Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt IV SAB/Gl 48/10 w sprawie ze skargi B. K. na bezczynność Rady Miejskiej w K. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 14 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi B. K. na bezczynność Rady Miejskiej w K. w przedmiocie informacji publicznej, zobowiązał Przewodniczącego Rady Miasta K. do załatwienia wniosku skarżącej w terminie 14 dni.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. B. K. wystąpiła do Przewodniczącego Rady Miasta K. z wnioskiem o sporządzenie i przesłanie stenogramu dotyczącego punktu porządku obrad - Wolne wnioski i informacje - na XXX sesji Rady Miejskiej w K., która odbyła się w dniu [...] kwietnia 2009 r.

Pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. Przewodniczący Rady Miasta K. poinformował B. K., że nie dysponuje żądaną informacją, albowiem z sesji Rady sporządza się protokoły, a nie stenogramy. W piśmie tym dodatkowo wskazano m.in. na przepis art. 19 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), który stanowi, że organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 i 2 tej ustawy (kolegialne organy władzy publicznej), sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach B. K. postawiła organowi zarzut bezczynności polegającej na niewydaniu wymaganej przez ustawę decyzji. Wskazała nadto, że z § 41 pkt 2 Statutu Miasta K. wynika, że przebieg sesji utrwala się elektronicznie.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miasta K. wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że zgodnie z § 41 Statutu Miasta K. przebieg sesji utrwala się poprzez sporządzenie protokołu, a tym samym skoro nie sporządza się stenogramu, to nie jest możliwe dostarczenie go skarżącej.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podniósł, że bezczynność organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej występuje wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno- technicznej w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje.

W rozpatrywanej sprawie skarżąca wystąpiła z żądaniem udostępnienia "stenogramu dotyczącego punktu porządku obrad - Wolne wnioski i informacje - na XXX sesji Rady Miejskiej w K., która odbyła się w dniu [...] kwietnia 2009 r.".

Zdaniem organu załatwił on wniosek skarżącej poprzez wysłanie do niej pisma z dnia [...] czerwca 2009 r.

Sąd I instancji nie podzielił jednak stanowiska organu administracji. W jego ocenie analiza treści pisma z dnia [...] czerwca 2009 r. wskazuje, że skarżącej nie udzielono odpowiedzi zgodnie z żądaniem.

Przepis art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi bowiem, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Ustęp 2 ww. art. stanowi zaś, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie.

W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.

Innymi słowy przepis art. 14 ust. 1 omawianej ustawy dotyczy odmowy udzielenia informacji w określonej formie, a nie odmowy udzielenia danej informacji w ogóle.

Z analizy treści pisma organu skierowanego do skarżącej z dnia [...] czerwca 2009 r. wynika natomiast jedynie informacja o odmowie udostępnienia żądanej informacji w ogóle z uwagi na brak stenogramu.

Organ nie wskazał w tym piśmie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 ustawy). Jak zaś wynika z treści statutu przebieg obrad, poza protokołem, był także rejestrowany w formie elektronicznej.

Powyższe doprowadziło Sąd I instancji do wniosku, że wspomniane pismo organu należy traktować jako odmowę udzielenia informacji publicznej.

Tymczasem zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że organ winien, w przypadku niemożności udzielenia skarżącej żądanej informacji we wskazanej przez skarżącą formie, wskazać w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 ustawy). W sytuacji zaś, gdy zamierza odmówić skarżącej udzielenia żądanej informacji, powinien to uczynić w formie decyzji administracyjnej.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 października 2010 r. skargę kasacyjną złożyła Rada Miejska w K. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu

1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie lub niezastosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej: art. 4, art. 13 ust. 1, art. 14, art. 16 i art. 19;

2/ naruszenie procedury poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, co dotyczy rodzaju dokumentu obrazującego przebieg obrad Rady Miejskiej.

Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że trudno się zgodzić z sentencją i uzasadnieniem zaskarżonego wyroku. Pierwsza wątpliwość to określenie podmiotu, który załatwić ma wniosek skarżącej. Krąg takich podmiotów określa ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 4. Próżno jednak by w tym przepisie szukać takiego podmiotu, jakim jest "przewodniczący rady miasta". Przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 tej ustawy stanowi wprawdzie o "organach władzy publicznej", ale w odniesieniu do gmin organami takimi są jedynie rada gminy i jej wójt (burmistrz), co wynika wprost z art. 11a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zadaniem przewodniczącego rady - zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym - jest natomiast wyłączne organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Gdyby więc poszukiwać podmiotu odpowiedzialnego za dokumentowanie przebiegu obrad rady gminy, byłby nim organ wykonawczy tej jednostki.

Następnie autor skargi kasacyjnej podniósł, że stenogramy z obrad rad gmin to rodzaj informacji publicznej i na mocy przepisu art. 19 ustawy o dostępie do informacji publicznej również rady gmin sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy, chyba że sporządzają i udostępniają materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady. Takie postawienie sprawy pozwala m.in. na wybór między protokołem a stenogramem. Rada Miejska w K. wybrała protokół jako sposób utrwalenia przebiegu jej sesji. Jedynie dla potrzeb tego protokołu, nie zaś dla jakichkolwiek innych celów, nagrywa się sesję elektronicznie. Nie jest to jednak rejestrowanie sesji w sposób, o jakim mowa w ww. art. 19, gdyż tego rodzaju rejestracja wymagałaby odpowiednich środków technicznych, których gmina nie posiada. Nagrywanie zaś sesji na stanowisku protokolanta jest siłą rzeczy ułomne, bardzo często nieczytelne, gdyż gwar i odległość od mikrofonu powodują, że nie da się odtworzyć wielu wypowiedzi. Przypisywanie więc przez Sąd I instancji owemu "utrwalaniu" roli stenogramu jest nieuzasadnione.

Składający skargę kasacyjną stwierdził, że zapis stenograficzny to sposób dokładnego notowania tekstu mówionego za pomocą umownych znaków i skrótów, umożliwiających jego dosłowne, późniejsze odtworzenie. Takiego zapisu tekstów mówionych na sesjach Rady Miejskiej w K. nie sporządza się. A stenogram i niedoskonałe technicznie nagranie wypowiedzi na sesji Rady to nie to samo.

Przepis art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej ogranicza obowiązek udostępnienia informacji publicznej do takich informacji, które dany podmiot posiada. Ani Rada Miejska w K., ani burmistrz tego miasta, ani też przewodniczący Rady, nie posiadają stenogramu, gdyż taki dokument w ogóle nie powstał.

Tylko wtedy, gdy uczyni się założenie, że stenogram to pojęcie inne niż wynikające z przytoczonej definicji, można dalej prowadzić dywagacje dotyczące zastosowania w sprawie przepisów art. 13, 14 i 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednakże wymienione przepisy zakładają posiadanie przez podmiot dokumentu, który powinien być udostępniony. A skoro takiego dokumentu nie ma, to tym bardziej nie ma informacji publicznej, gdyż ta może dotyczyć tylko faktów.

Konsekwencją braku stenogramu jest to, że dla odmowy udostępnienia informacji, która nie jest informacją publiczną (a więc nie jest czymś, co faktycznie istnieje) wystarczającą formą jest odpowiedź pisemna. Wydanie w takim przypadku decyzji odmownej jest niedopuszczalne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim Naczelny Sąd Administracyjny nie może w żaden sposób odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Formułując ten zarzut autor skargi kasacyjnej stwierdził, że w postępowaniu przed Sądem I instancji naruszona została procedura poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, odnoszących się do rodzaju dokumentu obrazującego przebieg obrad Rady Miejskiej w K. Tak postawiony zarzut jest oczywiście błędnie sformułowany, brak w nim bowiem wskazania, jakiemu konkretnie przepisowi procedury sądowoadministracyjnej uchybił Sąd I instancji.

