Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Protokolant Referent – stażysta Mariola Górska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2007 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno Handlowo Usługowego "A" J. D., T. D. Spółka Jawna na decyzję Rektora Politechniki Opolskiej z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę.

Rektor Politechniki Opolskiej decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie przepisu art. 17 w związku z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), oraz przepisu art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu sprawy Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo-Usługowego "A" J. D., T. D. Spółka jawna z siedzibą w O., w przedmiocie udostępnienia informacji związanych z realizacją zamówienia publicznego w postaci protokołu odbioru oraz dokumentów zapłaty za wykonane zamówienie, odmówił udostępnienia żądanych informacji.

W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, iż Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe "A" J. D., T. D. Spółka jawna w O., domagała się udostępnienia informacji w postaci protokołu odbioru oraz dokumentów zapłaty (faktur VAT), to jest informacji związanych z realizacją przez Politechnikę Opolską postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na dostawę i montaż 296 krzeseł i 218 foteli audytoryjnych do Łącznika-Zespołu Sal Wykładowych Politechniki Opolskiej. Zdaniem organu żądanie wnioskodawcy nie jest uzasadnione, gdyż jawność postępowania o zamówienie publiczne w rozumieniu przepisu art. 8 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2006 r. Nr 164, poz. 1163 ze zm.), dotyczy wyłącznie postępowania w sprawie udzielenia zamówienia publicznego. Udostępnieniu podlegają wszystkie dokumenty związane z przebiegiem postępowania od rozpoczęcia do jego zakończenia. Poza tym, jawnością na podstawie przepisu art. 139 ust. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych, objęta jest również sama umowa w sprawie zamówienia publicznego oraz jej ewentualne zmiany, które podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ponownie przeto poinformował wnioskodawcę, powołując się na pismo kanclerza Politechniki Opolskiej z dnia 18 października 2006 r., że ma prawo do zapoznania się z treścią umowy w sprawie zamówienia publicznego, jak również z dokumentacją przetargową - protokołem z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego wraz z załącznikami. Podkreślił, że kategorie informacji publicznych, które podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej wymienia przepis art. 6 ust. 1 cyt. ustawy. Powołując się na treść art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazał, iż prawo do informacji publicznej, obejmuje m. in. uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych. Udostępnieniu natomiast podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, oraz dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających (art. 6 ust. 2 pkt 4 lit. a cyt. ustawy). Organ I instancji zaakcentował, że skoro dokumentem urzędowym w rozumieniu wymienionej ustawy, jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy, to aby treść oświadczenia woli lub wiedzy mogła zostać, po jej utrwaleniu, uznana za dokument urzędowy, musi zostać podpisana przez funkcjonariusza publicznego i skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Jeśli warunki te nie zostaną spełnione, należało przyjąć, iż oznaczone oświadczenie woli lub wiedzy nie ma statusu dokumentu urzędowego. Podsumowując zajęte stanowisko, organ wywiódł, że dokumentacja, której ujawnienia żądał wnioskodawca nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ zarówno protokół odbioru, jak i faktury VAT, nie są dokumentami urzędowymi podlegającymi udostępnieniu. W szczególności nie są to dokumenty skierowane do innego podmiotu, ani też nie podlegają złożeniu do akt żadnej ze spraw.

W odwołaniu wnioskodawca zawarł uzasadnienie swojego wniosku o udostępnienie żądanych informacji wskazując, że w wyniku popełnienia przez zamawiającego szeregu uchybień i nieprawidłowości, zarówno w trakcie prowadzonego postępowania o udzielenie zamówienia, jak i jego realizacji, uniemożliwiono mu zawarcie umowy na realizację tego zamówienia, mimo, iż jego oferta została uznana za najkorzystniejszą i została wybrana do wykonania zamówienia. Działanie takie, zdaniem wnioskodawcy, naruszyło jego interes prawny i ekonomiczny, a zatem w celu wyjaśnienia zagadnień związanych z tymi interesami - dostęp do żądanej informacji jest uzasadniony. Zarzucił decyzji organu I instancji uchybienia zarówno natury formalnej, jak też w zakresie przepisów prawa materialnego. Wnioskodawca podniósł, iż wydana decyzja zawiera błędne pouczenie co do wskazanego trybu odwołania od decyzji Rektora Politechniki Opolskiej, oraz wadliwą interpretację przepisu art. 139 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, stwierdzając, że "[..] jeśli sama ustawa Prawo zamówień publicznych mówi o dokumentach jawnych to zarówno aneks do umowy jak i protokół odbioru przedmiotu zamówienia oraz faktura będące konsekwencją zawartej umowy są dokumentami jawnymi i winny być udostępnione na zasadach i w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej".

