Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.), Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz, Protokolant asystent sędziego Anna Siwonia -Rybak, po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S.A. z siedzibą we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 775/13 w sprawie ze skargi M. N. na decyzję M. S.A. z siedzibą we W. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 775/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi M. N. na decyzję Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Spółka Akcyjna [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej – uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej W. Klubu Sportowego S.A., W. Sp. z o.o., W. Sp. z o.o. oraz poprzedzające ją decyzje z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] i z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Wnioskami z dnia 14 maja 2013 r. M. N. wystąpił do Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Spółka Akcyjna [...] (dalej jako MPWiK) o udostępnienie umów handlowych zawartych w latach 2010-2013. Wniosek nr 1 dotyczył spółek W. Spółka z o.o. spółka komandytowo akcyjna, W. Spółka z o.o., W. Klubu Sportowego S.A. Wniosek nr 2 dotyczył między innymi spółek: W. Spółka z o.o. i W. Sp. z o.o.

Pismem z dnia [...] maja 2013 r. MPWiK poinformowało wnioskodawcę, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako u.d.i.p.), udostępnienie treści umowy, a tym samym zawartych w niej informacji uzależnione jest od uzyskania zgody - pożyczkobiorcy W. Klubu Sportowego S.A. (dalej jako W. S.A.), ponieważ informacje te stanowią tajemnicę przedsiębiorcy pożyczkobiorcy i podlegają ochronie jako informacje posiadające wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503). W. S.A. poinformował, że umowa pożyczki stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa oraz, że nie wyraża zgody na udostępnienie treści umowy. Z tego względu, MPWiK odmówiło udostępnienia tego dokumentu.

Pismo to podpisał K. A. – rzecznik prasowy MPWiK.

Pismem z dnia 29 maja 2013 r. wnioskodawca, w związku z prośbą MPWiK S.A. o sprecyzowanie żądania wniosku poinformował, że zakres przedmiotowy wniosku nie obejmuje umów handlowych dotyczących realizacji przedmiotu działalności spółki w rozumieniu § 9 statutu. Stwierdził, że wniosek obejmuje wszystkie inne umowy zawarte pomiędzy MPWiK a spółkami prawa handlowego wymienionymi we wniosku.

Następnie MPWiK pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. zawiadomił zainteresowanego, że po sprecyzowaniu wniosku wystąpił do spółek wskazanych we wniosku o poinformowanie, czy treść umów handlowych stanowi dla nich tajemnicę przedsiębiorcy oraz – w przypadku udzielenia odpowiedzi pozytywnej – czy wyrażają one zgodę na udostępnienie wnioskodawcy treści umów handlowych.

Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. MPWiK zawiadomił wnioskodawcę, iż w związku z pismem W. spółka z o.o. z dnia 25 lipca 2013 r. i W. spółka z o.o. z dnia 1 lipca 2013 r., w których to pismach w/w spółki sprzeciwiły się udostępnieniu treści żądanych umów handlowych z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa, treść tych umów nie może zostać udostępniona (art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Pismo podpisała H. K. – członek zespołu zarządzającego, starszy menadżer, kierownik biura spółki. Do pisma dołączono korespondencję prowadzoną z ww. spółkami.

W dniu 29 lipca 2013 r. wnioskodawca zwrócił się do MPWiK o ponowne rozpoznanie wniosków na podstawie art. 17 ust. 2 u.d.i.p.

W piśmie z [...] sierpnia 2013 r. MPWiK podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wskazując, że jest ono ostateczne. Organ podał, że w okresie 2010-2013 nie zawarto żadnych innych umów handlowych z W. Spółka z o.o. Spółka komandytowo-akcyjna, W. Spółka z o.o., W. S.A. We wskazanym we wniosku terminie nie zawarto umów z innymi spółkami miejskimi niż W. Spółka z o.o., W. Spółka z o.o., E. z o.o. MPWiK podkreśliło, że z pism spółek W. Spółka z o.o. oraz W. Spółka z o.o. wynika, że nie zgodziły się one na udostępnienie treści umów handlowych ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Z pism tych wynika również, że podmioty te uznały, iż treść przedmiotowych umów handlowych stanowi tajemnicę przedsiębiorcy i – w związku z powyższym – nie powinna podlegać udostępnieniu. Przytaczając treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji organ wskazał, że udostępnienie informacji pomimo braku zgody wskazanych podmiotów stanowiłyby czyn nieuczciwej konkurencji w rozumieniu art. 11 ust. 1 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Podał, że określona informacja może być zakwalifikowania do informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy w przypadku, gdy przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania tej poufności. Zawarte w umowach klauzule poufności stanowią przykładowy, a nie jedyny środek ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa.

M. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na rozstrzygnięcie MPWiK z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz utrzymane nim w mocy rozstrzygnięcie z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej – umów handlowych zawartych w latach 2010 – 2013 ze spółkami W. Klub Sportowy S.A., W. Sp. z o.o. i W. Sp. z o.o. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że klauzula zastrzegająca niejawność umów handlowych powinna być zawarta w ich treści lub później podpisanych aneksach. Nie mają mocy wiążącej jednostronne oświadczenia spółek choćby z tego powodu, że zostały wyrażone dopiero po złożeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, co oznacza, że do tej chwili nie były one postrzegane jako tajemnica przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Skarżący wskazał również, że zgodnie z treścią powołanego wyżej przepisu, przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. W pismach spółek nie określono natomiast, które konkretnie typy informacji wynikające z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji mają zastosowanie w odniesieniu do umów zawartych z podmiotem zobowiązanym. Skarżący wskazał, iż powyższy przepis odnosi się wyłącznie do informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych oraz innych,o ile posiadają wartość gospodarczą. W związku z tym, wszelkie inne informacje nie mogą stanowić tajemnicy przedsiębiorstwa i co najmniej ta część umów handlowych powinna podlegać udostępnieniu w odpowiedzi na wnioski z dnia 14 maja 2013 r. Podał, że brak jest przy tym przeszkód prawnych bądź innych uniemożliwiających udostępnienie jedynie części umowy handlowej.

W odpowiedzi na skargę Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji S.A. [...] wniosło o jej oddalenie z uwagi na fakt, iż dane objęte wnioskiem skarżącego nie zawierają informacji o sprawach publicznych, nie dotyczą zadań publicznych wykonywanych przez MPWiK S.A. jako gminnej spółki prawa handlowego, czy też dysponowania majątkiem publicznym. Dane wnioskowane przez skarżącego dotyczące umów o handlowym charakterze nie mają związku ze zbiorowym zaopatrzeniem w wodę i zbiorowym odprowadzeniem ścieków. Żądane dane nie dotyczą więc zadań publicznych wykonywanych przez MPWiK. Jednocześnie dane te nie dotyczą dysponowania przez MPWiK majątkiem publicznym. MPWiK jako gminna spółka prawa handlowego nie należy do sektora finansów publicznych, a o dysponowaniu majątkiem publicznym można mówić tylko w wypadku korzystania ze środków publicznych. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są tylko te podmioty, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, to jest dysponują środkami z dotacji, bądź środkami pochodzącymi z budżetu Unii Europejskiej oraz innymi środkami pochodzącymi ze źródeł zagranicznych, a żądane dane są związane z gospodarowaniem takimi środkami. Natomiast, podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych, takie jak MPWiK, nie będą zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, jeżeli wniosek nie dotyczy dysponowania takimi środkami. Żądane informacje nie dotyczą wykonywanych przez MPWiK S.A. zadań publicznych oraz dysponowaniu majątkiem publicznym, lecz w całości związane są z działalnością strony przeciwnej jako przedsiębiorcy.

Według organu, inną podstawą do oddalenia skargi jest fakt, iż przedsiębiorcy: W. S.A., W. Spółka z o.o. oraz W. Spółka z o.o. odmówili udostępnienia skarżącemu wnioskowanych informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Informacja o treści umowy pożyczki zawartej z W. S.A. (a zatem o okresie, na jaki pożyczka została udzielona, wysokości oprocentowania i formach zabezpieczenia) należy do informacji posiadających wartość gospodarczą dla pożyczkobiorcy, co z kolei uprawnia do odmowy udostępnienia informacji w tym zakresie. Zdaniem organu, z tożsamą sytuacją mamy do czynienia w przypadku umów handlowych ze spółkami W. Sp. z o.o. oraz W. Sp. z o.o.