Jeśli zaś chodzi o zarzuty naruszenia wskazanych przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), to również i one nie mogły one przynieść oczekiwanego rezultatu.

Przede wszystkim autor skargi kasacyjnej, formułując zarzut naruszenia art. 4 ustawy, nie wskazał konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu. Tymczasem artykuł ten dzieli się na 3 ustępy, z których pierwszy jeszcze na 5 punktów. Brak szczegółowo wskazanego przepisu uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczną ocenę tego zarzutu. Wskazać jedynie można, że ustawodawca w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej expressis verbis nie wymienił żadnych organów władzy publicznej. Niewątpliwie w pkt 1 ustawodawca utożsamia z pojęciem organów władzy publicznej wszystkie organy administracyjne funkcjonujące w istniejącym aparacie władzy, a także te podmioty, których w sensie organizacyjnym nie zalicza się do administracji, a które są powołane w drodze ustawy do organizacji i realizacji zadań publicznych (wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., I OSK 1918/07, Lex 505424). Skoro zatem przewodniczący rady miasta jest podmiotem wchodzącym w skład organu gminy (organu jednostki samorządu terytorialnego), jakim jest rada miasta i przewodniczy jej pracom w ramach pełnienia funkcji organizacyjnych, przyjąć należy, że Przewodniczący Rady Miejskiej w K., wskazany jako adresat wniosku skarżącej z dnia [...] czerwca 2009 r., jest organem właściwym w postępowaniu dotyczącym informacji publicznej.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 oraz art. 14 (również bez podania, którego konkretnie z 2 ustępów zarzut dotyczy) ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W myśl pierwszego z tych przepisów udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Z kolei art. 14 ust. 1 stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Stosownie zaś do ust. 2 tego artykułu, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.

W niniejszej sprawie skarżąca złożyła do Przewodniczącego Rady Miejskiej w K. wniosek o sporządzenie i przesłanie stenogramu dotyczącego jednego z punktu obrad z sesji Rady Miejskiej. Tymczasem organ, podnosząc, że z przebiegu sesji nie sporządza się stenogramu, lecz protokół (przy pomocy zapisu elektronicznego), uznał, że nie może spełnić żądania skarżącej i poinformował ją o tym pismem.

Taki sposób załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej zasadnie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznany został przez Sąd I instancji za nieprawidłowy.

W myśl art. 19 ustawy organy kolegialne sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady.

Z treści tego przepisu wynika w sposób niepozostawiający wątpliwości, że przebieg obrad organu kolegialnego powinien zostać utrwalony i udostępniony na żądanie. Sposób utrwalenia przebiegu obrad pozostawiony został organowi do wyboru. Rada Miejska w K. wybrała protokół – w tej kwestii nie ma sporu. Poza sporem pozostaje też okoliczność, że Rada nie dysponowała stenogramem. Bez znaczenia jest również, w jaki sposób definiowane jest pojęcie "stenogram" – kwestia ta nie była przecież w jakikolwiek sposób sporna na etapie składania wniosku przez skarżącą, jak również na etapie postępowania sądowego. To samo dotyczy okoliczności, że sposób zapisu przebiegu obrad Rady Miejskiej w K. (nagranie) spowodował, że zapis jest nienajlepszej jakości.

Podstawową kwestią jest bowiem sposób załatwienia wniosku skarżącej, a zatem, czy Przewodniczący Rady Miejskiej w K., udzielając skarżącej jedynie pisemnej odpowiedzi, uczynił zadość wskazanym wyżej przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odpowiedź na to pytanie musi być negatywna.