Na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz stosownie do art. 17 ust. 2 w związku z art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. – zwaną dalej ustawą o dostępie do informacji publicznej), po ponownym rozpoznaniu sprawy zakończonej własną decyzją z dnia [...] nr [...], Rektor Politechniki Opolskiej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Na wstępie uzasadnienia podkreślił, że w zakresie trybu udzielania informacji publicznej ustawodawca nie przyjął koncepcji jednolitego, to jest w jednym akcie normatywnym, unormowania całości zagadnienia dotyczącego prawa obywatela do dostępu do informacji publicznej. W obrocie prawnym funkcjonuje bowiem ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz szereg regulacji szczególnych, w tym m. in. ustawa z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 11, póz. 95 ze zm.), oraz ustawy, które określają szczególny - a więc odrębny od przewidzianego w ustawie - tryb dostępu do informacji, w tym ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych. Uznał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej jest uregulowaniem ogólnym, mającym zastosowanie w tych wszystkich przypadkach, w których zastosowania nie mają przepisy szczególne, powołując się w tym zakresie na doktrynę, która powszechnie przyjmuje się, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie narusza przepisów ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Przeprowadzając analizę przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej przyjął, że w rozstrzyganej sprawie żądanie wnioskodawcy powinno było zostać ocenione, w pierwszej kolejności, na podstawie ustawy Prawo zamówień publicznych, która normuje dostęp do informacji związanych z dokonywaniem zamówień publicznych. Odnotował, iż zgodnie z przepisem art. 8 tej ustawy jawność dotyczy wyłącznie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, przeto udostępnieniu podlegają wszelkie informacje związane z przebiegiem postępowania, od rozpoczęcia do jego zakończenia. Momentem zakończenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego jest moment zawarcia umowy o zamówienie publiczne, a jeżeli postępowanie nie kończy się zawarciem takiej umowy, to dzień odstąpienia od wyboru najkorzystniejszej oferty lub unieważnienia postępowania o zamówienie publiczne. Ponieważ jednak wykonawcom przysługują środki ochrony prawnej, za moment zakończenia postępowania należy przyjmować upływ terminu wniesienia przez zainteresowaną osobę protestu (art. 180 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych) albo prawomocne zakończenie postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy zaakcentował, że przepisem szczególnym do art. 8 jest przepis art. 139 ust. 3 tej ustawy stanowiący, iż jawnością objęta jest również sama umowa w sprawie zamówienia publicznego. Zaznaczył, iż ewentualne zmiany umowy w sprawie zamówienia publicznego (aneksy), również podlegają udostępnieniu.

