Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Prezes Izby Ogólnoadministracyjnej - Jacek Chlebny Sędziowie NSA: Elżbieta Kremer (sprawozdawca) Małgorzata Pocztarek (współsprawozdawca) Roman Ciąglewicz Monika Nowicka Joanna Runge-Lissowska Marek Stojanowski Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej - Renaty Jabłońskiej po rozpoznaniu w dniu 9 października 2017 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej w sprawie ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 357/14 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia należności podlegającej zwrotowi z tytułu poniesionych zastępczo wydatków za pobyt stały w domu pomocy społecznej oraz zobowiązanie do jej zwrotu zagadnienia prawnego przedstawionego przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1131/15, do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz.718 ze zm.- obecnie Dz.U. z 2017r. poz.1369): "1. Czy obowiązek ponoszenia przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 930) opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby powstaje z mocy prawa, czy też na mocy decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 tej ustawy? 2. W przypadku udzielenia na pytanie postawione w pkt 1 odpowiedzi wskazującej na konieczność wydania decyzji, czy decyzja ta może obejmować okres sprzed daty jej wydania?" postanawia: odmówić podjęcia uchwały.

Przedstawione w sentencji postanowienia zagadnienie prawne powstało w toku rozpoznania skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 grudnia 2014 r., sygn. IV SA/Wr 357/14, wydanego w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia należności podlegającej zwrotowi z tytułu poniesionych zastępczo wydatków za pobyt stały w domu pomocy społecznej oraz zobowiązania do jej zwrotu, którym Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.

W uzasadnieniu postanowienia zostały przedstawione następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Decyzją z dnia [...] października 2012 r. skierowano I. S. (babcię skarżącej K. S.) do domu opieki społecznej, a decyzją z dnia 23 listopada 2012 r. ustalono od dnia przyjęcia, tj. od dnia 26 października 2012 r. opłatę za pobyt w domu opieki społecznej w wysokości 70% jej dochodu, tj. 1.009,02 zł. Adresatem tej decyzji była wyłącznie I. S., której doręczono tę decyzję. Organ ustalił, że miesięczny koszt utrzymania mieszkańca tego domu wynosił w 2012 r. 3.600 zł, w okresie od dnia 1 grudnia 2012 r. do dnia 28 lutego 2013 r. opłatę zastępczą w kwocie 2.050,98 zł miesięcznie wniosła Gmina Wrocław. Organ ustalił, że K. S. (wnuczka) przekracza 300% kryterium dochodowego i powinna ponosić opłatę za pobyt babci w domu opieki społecznej. Stąd też pismem z dnia 16 stycznia 2013 r. zwrócił się do K. S. w tej kwestii dołączając trzy egzemplarze umowy z dnia 15 stycznia 2013 r. Nr [...] dotyczące ponoszenia opłaty za pobyt I. S. w domu pomocy społecznej. K. S. zwróciła umowę z dnia 15 stycznia 2013 r. odmawiając jej podpisania oraz oświadczając, że nie zamierza partycypować w kosztach utrzymania babci I. S.

W takich okolicznościach organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu przez skarżącą wydatków poniesionych zastępczo przez Gminę Wrocław.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. wydaną na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 104 ust. 3, w związku z art. 61 ust. 1, 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, adresowaną do K. S. orzeczono w pkt 1 o wysokości należności podlegającej zwrotowi w łącznej kwocie 426,63 zł tytułem poniesionych wydatków wniesionych zastępczo przez Gminę Wrocław w okresie od dnia 1 grudnia 2012 r. do dnia 28 lutego 2013 r., a w pkt 2, że kwota w wysokości 426,63 zł podlega zwrotowi w terminie 30 dni od dnia otrzymania niniejszej decyzji przez I. S., na wskazany rachunek bankowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania K. S. wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. uchyliło decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r. w całości i orzekło co do istoty sprawy, ustalając należność podlegającą zwrotowi w kwocie 426,63 zł oraz osobę zobowiązaną do zwrotu K. S., a termin zwrotu określono 30 dni od dnia otrzymania decyzji organu II instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji wskazało, że organ I instancji nie może ustalać terminu zwrotu należności w sposób, który nie respektuje uwarunkowań determinujących wykonalność decyzji, a wobec tego, że zaskarżoną decyzję należy traktować jako niepodzielną, Kolegium musiało ją uchylić i orzec co do istoty sprawy. Skoro decyzja organu odwoławczego jest decyzją ostateczną, to Kolegium może wyznaczyć termin z art. 104 ust. 3 ustawy, poprzez odniesienie do daty doręczenia swojej decyzji.