W ocenie MPWiK, informacje objęte umową - pożyczki mają co najmniej potencjalną wartość gospodarczą, co zostało przyznane przez W. S.A. w piśmie z dnia 24 maja 2013 r., W. Sp. z o.o. w piśmie z dnia 1 lipca 2013 r. oraz spółkę W. Sp. z o.o. w piśmie z 25 lipca 2013 r. Nadto organ wskazał, że "elementem współkształtującym stan poufności jest podjęcie pewnych działań zabezpieczających informację. Artykuł 11 ust. 4 u.z.n.k. wymaga od przedsiębiorcy podjęcia "niezbędnych działań w celu zachowania poufności". Zabezpieczenie fizyczne tych informacji ma znaczenie pierwszorzędne, zabezpieczenia prawne odgrywają rolę pomocniczą, subsydiarną. Ponadto, wprowadzenie do umów klauzuli poufności stanowi jeden z możliwych (a nie jedyny) środków ochrony prawnej konkretnych informacji. Organ podkreślił, że odmowa udostępnienia żądanych informacji jest konsekwencją uznania przez W. Klub Sportowy S.A., W. Sp. z o.o. oraz W. Sp. z o.o., że informacje te stanowią tajemnicę przedsiębiorcy i nie mogą zostać udostępnione. Stwierdził również, że w przypadku udostępnienia treści umów handlowych pomimo braku zgody w/w spółek, MPWiK popełniłaby czyn nieuczciwej konkurencji polegający na ujawnieniu informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, które naruszyłoby, lub co najmniej zagroziłoby interesowi majątkowemu przedsiębiorcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał skargę za uzasadnioną.

Sąd wyjaśnił, że pisma MPWiK z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz [...] lipca 2013 r. i [...] maja 2013 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej są decyzjami w rozumieniu art. 16 u.d.i.p. Pisma te posiadają cechy decyzji, choć nie powołano w nich takiej nazwy. Zawierają rozstrzygnięcia, wskazują podmiot, od którego pochodzą, adresata i podpis osoby upoważnionej do reprezentacji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. W ocenie Sądu, pismo Spółki z dnia [...] sierpnia 2013 r. jest rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. 17 ust. 2 tej ustawy, bowiem poprzedziło je wezwanie o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Przechodząc do dalszych rozważań, WSA we Wrocławiu wskazał, że w sprawach dostępu do informacji publicznej zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 u.d.i.p.) zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie informacji publicznej – wskazane w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Zdaniem Sądu, MPWiK jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej charakter informacji publicznej będącej w jej posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3). Z informacji zawartej w Krajowym Rejestrze Sądowym wynika, że spółka powstała w wyniku przekształcenia Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o., w którym jedynym wspólnikiem i założycielem była Gmina W. – w Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji SA (§ 1 ust. 3 i § 10 ust. 2 statutu spółki). Podstawowym zaś celem działalności spółki – zgodnie z § 8 ust. 2 statutu spółki, jest realizowanie zadań własnych Gminy W. z zakresu wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Zgodnie zaś z art. 43 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Majątek MPWiK jest więc w całości majątkiem komunalnym. Ten fakt oraz to, że spółka wykonuje zadania publiczne powoduje, że jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Zdaniem Sądu, żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej, gdyż dotyczy mienia komunalnego, w tym dysponowania tym mieniem. Przyjmuje się, że informacje dotyczące majątku publicznego powinny obejmować między innymi dane dotyczące majątku jednostek samorządu terytorialnego, dane dotyczące spłat pożyczek udzielonych ze środków publicznych i otrzymanych pożyczek i kredytów. Informacje w tym zakresie powinny więc obejmować wszelkie procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem

Tym samym, również treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego stanowi informację publiczną. Takimi umowami są umowy handlowe będące przedmiotem sporu.

WSA we Wrocławiu wskazał, że odmowę udzielenia informacji określonej we wniosku skarżącego z dnia 14 maja 2013 r. MPWiK oparło również na treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Sąd wyjaśnił, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera legalnej definicji "tajemnicy przedsiębiorcy", ale orzecznictwo i doktryna stoi na stanowisku, że dokonując wykładni zawartego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. terminu "tajemnica przedsiębiorcy" należy posiłkowo odwołać się do rozumienia "tajemnicy przedsiębiorstwa" na gruncie ustawy o zakazie nieuczciwej konkurencji. Przesłanki, które dają podstawę do ograniczenia prawa do uzyskania informacji publicznej, wynikają z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Sąd ustalił, że podstawą odmowy udzielenia informacji publicznej było pismo W. Klubu Sportowego S.A. z dnia 24 maja 2013 r., a także odmowa pozostałych spółek – z dnia 1 lipca 2013 r. i 25 lipca 2013 r. WSA we Wrocławiu wskazał, że orzecznictwo jak również doktryna stoi na stanowisku, że gospodarujący informacją, przyjmujący zastrzeżenia przedsiębiorcy, powinien dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji. Na przedsiębiorcy ciąży obowiązek wykazania, że zastrzeżone przez niego informacje są tego rodzaju, że wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa.