Organ odwoławczy wskazał, że pismo wnioskodawcy z dnia 22 listopada 2006 r. zawierające żądanie udostępnienia informacji w zakresie dokumentacji dotyczącej okresu od zakończenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, to jest protokołu zdawczo-odbiorczego oraz faktury VAT, zainicjowało postępowanie administracyjne w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Uznał, jednak że protokół zdawczo-odbiorczy i faktura VAT, które dotyczyły obrotu gospodarczego z udziałem podmiotu prywatnego, są dokumentami cywilnoprawnymi, stanowiącymi dla jej stron zobowiązanie do realizacji zawartych w nich postanowień. Przedmiotowe dokumenty nie dotyczyły samego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Podkreślił, iż z obowiązku udzielenia informacji publicznej oraz z zasady jawności postępowania o udzielenie zamówienia publicznego nie można wyprowadzać obowiązku udostępniania związanych z realizacją zamówienia dokumentów, których stroną są podmioty prywatne. Dokumenty te dotyczą bowiem obu stron, czyli także praw osób innych niż podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Powołując się na wyrok NSA z dnia 25 lipca 2002 r. II SA/Łd 951/2002 dodał, iż żądanie ich udostępnienia wykraczałoby poza zakres obowiązku udzielania "informacji o swojej działalności". Protokół zdawczo-odbiorczy, ani faktura VAT, zdaniem organu, nie są dokumentami urzędowymi, o których mowa w przepisie art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie są to dokumenty skierowane do innego podmiotu, ani też nie podlegają złożeniu do akt żadnej ze spraw. Są to dokumenty prywatne, wyrażające oświadczenia wiedzy i woli podmiotów obrotu gospodarczego niezwiązanego bezpośrednio z wykonywaniem władzy publicznej. Dalej wskazał, że prezentowana przez wnioskodawcę wykładnia przepisów prawa materialnego nie jest prawidłowa. Zasada jawności dotycząca postępowania o udzielenie zamówienia publicznego oraz zasada dostępu do informacji publicznych ujęta zarówno w ramach Konstytucji RP, jak i w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie obejmuje dokumentów prywatnych lub zawierających informacje odnoszące się do sfery interesów podmiotów prywatnych. Nie następuje tu żadna "konsekwencja", na którą powołuje się wnioskodawca. Sama umowa o udzielenie zamówienia publicznego i jej wszelkie zmiany są jawne, jednak zasada jawności nie rozciąga się na inne dokumenty niezwiązane z postępowaniem o udzielenie zamówienia publicznego, zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extendendae, stosownie do której wyjątki od zasad ogólnych nie mogą być rozszerzane, wyjątki należy rozumieć ściśle. Rektor Politechniki Opolskiej, odnosząc się do uzasadnienia wniosku udostępnienia żądanych informacji, ujętych przez wnioskodawcę w odwołaniu od decyzji podniósł, iż w trybie udzielania informacji publicznej nie można udzielać informacji w przedmiocie należytego lub nienależytego wykonania zobowiązań kontrahenta danego podmiotu publicznego. Nadto podkreślił, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej przyjęto zasadę, że osoba ubiegająca się o dostęp do informacji publicznej nie musi ujawniać i konkretyzować swojego interesu. Prawo to nie jest uzależnione od powstania lub istnienia interesu prawnego, ani interesu faktycznego. Stwierdził, że wnioskodawcy przysługują natomiast w przedmiocie zabezpieczenia swojego interesu środki ochrony prawnej zawarte w przepisach ustawy Prawo zamówień publicznych. Odnośnie zarzutu natury formalnej dotyczącego błędnego pouczenia w zakresie wskazania organu właściwego w sprawie stwierdził, powołując się przepisy Prawa o szkolnictwie wyższym (art. 207 ust. 2) oraz Kodeksu postępowania administracyjnego, że był organem właściwym do rozpatrzenia odwołania wnioskodawcy.