W skardze do sądu administracyjnego K. S. wniosła o uchylenie decyzji.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzje organów obu instancji. Sąd wskazał, że kwestią istotną dla sprawy i wymagającą rozstrzygnięcia jest ustalenie, co w odniesieniu do konkretnej osoby jest źródłem obowiązku ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej: sama ustawa, decyzja administracyjna, czy umowa cywilnoprawna, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. Rozstrzygając tę kwestię Sąd zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych znalazły odbicie dwa stanowiska w sprawie powstania obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przez osoby wymienione art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s.

Wedle pierwszego z nich, przewidziany w art. 61 ust. 1 u.p.s. obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej musi być skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty ponosić. Co do zasady, konkretyzacja taka powinna nastąpić w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. Tym samym zastępcze ponoszenie opłat przez gminę, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.s. może mieć miejsce jedynie w sytuacji, w której osoby, na które obowiązek wnoszenia opłat został nałożony w drodze decyzji lub które podjęły się wnoszenia takiej opłaty na podstawie umowy, nie wywiązują się z tego obowiązku. W konsekwencji nawet udokumentowana odmowa zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., nie może stanowić wyłącznej podstawy do wydania decyzji o obowiązku zwrotu na rzecz gminy zastępczo poniesionej opłaty. W tym zakresie Sąd I instancji powołał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 13 września 2013 r., sygn. I OSK 2726/12, z 30 października 2012 r., sygn. I OSK 653/12 i z 9 czerwca 2010 r., sygn. I OSK 204/10.

Zgodnie z drugim poglądem zawarcie umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., służy jedynie określeniu wysokości opłaty wnoszonej za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, natomiast sam obowiązek uiszczania opłat wynika z mocy ustawy, a nie z umowy. Skoro zatem obowiązek członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, polegający na wnoszeniu związanych z tym opłat wynika wprost z ustawy o pomocy społecznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s.), to w sytuacji uchylania się od tego obowiązku przez osoby zobowiązane gmina, która zastępczo poniosła wydatki, może egzekwować ich zwrot na drodze administracyjnej. Właściwą drogą wyegzekwowania takich należności przez gminę jest wówczas wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 u.p.s. Takie stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 15 stycznia 2010 r., sygn. I OSK 1171/09 i z 14 września 2011 r., sygn. I OSK 666/11. Zostało ono także przyjęte przez organy orzekające w sprawie, które uznały, że udokumentowana odmowa zawarcia umowy przez osobą zobowiązaną zgodnie z art. 62 ust. 2 pkt 2 u.p.s. otwiera drogę do zastosowania art. 104 ust. 3 tej ustawy, czyli ustalenia oraz żądania w drodze decyzji administracyjnej poniesionych zastępczo przez gminę wydatków na udzielone świadczenia z pomocy społecznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie podzielił stanowiska zajętego przez organy administracji i wskazał, że przewidziany w ustawie obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt osoby w domu pomocy społecznej wymaga skonkretyzowania zarówno co do jej wysokości, jak i osoby nią obciążonej. Warunkiem zgodnego z prawem stosowania mechanizmu wnoszenia opłat zastępczych przez gminę jest uprzednie wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. w związku z art. 61 ust. 1 tej ustawy, ustalającej wysokość opłaty i osobę zobowiązaną do jej ponoszenia. Umowa, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. nie jest źródłem obowiązku ponoszenia opłaty, ale służy określeniu jej wysokości. Zdaniem Sądu nie można gminy obciążać obowiązkiem opłat zastępczych w sytuacji, gdy opłata osób zobowiązanych nie została ustalona decyzją. Niedopuszczalna jest również konstrukcja, wedle której gmina ponosi koszty pobytu osoby w domu pomocy społecznej, a dopiero następczo w decyzji nakazującej zwrot poniesionych zastępczo wydatków, ustalany jest obowiązek osoby, za którą uiszczono opłaty.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło skargę kasacyjną zarzucając zaskarżonemu wyrokowi błędną wykładnię przepisów prawa materialnego, tj. art. 59 ust.1 u.p.s., art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.s., art. 64 w zw. z art. 59 ust.1 u.p.s.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną zważył co następuje:

