są to jednak twierdzenia gołosłowne, niepoparte żadnymi materiałami źródłowymi (w tym zwłaszcza stosownymi dokumentami). Brak też wskazania jakiejkolwiek obiektywnej okoliczności, która uzasadniałaby konieczność nagłego zaprzestania wykorzystywania dzierżawionych gruntów do prowadzonej od lat rolniczej działalności wytwórczej. Jest zaś oczywiste, że nie po to dzierżawi się ziemię, by z niej w ogóle nie korzystać. Skoro zatem chodziło o dzierżawę opiewającą przez wiele lat na skarżącego (jako dzierżawcę gruntów gminnych), w pełni uprawnione jest finalne stanowisko Wojewody, oparte na doświadczeniu i obserwacji życia codziennego, że działalność rolnicza radnego prowadzona była – także na początku kadencji 2006-2010 (istotne w sprawie elementy temporalne zostaną szczegółowo omówione w dalszych rozważaniach) – z wykorzystaniem mienia gminnego. Godzi się zresztą dodatkowo wspomnieć, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażono już zapatrywanie – podzielane w pełni przez skład orzekający w niniejszej sprawie – że samo nawet tylko dzierżawienie gruntów rolnych od gminy wystarczy do uznania, iż radny prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminnego, bez względu na to, czy uprawia on dzierżawione działki i czy przynosi mu to realny dochód (vide teza wyroku NSA z dnia 17 października 2008 r., II OSK 1004/08).

Wedle kluczowego – w rozpoznawanym przypadku – art. 24f ust. 1 in principio u.s.g., "radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, ...". W realiach niniejszej sprawy podstawowego znaczenia nabiera problem właściwego określenia treściowego zakresu pojęcia "działalność gospodarcza", użytego przez legislatora w przywołanym przepisie. Zdaniem Sądu, słusznie uznał Wojewoda, że wskazany termin obejmuje także działalność wytwórczą w rolnictwie, jeśli – jak to miało miejsce w rozpoznawanym wypadku – jest to działalność prowadzona w sposób zorganizowany (w ramach posiadanego gospodarstwa rolnego, w myśl art. 553 kodeksu cywilnego) i ciągły (w tym kontekście wymaga przypomnienia, że pierwsza umowa dzierżawy została zawarta w [...] r.; co najmniej od tej pory można przypisać stronie skarżącej prowadzenie rolniczej działalności wytwórczej), a jest ukierunkowana na osiąganie dochodu. Wspomniane cechy wyczerpują wszystkie znamiona działalności gospodarczej w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (jednolity tekst: Dz. U. z 2007 r., Nr 155, poz. 1095 ze zm.).

Co prawda przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. nie odsyła wprost do art. 2 poprzednio wymienionej ustawy, ale wsparcie się definicją tam zawartą jest typowym zabiegiem interpretacyjnym, stosowanym dla zachowania jednolitości systemu prawnego, a polegającym na uwzględnieniu tych przepisów określonego aktu prawnego (tu: ustawy o swobodzie działalności gospodarczej), które przybliżają zakres treściowy pojęcia użytego przez prawodawcę w innym akcie (tu: w art. 24f ust. 1 u.s.g.).

Identycznie klasyfikowana jest zresztą rolnicza działalność wytwórcza (jako działalność gospodarcza, w rozumieniu ostatnio wskazanego przepisu) w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, także w tych judykatach, które organ nadzoru wskazał i cytował w uzasadnieniu obecnie kontrolowanego zarządzenia zastępczego. Skład WSA rozpoznający niniejszą sprawę w pełni aprobuje to stanowisko, wraz z uzasadnieniem prawnym zawartym we wspomnianych orzeczeniach.