Przede wszystkim podkreślić należy, że skarżąca złożyła wniosek o sporządzenie i udostępnienie jej stenogramu dotyczącego jednego z punktu obrad Rady Miejskiej w K. Informacją publiczną jest zatem treść obrad w żądanym zakresie, zaś stenogram wyłącznie sposobem (formą), w jakiej owa treść ma zostać utrwalona i na żądanie udostępniona. Tymczasem odpowiedź organu na żądanie udostępnienia informacji w określonej w formie wskazuje, że organ w istocie utożsamił treść informacji z jej formą. Uznał bowiem, że skoro nie został sporządzony stenogram, to informacja, której żąda wnioskodawczyni, nie istnieje.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego fakt, że w przebieg sesji Rady Miejskiej utrwalony został w innej formie niż stenogram, którego żądała skarżąca, mógł stanowić jedynie podstawę do rozważenia ewentualnej odmowy udostępnienia informacji publicznej, bądź uznania np., że poprzez konieczność sporządzenia stenogramu (którym organ nie dysponował) powstanie konieczność przetworzenia informacji, co z kolei mogło oznaczać konieczność wezwania wnioskodawczyni do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy).

W innym przypadku organ powinien zastosować się do cytowanych wyżej przepisów art. 13 ust. 1 i 2, bądź art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podnoszone w skardze kasacyjnej okoliczności wskazywałyby w szczególności na tryb określony w art. 14 ustawy. Jeśli bowiem środki techniczne, jakimi dysponuje Rada Miejska w K., nie pozwalały na sporządzenie stenogramu, Przewodniczący Rady Miejskiej powinien powiadomić o tym wnioskodawczynię, wskazując na przyczynę braku realizacji wniosku w sposób w nim podany oraz poinformować ją, w jakiej formie żądanie może być spełnione. Wówczas dla podmiotu wnoszącego podanie zostałby uruchomiony 14 dniowy termin na zmodyfikowanie żądania w sposób pozwalający organowi na udostępnienie informacji. Jednakże organ, pismem z dnia [...] czerwca 2009 r., stwierdził jedynie, że z uwagi na niesporządzanie stenogramów realizacja wniosku skarżącej jest niemożliwa. W żaden sposób nie można zatem uznać, by organ wypełnił obowiązki przewidziane w art. 14 ust. 2 ustawy. A skoro nie doszło do udostępnienia informacji – naruszony został obowiązek przewidziany w art. 13 ust. 1.

Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, że Przewodniczący Rady Miejskiej w K., nie udzielając żądanej informacji, ani nie wydając decyzji o odmowie jej udzielenia w oparciu o art. 16 ust. 1, bądź nie postępując w inny sposób przewidziany przepisami ustawy, pozostaje w bezczynności.

Bezczynność występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996, s. 62-63). Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (por. wyrok NSA - OZ we Wrocławiu z 14 czerwca 1983 r., sygn. akt. SA/Wr 6/83, "Gazeta Prawnicza" 1983 r., nr 24), albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 5 listopada 1987 r., IV SAB 23/87, ONSA 1988, nr 1 poz. 13. oraz W. Bochenek: "Bezczynność a milczenie organu administracji", Samorząd Terytorialny 2003 r., nr 12, s. 49).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej, statuując w art. 1 i 2 generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, wskazuje jednocześnie na różne sposoby jej udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie zaś z art. 10 ust. 1 ustawy informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek. Nie jest przy tym wymagana żadna szczególna forma, którą należałoby zachować przekazując wnioskodawcy żądaną informację.

Przewodniczący Rady Miejskiej postąpił wbrew przepisom ustawy. Skoro bowiem nie wydał decyzji odmownej, ani nie udzielił informacji w terminie 14 dni od złożenia wniosku (zgodnie z art. 13 ust. 1), ani też nie poinformował o przyczynach opóźnienia w realizacji wniosku (art. 13 ust. 2), nie postąpił też w sposób określony w art. 14 ust. 1 i 2 (w przypadku uznania, że nie posiadał odpowiednich środków technicznych, by udostępnić informację w sposób i w formie wskazanych we wniosku), pozostawał niewątpliwie w bezczynności. Prawidłowo zatem Sąd I instancji przyjął, że pismo Przewodniczącego Rady Miejskiej z dnia [...] czerwca 2009 r., zawierające w istocie odmowę udzielenia informacji, nie spełniało warunków określonych w art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie było bowiem decyzją o odmowie udzielenia informacji.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.