W ocenie Sądu, wskazane w piśmie z dnia 24 maja 2013 r., a tym bardziej w pismach z dnia 1 lipca i 25 lipca 2013 r., okoliczności nie pozwalają na uznanie, że podmioty określone w skardze, w oparciu o art. 11 ust. 4 u.z.n.k., mają podstawy do odmowy udzielenia wnioskowanej informacji. Przede wszystkim, W. nie podaje, że są to informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne lub inne podsiadające wartość gospodarczą. Wyjaśnienia są ogólnikowe i nie przywołują żadnych konkretnych sytuacji powodujących, że ujawnienie umowy może mieć wpływ na sytuację spółki oraz jej pozycję wobec konkurencji. Spółka ta, odnosząc się do żądania, twierdzi bez bliższego wyjaśnienia, że są to dane "wrażliwe". Tymczasem stwierdzić należy, że danymi wrażliwymi w rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych są informacje zawarte w art. 27 tej ustawy. Takie podejście dominuje w Krajach Unii Europejskiej, przyjmuje je również ustawa o ochronie danych osobowych. Pozostałe spółki stwierdzają tylko, że umowy są chronione tajemnicą przedsiębiorcy. Nawet nie wspominają o zasadzie poufności.

Zdaniem Sądu, podobnie należy ocenić uprawdopodobnienie podjęcia niezbędnych działań w celu zachowania poufności informacji. Przede wszystkim, takie działania powinny nastąpić w dacie sporządzenia wskazanych dokumentów. WSA we Wrocławiu podzielił stanowisko MPWiK, że wprowadzenie poufności nie musi nastąpić wyłącznie przez wprowadzenie, w tym przypadku do umowy, odpowiedniego zapisu, ale powinno być dokonane w sposób czytelny i wiarygodny dla wszystkich osób zainteresowanych w niniejszej sprawie. Tymczasem W. S.A. odwołuje się w powołanym piśmie do wiedzy MPWiK w zakresie poufności tej umowy, jak również co do zasad poufności panujących w spółce, zaś pozostałe spółki w ogóle nie wspominają o tej zasadzie, wskazując ogólnie na tajemnicę przedsiębiorcy odnośnie żądanych umów.

Z powyższych względów, Sąd stwierdził, że w okolicznościach sprawy brak jest podstaw do uznania, że powołana przez MPWiK przesłanka "tajemnicy przedsiębiorcy" wyłącza możliwość udzielenia informacji publicznej. Sąd zwrócił uwagę, że żądane wnioskiem umowy dotyczą pożyczek udzielonych przez MPWiK na rzecz spółek wymienionych w skardze. Umowy te dotyczą mienia komunalnego, tym samym, zasada transparentności i przejrzystości gospodarowania mieniem publicznym - przy braku przesłanek wyłączających – uzasadnia uwzględnienie wniosku skarżącego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., WSA we Wrocławiu uchylił podjęte w sprawie decyzje.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji S.A. z siedzibą [...]. Pełnomocnik Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji, ewentualnie o – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi M. N. na podstawie art. 188 P.p.s.a. poprzez jej oddalenie. Jednocześnie wniósł o zasądzenie na rzecz strony przeciwnej od skarżącego kosztów postępowania sądowego za obie instancje wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez błędną wykładnię w/w przepisów i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie oraz przyjęcie, że w niniejszym stanie faktycznym nie została zrealizowana przesłanka ograniczająca prawo dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy - W. Klubu Sportowego S.A. z siedzibą [...], W. Sp. z o.o. z siedzibą [...] oraz spółki W. Sp. z o.o. z siedzibą [...];