Przedsiębiorstwo Produkcyjno Handlowo Usługowe "A" J. D. T. D. Spółka jawna w O. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło o uchylenie decyzji Rektora Politechniki Opolskiej i zobowiązanie go do udostępnienia żądanych informacji. Przedstawiło stan faktyczny sprawy, ponawiając argumentację, co do szeregu uchybień i nieprawidłowości popełnionych przez zamawiającego w trakcie prowadzonego postępowania o udzielenie zamówienia. Okoliczności te uniemożliwiły skarżącemu zawarcie umowy na realizację zamówienia. Takim działaniem naruszono nie tylko interes prawny i ekonomiczny skarżącego, ale także interes społeczny. Skarżący stwierdził, że żaden z wymienionych dokumentów, na podstawie których skarżący chce pozyskać żądane informacje nie jest dokumentem tajnym. Dokumenty te są konsekwencją prowadzonego -w trybie jawnym - postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Jeśli zatem ustawa Prawo zamówień publicznych mówi o dokumentach jawnych, to zarówno aneks do umowy, jak i protokóły odbioru przedmiotu zamówienia oraz faktury będące konsekwencją zawartej umowy powinny być dokumentami jawnymi, i winny być udostępnione na zasadach i w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Nie zgodził się z podnoszonymi przez organ argumentami związanymi z ochroną praw osób innych niż podmiot zobowiązany do udzielenia informacji, prywatnością osób fizycznych, ich ochroną jako przedsiębiorcy. Wskazał, że z dokumentów postępowania o udzielenie zamówienia publicznego nie wynikało, aby przedsiębiorstwo składające Politechnice ofertę na wykonanie zamówienia publicznego, a następnie podpisujące umowę realizacji zamówienia, zastrzegło sobie, że dokumenty te (i informacje z nich wynikające), czy jakiekolwiek inne informacje związane z postępowaniem o udzielenie tego zamówienia publicznego stanowią tajemnicę tej firmy. Zaakcentował, że dostęp do żądanej informacji jest skarżącemu potrzebny w celu uzyskania kolejnych dowodów potwierdzających uzasadnione podejrzenie rażącego naruszenia przepisów, co pozwoli na skierowanie sprawy do odpowiedniego organu kontroli zewnętrznej.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podkreślił, że wszelkie informacje publiczne, jak również informacje nieposiadające takiego przymiotu, niezbędne uczestnikom postępowania o udzielenie zamówienia publicznego do ochrony ich praw i obowiązków ujęte zostały w stosownej, określonej przepisami prawa dokumentacji, która nie obejmuje ani protokołów, ani faktur VAT. Dokumentacja taka została skarżącemu udostępniona w trybie przewidzianym przepisami o dostępie do informacji publicznej. Żądane zaś dokumenty mogą zawierać informacje dotyczące podmiotu prywatnego, w tym tyczące jego statusu przedsiębiorcy, które ze względu na jego interes nie powinny być udostępniane tylko dlatego, że jego kontrahentem był podmiot publiczny. Nie chodzi w tej sytuacji o tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w przepisie art. 8 ust. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych. Brak zatem zastrzeżenia w odniesieniu do tajemnicy przedsiębiorstwa, w toku postępowania o udzielnie zamówienia publicznego, w trybie art. 8 ust. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych, nie miało w ogóle wpływu na przedmiotową sprawę.

W piśmie procesowym z dnia 24 maja 2007 r. skarżące Przedsiębiorstwo podtrzymało skargę. Wskazało, że druki protokołu odbioru i faktury cechuje powszechność stosowania w działalności gospodarczej, zatem nie wiąże się z ujawnieniem żadnych danych podlegających ochronie, w tym konstytucyjnej ochronie praw innych osób. Stwierdziło, iż w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej ustanowiono przykładowy katalog informacji publicznych, co dowodzi jednoznacznie, iż nie wyczerpuje on wszystkich informacji, które mogą być traktowane jako publiczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organ administracji, orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest skarga na decyzję Rektora Politechniki Opolskiej z dnia [...], nr [...], którą utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] odmawiającą udostępnienia informacji związanych z realizacją zamówienia publicznego w postaci protokołu odbioru oraz dokumentów zapłaty za wykonane zamówienie.