W świetle dotychczasowego wywodu jest oczywiste, że strona skarżąca naruszyła zakaz przewidziany w art. 24f ust. 1 u.s.g. Obejmując mandat w Radzie Miejskiej w M. (w kadencji [...]-[...]) prowadziła bowiem nadal działalność gospodarczą (w postaci działalności wytwórczej w rolnictwie) z wykorzystaniem mienia tej Gminy. Ponieważ skarżący złożył ślubowanie w dniu [...] r., przeto – stosownie do art. 24f ust. 2 zdanie pierwsze u.s.g. – był zobowiązany do zaprzestania tej działalności w ciągu 3 miesięcy od tej daty. Termin upływał w tym przypadku z dniem [...] r. Tymczasem dopiero w dniu [...] r., a więc po bezskutecznym upływie terminu zakreślonego w art. 24f ust. 2 zdanie pierwsze u.s.g., radny wystąpił z pisemną propozycją "przepisania" jego uprawnień dzierżawcy wynikających z umów zawartych z Gminą na jego żonę, do czego doszło – w formie aneksu do tych umów – w dniu [...] r.

Wobec uchybienia terminowi prawa materialnego, w rachubę weszła zatem sankcja określona w art. 24f ust. 2 zdanie drugie u.s.g., zgodnie z którym "Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego ...". Nie można przy tym uwzględnić argumentacji zainteresowanego, jakoby nie doszło do uchybienia dyspozycji art. 24f ust. 1 i ust. 2, ponieważ do zmiany interpretacji pierwszego z wymienionych przepisów miało rzekomo dojść dopiero wskutek rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjętego w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r. (II OPS 1/2007). Oceniając zasadność takiej argumentacji trzeba w pierwszej kolejności podkreślić, że termin zakreślony w art. 24f ust. 2 zdanie pierwsze u.s.g. uruchamiany jest w dniu złożenia ślubowania (a nie od daty jakiegokolwiek judykatu sądowego). Po drugie, kwalifikowanie w orzecznictwie działalności wytwórczej w rolnictwie jako działalności gospodarczej – i to właśnie w rozumieniu antykorupcyjnych przepisów ustawy o samorządzie gminnym! – datować trzeba znacznie wcześniej, niż to przyjmuje skarżący. Już bowiem Trybunał Konstytucyjny dokonywał takiej kwalifikacji w orzeczeniach przytaczanych przez Wojewodę w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego (wydanych wszak w 1994 i 1999 r.!). Uchwała NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r. nie zmienia więc wcale dotychczasowej interpretacji art. 24f ust. 1 u.s.g., stanowiąc jedynie ugruntowanie stanowiska przyjętego w tej kwestii przez Trybunał Konstytucyjny. Po trzecie, radny, zwłaszcza zaś radny z ponad 20-to letnim stażem w pracy samorządowej, powinien – we własnym interesie, ale i w interesie swoich wyborców – dołożyć optymalnej staranności w procesie wykładni przepisów dotyczących jego praw i obowiązków, szczególnie zaś liczyć się z każdym możliwym kierunkiem interpretacji wchodzących w rachubę przepisów, a to w celu uniknięcia – jak w niniejszej sprawie – zarzutu nienależytego wykonania nałożonych na niego powinności.

Naturalną konsekwencją uchybienia przez skarżącego obowiązkowi zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminnego było wezwanie Rady przez organ nadzoru do wydania stosownej uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu, w trybie art. 190 ust. 1 pkt 2a i ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich (jednolity tekst: Dz. U. z 2010 r., Nr 176, poz. 1190), a wobec niepodjęcia takiej uchwały – wydanie obecnie weryfikowanego przez Sąd zarządzenia zastępczego. Dodatkowej wzmianki wymaga zachowanie przez organ nadzoru terminów wymienionych w ostatnio przywołanych przepisach, a także wymogów stawianych przez ustawodawcę w art. 98a ust. 1 i ust. 2 u.s.g.

Ponieważ zaskarżony akt odpowiada prawu, skargę należało oddalić, zgodnie z dyspozycją art. 151 p.p.s.a.