Zgodnie z art. 187 § 1 p.p.s.a., jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, którego rozstrzygnięcie ma istotne znaczenie w sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. O poważnych wątpliwościach prawnych można mówić wówczas, gdy w sprawie pojawią się kwestie prawne, których wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności, głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych i zakresu ich stosowania. Podstawą do przyjęcia, że wystąpiła przesłanka określona w powołanym wyżej przepisie, będzie również pojawienie się w danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 187 § 1 p.p.s.a. Kwestią prawną, wymagającą wyjaśnienia jest nie tylko rozstrzygnięcie, czy wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 u.p.s. musi być poprzedzone wydaniem decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s., w sytuacji gdy osoba z kręgu wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. odmawia zawarcia umowy na podstawie art. 103 ust. 2 u.p.s., ale zajęcie stanowiska w tym zakresie uwarunkowane jest ustaleniem przyjętego przez prawodawcę mechanizmu uzyskiwania przez gminy zwrotu opłat poniesionych zastępczo za osoby niewywiązujące się z obowiązku ich ponoszenia. Na mechanizm ten składają się dwa elementy: tryb wskazania osób zobowiązanych do ponoszenia opłat (źródło obowiązku) oraz określenie zakresu i wysokości ciążącego na nich obowiązku finansowego. Oba te elementy rzutują na przesłanki zastosowania przepisu art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 u.p.s. w stosunku do osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., czyli wydania decyzji o wysokości opłaty podlegającej zwrotowi, co było przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Zagadnienia te wyznaczają treść postawionych pytań, odnoszących się do źródła obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej oraz charakteru i zakresu rozstrzygnięć określających wysokość należnej opłaty. W kwestiach tych utrzymuje się rozbieżność stanowisk i brak jasności co do normatywnego modelu ustalania i ponoszenia odpłatności przez osoby wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s.

Pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego kosztu utrzymania mieszkańca zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.s., wielkość ta jest ustalana zgodnie z zasadami określonymi w art. 60 ust. 2-6 u.p.s. i podlega ogłoszeniu w trybie przewidzianym ustawą. Górna granica odpłatności jest zatem wielkością znaną, podlegająca ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Krąg podmiotów zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt w DPS określa art. 61 ust. 1 pkt 1-3 u.p.s. Są nimi: mieszkaniec domu, a przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do DPS. Obowiązek odpłatności obciąża wymienione podmioty w kolejności określonej ustawą. Należy także podkreślić, że ze względu na zmianę wysokości dochodu osób zobowiązanych do ponoszenia opłat oraz ze względu na zdarzenia losowe, krąg osób mających zgodnie z ustawą ponosić koszty pobytu w DPS jego mieszkańca może ulec zmianie. Oznacza to, że nie jest wystarczające jednorazowe rozstrzygnięcie, kto i w jakiej wysokości jest obowiązany do ponoszenia przedmiotowych kosztów, albowiem w toku pobytu osoby skierowanej do domu pomocy może dochodzić do zmian w tym zakresie. Model trybu ustalania obowiązku ponoszenia opłat przez określone osoby oraz egzekwowania od niej tego obowiązku winien tę okoliczność uwzględniać, zapewniać sprawność realizacji zasady odpłatności za pobyt w DPS, zgodnie z zasadą pomocniczości. Kwestią budzącą wątpliwości i skutkującą rozbieżnościami jest jednak, w jakiej formie i kiedy powinno nastąpić ustalenie koniecznej do poniesienia opłaty i jaki charakter ma takie rozstrzygnięcie. W odniesieniu do mechanizmu wnoszenia opłat zastępczych przez gminę i dochodzenia ich zwrotu istnieje dualizm stanowisk, co znalazło odzwierciedlenie również w niniejszej sprawie.