Na wstępie wskazać trzeba, że tematykę zamówień publicznych, w tym dostępu do informacji publicznej, reguluje ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 164, poz. 1163 ze zm.). W art. 139 ust. 3 cyt. ustawy postanowiono, że umowy są jawne i podlegają udostępnianiu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej. Zatem zacytowany przepis, co do jawności umów w sprawach zamówień publicznych, wprost odsyła do zasad określonych we wskazanej ustawie. Zatem bezsporne jest, że umowa o zamówienie publiczne jest jawna. Spór pomiędzy stronami dotyczy możliwości udostępnienia żądanych dokumentów, a mianowicie protokołu odbioru zamówienia oraz faktury VAT, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z zacytowanego przepisu skarżący wywodzi, iż skoro protokół odbioru zamówienia oraz faktura VAT są konsekwencją prowadzonego - w trybie jawnym - postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, to winny być udostępnione na zasadach i w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Podkreśla, że konsekwencją jawności zawartej umowy powinna być jawność także dokumentów wytworzonych na jej podstawie. Tej argumentacji nie podziela Rektor Politechniki Opolskiej podnosząc, iż z faktu, że postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego jest jawne (art. 8 ust. 1 Prawa zamówień publicznych) oraz, iż jawnością objęta jest umowa o udzielenie zamówienia publicznego (art. 139 ust. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych) nie można wyprowadzić obowiązku udostępnienia żądanych dokumentów. Podkreśla, że przepisy te nie mogą być interpretowane rozszerzająco i należy je rozumieć w sposób ścisły. Zdaniem Sądu, stanowisko to jest zasadne. Trzeba powtórzyć, iż zasada jawności postępowania o udzielenie zamówienia publicznego i zasada jawności umowy o udzielenie zamówienia publicznego, nie rozciąga się na inne dokumenty niezwiązane z postępowaniem o udzielenie zamówienia publicznego. Nie można zatem uznać, że protokół odbioru oraz faktura VAT, których udostępnienia żąda skarżący, podlegają udostępnieniu jako dokumenty zawierające informacje publiczne na podstawie ustawy Prawo zamówień publicznych, wszak, jak już powiedziano powyżej w świetle art. 139 ust. 3 cyt. ustawy, jako jawny dokument wskazano umowę o zamówienie publiczne. Z woli ustawodawcy udostępnienie, tego dokumentu odbywa się zaś na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej. Prawidłowo także organ, dokonując oceny żądanych dokumentów, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej przyjął, że protokół zdawczo-odbiorczy oraz faktura VAT, nie są dokumentami urzędowymi, o których mowa w przepisie art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem nie są to dokumenty skierowane do innego podmiotu, ani też nie podlegają złożeniu do akt żadnej ze spraw. W tym miejscu trzeba odnotować, że art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej obejmuje tylko uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, różniąc się od art. 61 Konstytucji. Jednakże w związku z zasadą nadrzędności ustawy zasadniczej należy go interpretować w duchu tej ostatniej. Dlatego też mimo użytego sformułowania "o dostępie do dokumentów urzędowych", nie można przyjmować, że tylko w stosunku do nich służy prawo bezpośredniego wglądu, zaś w odniesieniu do innych dokumentów jedynie podanie ich treści, czy udzielenie informacji. Należy zaakcentować pogląd doktryny i orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że gdy w grę wchodzi informacja publiczna, niezależnie od tego w czym będzie zawarta, każdy ma prawo dostępu do takiego dokumentu, o ile oczywiście nie znajduje ona ograniczenia wynikającego z obowiązujących przepisów. Tak szerokie rozumienie art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest istotne z uwagi na fakt, że pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Dokumentem urzędowym w rozumieniu cyt. ustawy jest bowiem treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust .2 ustawy). Pomimo tego, jeśli dokument, który nie ma charakteru urzędowego zawiera informację publiczną, służyć będzie dostęp do niego chyba, że będzie wyłączony na podstawie obowiązujących przepisów. Przechodząc na grunt badanej sprawy należy zgodzić się z organem, że protokół zdawczo-odbiorczy i faktura są dokumentami prywatnymi, wyrażającymi oświadczenia wiedzy i woli podmiotów obrotu gospodarczego niezwiązanego bezpośrednio z wykonywaniem władzy publicznej. Podnoszona zatem okoliczność, iż dokument nie ma charakteru urzędowego nie jest przesądzająca w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji.

Idąc dalej trzeba dostrzec, że zasady udzielania informacji publicznej normuje ustawa o dostępie do informacji publicznej. W myśl przepisu art. 1 ust. 1 tej ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Jest to bardzo ogólna i szeroka definicja informacji publicznej. Przykładowe wyliczenie informacji publicznych podlegających udostępnieniu zawarte jest w przepisie art. 6 cyt. ustawy. I tak udostępnieniu podlega informacja publiczna o organach władzy publicznej i innych podmiotach, wymienionych w art. 4 ust. 1, zasadach ich funkcjonowania (w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych), o danych publicznych, takich jak np. treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności zaś aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej.

Na gruncie unormowań konstytucyjnych oraz wskazanych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych oraz wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28 i nast.). Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części dotyczą organu), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Zgodnie z przepisem art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, jeżeli są w posiadaniu informacji publicznych.