2. art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie i błędne przyjęcie, że w analizowanym stanie faktycznym nie może nastąpić ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej z uwagi na konieczność ochrony prawa podmiotu gospodarczego (a mianowicie tajemnicy przedsiębiorcy W. Klubu Sportowego S.A. z siedzibą [...], W. Sp. z o.o. z siedzibą [...] oraz spółki W. Sp. z o.o. z siedzibą [...]), pomimo że w ustawie o dostępie do informacji publicznej przewidziano możliwość takiego ograniczenia ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy;

3. art. 11 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez ich niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, wydanie wyroku uwzględniającego skargę i — w konsekwencji - przyjęcie stanowiska, zgodnie z którym strona przeciwna powinna udostępnić do publicznej wiadomości informacje żądane przez skarżącego, pomimo że informacje te stanowią tajemnicę przedsiębiorcy W. Klubu Sportowego S.A. z siedzibą [...], W. Sp. z o.o. z siedzibą [...] oraz spółki W. Sp. z o.o. z siedzibą [...], a ich ujawnienie narusza (lub co najmniej zagraża) interesowi w/w przedsiębiorców.

II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez zastosowanie tego przepisu w przedmiotowej sprawie oraz niezasadne uwzględnienie skargi M. N., a także nieuprawnione przyjęcie, że decyzje z dnia [...] maja 2013 r., z dnia [...] lipca 2013 r. i z dnia [...] sierpnia 2013 r. zostały wydane z naruszeniem przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, pomimo że w analizowanej sytuacji została zrealizowana przesłanka uprawniająca do odmowy dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy W. Klubu Sportowego S.A. z siedzibą [...], W. Sp. z o.o. z siedzibą [...] oraz spółki W. Sp. z o.o. z siedzibą [...], a zatem skarga wniesiona przez M. N. powinna zostać oddalona;

2. art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, bezpodstawne uznanie, że w analizowanej sprawie nie została zrealizowana przesłanka z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, uprawniająca do odmowy udzielenia informacji publicznej i - w konsekwencji - uwzględnienie skargi M. N. pomimo braku jakichkolwiek podstaw do uwzględnienia tej skargi z uwagi na prawidłowość decyzji Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. z siedzibą [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia skarżącemu informacji publicznej ze względu na dobro innych podmiotów gospodarczych - tajemnicę przedsiębiorcy W. Klubu Sportowego S.A. z siedzibą [...], W. Sp. z o.o. z siedzibą [...] oraz spółki W. Sp. z o.o. z siedzibą .[...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.

Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych, a także ich uzasadnienie, pozwala przyjąć, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest okoliczność zakwestionowania przez Sąd I instancji zasadności odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi na objęcie jej tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Łącząc zarzuty procesowe z błędną wykładnią i w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniem przepisów prawa materialnego, skarżący kasacyjnie wywodzi, że Sąd I instancji w sposób nieprawidłowy uwzględnił skargę, bowiem brak było podstaw do uchylenia podjętych w sprawie decyzji. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić.

Przede wszystkim należy wskazać, że Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji S.A. z siedzibą [...] jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3), zaś żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną, a zatem podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. MPWiK S.A. jest spółką komunalną, należącą do Gminy W., realizującą zadania publiczne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Co do zasady – informacja o majątku, którym dysponują zarówno władze publiczne, jak i podmioty realizujące zadania publiczne, podlega udostępnieniu stronie zainteresowanej, zaś kontrahenci zawieranych przez te podmioty umów muszą liczyć się z tym, że korzystanie ze środków publicznych w ramach tychże umów (w jakikolwiek sposób lub formie) podlegać może także społecznej kontroli, wykonywanej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, i że dane tych kontrahentów nie będą korzystać z ochrony (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2012 r. o sygn. akt I CSK 190/12, publ. OSNC 2013/5/67).

Jakkolwiek przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej gwarantują ochronę danych stanowiących np. tajemnicę przedsiębiorcy i zezwalają na odmowę udostępnienia określonych informacji, jeżeli ich upublicznienie mogłoby spowodować naruszenie tajemnicy ustawowo chronionej, to jednak jej istnienie w konkretnym przypadku musi być niewątpliwe, by mogło uzasadniać odmowę. Ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną (art. 5 u.d.i.p.) ma bowiem charakter wyjątku od zasady. Przesłanki przemawiające, zdaniem MPWiK S.A., za nieudzieleniem informacji publicznej ze wskazanej przyczyny muszą być rzeczywiste i precyzyjnie określone.