Wedle jednego z nich, prezentowanego przez organy administracji zarówno w uzasadnieniach wydanych decyzji, jak i przez organ odwoławczy w skardze kasacyjnej, obowiązek ponoszenia przez osoby wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. opłat za pobyt mieszkańca w DPS ma swoje źródło w ustawie, w powołanym przepisie. Umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. służy określeniu wysokości wnoszonej opłaty, ale nie kreuje obowiązku jej ponoszenia. W konsekwencji nie ma podstaw do wydawania decyzji określającej osobę zobowiązaną do ponoszenia opłaty i wysokość tej opłaty. W razie odmowy zawarcia umowy i uchylania się od obowiązku przez osoby zobowiązane, gmina, która zastępczo poniosła wydatki, może egzekwować ich zwrot w drodze administracyjnej, czemu służy wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 u.p.s., określającej wysokość opłaty poniesionej zastępczo (czyli opłaty, do której adresat decyzji był zobowiązany) oraz osobę zobowiązaną. Stanowisko to stoi w opozycji do wyrażanego niekiedy w judykaturze poglądu, obecnie raczej zarzuconego, a poddanego krytyce w wyroku NSA z 15 stycznia 2010 r., sygn. I OSK 1171/09, wedle którego wyłącznym źródłem obowiązku osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. w zakresie ponoszenia odpłatności za pobyt mieszkańca w DPS jest umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. Do czasu jej zawarcia nie istnieje skonkretyzowany i prawnie skuteczny obowiązek ponoszenia opłaty, co uniemożliwia dochodzenie jej zwrotu przez gminę (tak np. wyrok WSA we Wrocławiu z 21 maja 2009 r., sygn. IV SA/Wr 30/09, wyrok WSA w Łodzi z 9 grudnia 2014 r., sygn. II SA/Łd 907/14). Kwestionując takie stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 stycznia 2010 r., sygn. I OSK 1171/9 stwierdził, że "zawarcie umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2, służy jedynie określeniu wysokości opłaty wnoszonej za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, natomiast sam obowiązek uiszczania opłat wynika z mocy ustawy, nie umowy. Skoro więc obowiązek członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, polegający na wnoszeniu związanych z tym opłat wynika wprost z ustawy o pomocy społecznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), to w sytuacji uchylania się od tego obowiązku przez osoby zobowiązane, gmina, która zastępczo poniosła wydatki, może egzekwować ich zwrot na drodze administracyjnej. Właściwą drogą wyegzekwowania takich należności przez gminę, jest wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3, w związku z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej". W cytowanym wyroku NSA zaakceptował, że sprawy ponoszenia opłat przez zobowiązanych i dochodzenia ich zwrotu przez gminę mają charakter administracyjnoprawny, przy czym uznał, że dla określenia wysokości zastępczo poniesionej opłaty i wskazania osoby zobowiązanej do zwrotu wystarczające jest wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 2 u.p.s. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 września 2011 r., sygn. I OSK 666/11. Wskazano, że decyzja wydana w oparciu o przepis art. 104 ust. 3 u.p.s. jest podstawą do prowadzenia egzekucji. Przy takim stanowisku nie jest formułowany warunek, aby wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 i art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. wymagało uprzedniego wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. Wydawana decyzja, konkretyzując obowiązek, nie jest także oczywiście jego źródłem, powstaje on zatem z mocy prawa z dniem zaistnienia ustawowych przesłanek odpłatności, jakimi są: pobyt w DPS, zakres ponoszenia kosztów z tego tytułu przez kolejno zobowiązane podmioty i zaistnienie przesłanek dochodowych.

Drugie z obecnych w judykaturze stanowisk bazuje na odmiennych założeniach. Zgodnie z nim, aby można było mówić o opłacie poniesionej przez gminę zastępczo i obowiązku jej zwrotu, wcześniej musi być ustalona opłata pierwotna w stosunku do osób zobowiązanych. Obowiązek wnoszenia opłat musi być skonkretyzowany i zindywidualizowany. Konkretyzacja ta następuje w drodze umowy z art. 103 ust. 2 u.p.s. lub w decyzji wydawanej na podstawie art. 59 ust. 1 tej ustawy. Jeśli zatem wysokość opłaty nie zostanie ustalona w drodze umowy, na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. powinna zostać wydana decyzja zawierająca rozstrzygnięcie co do wysokości opłaty obciążającej osoby wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. Strona winna bowiem znać treść ciążącego na niej obowiązku, aby mogła się z niego wywiązać. Dopiero uchylenie się od skonkretyzowanego obowiązku upoważnia organ do wydania na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 u.p.s. decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę. Natomiast udokumentowana okoliczność odmowy zawarcia umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. przez osobę wskazaną w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., nie stanowi wystarczającej podstawy do wydania decyzji o obowiązku zwrotu na rzecz gminy części opłat przez nią poniesionych. Stanowisko takie zostało wyrażone w szeregu wyrokach sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in. z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. I OSK 204/10, z dnia 30 października 2012 r., sygn. I OSK 653/12, z 13 września 2013 r., sygn. I OSK 2726/12, z 19 czerwca 2015 r., sygn. I OSK 62/14, z 16 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 3187/14, z 24 sierpnia 2016 r., sygn. I OSK 20/15, z 16 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 2304/14.