Przyjdzie przypomnieć, że skarżący domagał się od organu pierwszej instancji wglądu do protokołu zdawczo-odbiorczego i faktury VAT. Te dokumenty nie stanowią informacji publicznej, o której mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Żaden z tych dokumentów nie jest informacją publiczną. Zdaniem Sądu, słuszna jest argumentacja organu, że wniosek skarżącego dotyczy dokumentów prywatnych, o którym mowa w art. 245 K.p.c. Protokół oraz faktura VAT nie są dokumentem urzędowym, nie niosą komunikatów w sprawach publicznych, o jakiej mowa w cyt. ustawie, stąd żądanie wglądu do tych dokumentów jest nieuprawnione. Udostępnienie skarżącemu żądanych dokumentów byłoby możliwe pod warunkiem, że dokumenty te dotyczyłyby informacji publicznych. Protokół odbioru jest jedynie poświadczeniem wykonania zobowiązania określonego w umowie, faktura natomiast stanowi dowód dla organów podatkowych stwierdzający w szczególności dokonanie usługi, datę jej dokonania, cenę jednostkową bez podatku, podstawę opodatkowania, stawkę i kwotę podatku, kwotę należności oraz dane dotyczące podatnika i nabywcy. To co wymaga podkreślenia to fakt, że funkcjonowanie podmiotów wykonujących władzę publiczną oraz gospodarujących mieniem publicznym generuje także inną kategorię informacji, które nie są w ogóle informacjami publicznymi, są informacjami niezwiązanymi z wykonywaniem funkcji publicznych. Informacje te nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznych. Informacjami takimi są informacje wynikające z dokumentów zawieranych przez podmioty wykonujące władzę publiczną w zakresie obrotu gospodarczego z podmiotami prywatnymi, np. umowy cywilnoprawne, opinie biegłych, protokoły i inne. Dokumenty takie zawierają oświadczenia woli lub wiedzy, które nie dotyczą bezpośrednio wykonywania władzy publicznej, ale zobowiązań i uprawnień o charakterze cywilnoprawnym.

Odnosząc się do argumentu skarżącego, że druki protokołu odbioru i faktury cechuje powszechność stosowania w działalności gospodarczej i zawarte w nich informacje nie powodują ujawnienia żadnych danych podlegających ochronie należy stwierdzić, że jest niezasadny, albowiem o udostępnieniu informacji nie decyduje jawność druków, lecz charakter informacji (publiczny), o czym była mowa wyżej.

Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem organu, że w trybie udzielania informacji publicznej nie można udzielać informacji w przedmiocie należytego lub nienależytego wykonania zobowiązań kontrahenta danego podmiotu publicznego. Zasadne jest również stanowisko, iż podmiot ubiegający się o dostęp do informacji publicznej nie musi ujawniać i konkretyzować swojego interesu. Prawo to nie jest uzależnione od powstania lub istnienia ani interesu prawnego, ani interesu faktycznego chyba, że chodzi o informacje przetworzone. Stąd powoływanie się skarżącego na naruszenie przez organ w postępowaniu o zamówienie publiczne jego interesu prawnego i ekonomicznego, jak też interesu społecznego mające uzasadniać prawo do żądania wglądu do określonych dokumentów nie jest skuteczne. Skarżącemu przysługiwały środki ochrony prawnej w przedmiocie zabezpieczenia jego interesu zawarte w przepisach ustawy Prawo zamówień publicznych. Ustawa gwarantująca dostęp do informacji publicznych nie jest środkiem do kwestionowania procedury wynikającej z przepisów regulujących tę materię. Na koniec dostrzec również trzeba, że zakres świadczenia wykonawcy wynikający z umowy o zamówienie publiczne jest tożsamy z jego zobowiązaniem zawartym w ofercie, a wysokość wynagrodzenia określana jest w umowie, zatem już na podstawie udostępnionej umowy i aneksu skarżący uzyskał żądane informacje publiczne.

Rację ma skarżący, iż organ, podnosząc argument wskazujący na naruszenie prywatności przedsiębiorcy nie poczynił rozważań w tym aspekcie, lecz uchybienie to w świetle poczynionych konstatacji, nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż orzekając w sprawie organ nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.

Z powyższych względów, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.