W wyrokach tych przedstawiana jest stosunkowo jednorodnie brzmiąca argumentacja. Wskazuje się, że decyzja, o której mowa w art. 104 ust. 3 u.p.s. jest wydawana w celu przeprowadzenia egzekucji obowiązku niezrealizowanego przez osobę zobowiązana i stanowi tytuł egzekucyjny, będący podstawą do przeprowadzenia egzekucji administracyjnej. Rozważając, co jest natomiast w odniesieniu do konkretnej osoby źródłem jej obowiązku – ustawa, decyzja administracyjna czy umowa cywilnoprawna - podkreśla się publicznoprawny (administracyjny) charakter stosunku związanego z nabyciem świadczenia pod postacią pobytu w DPS. W formie decyzji następuje skierowanie do domu pomocy społecznej, decyzją też organ ustala opłatę z pobyt (art. 59 ust. 1 u.p.s.). Decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt indywidualizuje i konkretyzuje więc przewidziany w art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu przez wymienione w nim podmioty. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1 u.p.s. doznają konkretyzacji przepisy ustawy poprzez określenie kwoty opłaty, wskazanie osób zobowiązanych z kręgu podmiotów wymienionych w przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty. O takim zakresie decyzji ustalającej opłatę świadczy § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. Nr 217, poz. 1837, aktualnie § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej – Dz. U. poz. 964), zgodnie z którym do wniosku o skierowanie należy dołączyć także oświadczenia o wysokości dochodów nie tylko osoby ubiegającej się o tę formę pomocy, ale także jej małżonka, zstępnych i wstępnych. Są to dane niezbędne do wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. Obowiązek wnoszenia opłat przez konkretne osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na podstawie art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s. kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., ale decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w DPS, przewidziana w art. 59 ust. 1 u.p.s. Jednym słowem obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do DPS osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. powinien zostać określony w decyzji.

Nadto zwrócono uwagę na stanowisko jakie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 3163/14, w którym stwierdził, że dopuszczalne jest wydanie jednej decyzji, która powinna ustalać wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, konkretyzować ją w odniesieniu do osoby, o której mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. oraz zobowiązywać do zwrotu tę osobę w części zastępczo przez gminę poniesionej opłaty. Wskazano, że takie rozwiązanie spełnia podstawowe postulaty orzecznictwa: zobowiązanie osoby do zwrotu zastępczo poniesionej opłaty tylko w sytuacji jej zindywidualizowania i konkretyzacji, w braku umowy, w formie decyzji administracyjnej. Zbliżone stanowisko w kwestii zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 lutego 2016 r., sygn. I OSK 1449/14.

W ocenie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego zadającego pytanie prawne w niniejszej sprawie, wskazane zastrzeżenia względem dominującego aktualnie w orzecznictwie stanowiska oraz dostrzeżone względem niego rozbieżności, jakie pojawiły się w ostatnim czasie w orzecznictwie NSA, uzasadniają wystąpienie w trybie art. 187 § 1 p.p.s.a. do składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie zagadnienia o treści wskazanej w sentencji postanowienia. Przedstawiony problem ma nie tylko znaczenie dla rozstrzygnięcia zasadności złożonej skargi kasacyjnej, ale także dla jednolitości przyszłego orzecznictwa w podobnych

sprawach.

Prokurator Prokuratury Krajowej w piśmie z dnia 26 września 2017 r. zajął stanowisko w sprawie i zaproponował udzielenie następujących odpowiedzi:

1.Nałożony z mocy prawa obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art.61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930), opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby wymaga skonkretyzowania i zindywidualizowania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy oraz w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w zw. z art. 61 ust.1 i 2 i art. 64 ustawy o pomocy społecznej.

2. Decyzja o ustaleniu opłaty wydana na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 o pomocy społecznej może obejmować okres sprzed daty jej wydania, w szczególności z mocą od dnia umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

Stwierdzić na wstępie należy, że wniosek o przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA zagadnienia prawnego nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 187 § 1 p.p.s.a. skład orzekający NSA przedstawia zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Skład przedstawiający takie zagadnienie ma obowiązek wykazania, że w sprawie wystąpiło "zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości" w rozumieniu art. 187 § 1 p.p.s.a. oraz, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty i wnioski uzasadniały jego sformułowanie. W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że "zagadnienia prawne budzące poważne wątpliwości" to takie kwestie prawne, których wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności, głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych. Podstawą do przyjęcia, że wystąpiła przesłanka, określona w art. 187 § 1 p.p.s.a., będzie przede wszystkim pojawienie się w danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (por.: R. Hauser, A. Kabat, Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w nowych regulacjach procesowych, PiP 2004, z. 2, uchwała NSA z dnia 15 grudnia 2004 r., sygn. akt FPS 2/04, z glosą A. Skoczylasa, OSP 2005, z. 6, poz. 72). Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 3 w zw. z art. 187 § 1 p.p.s.a. przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne powinno pozostawać w bezpośrednim związku merytorycznym i logicznym z rozpatrywaną sprawą sądowoadministracyjną. Tym samym skład orzekający NSA, przedstawiający do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, które wyłoniło się na tle konkretnego stanu faktycznego, powinien powiązać je z okolicznościami faktycznymi sprawy oraz z tymi przepisami prawa, które w kontekście tych okoliczności będąc podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy, stały się równocześnie źródłem wątpliwości prawnych. Wątpliwości te muszą być "poważne", a za takie uważa się wątpliwości obiektywne, dotyczące kwestii prawnych o zasadniczym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy, w której powstały.

Skoro zagadnienie prawne przedstawione poszerzonemu składowi NSA na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. musi pozostawać w ścisłym związku ze sprawą rozstrzyganą przez pytający skład NSA (por. postanowienie składu 7 sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I FPS 3/05, ONSAiWSA 2006 r., nr 3, poz. 72), a jego przedmiot powinien odpowiadać zakresowi orzekania w tym postępowaniu, to należy zwrócić uwagę na stan faktyczny stanowiący podstawę prawną pytania. Nie jest bowiem możliwe zadanie pytania w kwestii nie pozostającej w bezpośrednim związku z przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej. Dlatego też przedstawiając zagadnienie prawne, które budzi poważne wątpliwości do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego konieczne jest, aby przedstawione zagadnienie prawne dotyczyło przedmiotu sprawy, a konkretnie podstawy prawnej w oparciu o którą dana sprawa została rozstrzygnięta. Przesłanki tej nie będzie zatem spełniać zagadnienie, które ma charakter teoretyczny, bądź też jest zagadnieniem, które objęte jest daną regulacją ustawową, ale nie jest przedmiotem tej konkretnej rozpoznawanej sprawy. Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej reguluje szereg zagadnień prawnych związanych z pobytem mieszkańca gminy w domu pomocy społecznej wystarczy wspomnieć o takich jak; skierowanie do domu, ustalenie opłaty za pobyt, umieszczenie w domu, osoby zobowiązane do ponoszenia opłat, zasady zwolnienia z opłat, czy też ustalanie należności podlegających zwrotowi, a które zostały zastępczo uiszczone przez gminę.

Należy zatem zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa dotyczyła zwrotu należności z tytułu opłat poniesionych zastępczo przez gminę, a więc przedmiotem kontroli sądowoadministarcyjnej w sprawie była decyzja wydana na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 16 oraz art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, którą orzeczono o wysokości należności podlegającej zwrotowi. Tym samym mając na uwadze stan faktyczny i stan prawny będący podstawą rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie, wątpliwości Sądu przedstawiającego zagadnienie prawne mogły dotyczyć art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 i 3 u.p.s., a w szczególności tego, czy art. 104 ust. 3 został prawidłowo zastosowany, czy regulacja zawarta w tym przepisie ma charakter samodzielny, czy też wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 u.p.s. powinno być poprzedzone spełnieniem innych dodatkowych przesłanek.

Natomiast Sąd pytający formułując zagadnienie prawne zwraca uwagę na wątpliwości, ale dotyczące źródła prawnego powstania obowiązku ponoszenia opłat za pobyt osoby w domu pomocy społecznej pytając: w pkt 1) czy obowiązek ponoszenia opłat przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. powstaje z mocy prawa, czy też na mocy decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s., zaś w pkt 2) czy w przypadku udzielenia na pytanie w pkt 1 odpowiedzi wskazującej na konieczność wydania decyzji, decyzja ta może obejmować okres sprzed daty jej wydania.

Powołany art.59 ust.1 ustawy stanowi, że decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej, powołany przepis art. 59 ust.1 u.p.s. nie był podstawą prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Ponadto zgodnie z art. 268 p.p.s.a. wniosek o podjęcie uchwały oraz uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego wymagają uzasadnienia. W bardzo szczegółowym uzasadnieniu Sąd pytający rozważa przede wszystkim problematykę dotyczącą źródła powstania obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, nawiązując co prawda do art. 104 ust. 3 u.p.s., nie mniej formułując zakres samego pytania ogranicza się tylko do kwestii związanych z źródłem powstania obowiązku ponoszenia opłat przez osoby wskazane w art. 61 ust.1 pkt 2 i art. 59 u.p.s., podczas gdy przedmiotem sprawy była problematyka zwrotu należności, czyli ocena zastosowania przez organ art. 104 ust. 3 u.p.s. To zwrócenie uwagi na relacje jakie zachodzą pomiędzy zakresem sformułowanego pytania, a zakresem uzasadnienia tego pytania jest szczególnie istotne zważywszy, że podejmowana przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 187 p.p.s.a. uchwała stanowi odpowiedź na sformułowane pytanie. Stąd też o przedmiocie uchwały, czy też inaczej ujmując o jej treści decyduje sposób i zakres sformułowanego pytania, a nie treść uzasadnienia tego pytania.

Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniające wątpliwości prawne powinny obejmować tylko te kwestie prawne, które były przedmiotem wniosku uprawnionego, w tym przypadku pytania Sądu. Wyjście poza te granice oznaczałoby, że w zakresie nie objętym wspomnianym wnioskiem lub postanowieniem powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego podjął działalność uchwałodawczą z urzędu, co w świetle obowiązującego stanu prawnego jest niedopuszczalne. Skład powiększony Naczelnego Sądu Administracyjnego może objąć swoją wykładnią tylko te kwestie prawne, które przekazano mu do wyjaśnienia i tylko w takich granicach jakie zostały wyznaczone w postanowieniu składu orzekającego. Skład siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego nie jest też uprawniony ani do domniemywania intencji składu orzekającego, ani do wypowiadania się w uchwale na inne tematy niż te, których dotyczy wątpliwość sformułowana przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego (R. Hauser, A. Kabat; Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w nowych regulacjach prawnych, PiP 2004 r. nr 2 s. 35).

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że pytanie zawarte w pkt 1 postanowienia Sądu z dnia 8 grudnia 2016 r., w którym brak jest odwołania się do przepisów art. 104 ust. 3 i art. 61 ust. 3 ustawy, które to przepisy stanowiły podstawę prawną rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie, tj. I OSK 1131/15 nie koresponduje ze stanem faktycznym i prawnym tej sprawy. Przedstawione uwagi mają również bezpośrednie zastosowanie do pytania sformułowanego w pkt 2 postanowienia z dnia 8 grudnia 2016 r., a ponadto pytanie to stawało się aktualne tylko w przypadku udzielenia na pytanie przedstawione w pkt 1 odpowiedzi wskazującej na konieczność wydania decyzji.

Podkreślić należy, że bezpośrednio z art. 267 p.p.s.a. oraz pośrednio z art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wynika, że brak ścisłego powiązania wątpliwości prawnych zawartych w sformułowanym pytaniu z uzasadnieniem tego pytania, rozpoznawaną sprawą i podstawą prawną jej rozstrzygnięcia sprawia, że podjęcie uchwały nie jest możliwe.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 267 p.p.s.a. odmówił podjęcia uchwały.