Opierając decyzję na art. 5 ust. 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. j.: Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), konieczne jest więc wykazanie, że dane zawarte w umowie nie mogą zostać udostępnione ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. W innym przypadku, tajemnicą przedsiębiorstwa byłoby wszystko, co arbitralnie przedsiębiorca za nią uzna, także w drodze czynności kwalifikowanych (np. poprzez zamieszczenie odpowiedniej klauzuli w umowie, bądź poprzez wyrażenie zastrzeżenia w złożonym oświadczeniu). Co więcej, mając na uwadze konstytucyjną rangę dostępności do informacji publicznej, nie każda tajemnica przedsiębiorcy będzie uzasadniać odmowę jej udostępnienia. Znaczenie danej tajemnicy musi być bowiem proporcjonalnie większe, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji publicznej. Ograniczenia wolności gospodarczej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Określając bowiem konstytucyjne wolności i prawa obywatela, prawodawca dostrzega potrzebę wprowadzania ograniczeń tych dóbr. Przedkłada jedno dobro konstytucyjne nad drugie, wytyczając tym samym granice korzystania z wolności i praw, tworząc swoistą hierarchię dóbr, mieszczącą się w ich konstytucyjnych relacjach. Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (zasada proporcjonalności).

W niniejszej sprawie uzasadnienia podjętych rozstrzygnięć nie wskazują na przeprowadzenie przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji S.A. z siedzibą [...] rzeczywistego testu proporcjonalności między potrzebą ochrony tajemnicy przedsiębiorcy a obywatelskim prawem do informacji, z którego to testu wynikałoby, że umowa pożyczki zawarta z MPWiK S.A. z W. Klubem Sportowym S.A. z siedzibą [...], a także umowy zawarte z ze spółkami W. Sp. z o.o. i W. Sp. z o.o., zawierają informacje tworzące sferę tajemnicy przedsiębiorcy i konieczność jej ochrony jest proporcjonalnie większa, niż racje przemawiające za jej udostępnieniem.

Tajemnica przedsiębiorcy, jak każda ustawowo chroniona tajemnica, ma charakter obiektywny. Dla przedsiębiorcy wszystko, co wiąże się z jego funkcjonowaniem, może mieć wartość gospodarczą. Jednakże nie wszystko stanowić będzie tajemnicę przedsiębiorcy. W motywach decyzji powinno być więc wyjaśnione, na czym tajemnica przedsiębiorcy w przypadku umowy pożyczki polega. Tego jednak w sprawie nie wykazano, co narusza wymogi, wywodzonej z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zasady proporcjonalności. Niewykazanie faktu istnienia tajemnicy przedsiębiorcy wynika przede wszystkim z tego, że umowa pożyczki, obiektywnie rzecz ujmując, nie zawiera takich informacji, które wchodziłyby w zakres tej tajemnicy. Nie można wobec tego przyjąć, że udostępnienie umowy pożyczki czy też danych na temat: kwoty udzielonej pożyczki, daty udzielenia pożyczki oraz daty jej zwrotu, stopy procentowej ustalonej dla powyższej umowy i formy zabezpieczenia zwrotu środków pieniężnych, będzie stanowiło czyn nieuczciwej konkurencji, w rozumieniu art. 3 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ww. ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Tajemnica przedsiębiorcy nie jest wartością autoteliczną, ma wszak chronić przedsiębiorcę przed negatywnymi skutkami, jakie mogłoby dla prowadzonej przez niego działalności wywołać udzielenie określonych informacji publicznych, żądanych w trybie ustawy o dostępie do nich. Muszą one zatem obiektywnie zaistnieć, tymczasem w niniejszej sprawie umowa pożyczki nie zawiera ani kwestii wynalazczych, ani związanych z działalnością marketingową, ani know-how organizacyjnego, ani know-how realizacyjnego, handlowego bądź innego. Brak jest więc podstaw do ograniczania dostępu do jej treści.

Biorąc pod uwagę, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna, co wynika z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.), zasadą jest, że informacja o majątku, którym dysponują władze publiczne oraz podmioty realizujące w imieniu tych władz zadania publiczne, podlega udostępnieniu podmiotowi zainteresowanemu. Również art. 35 ww. ustawy o finansach publicznych to potwierdza, stanowiąc, że klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes Państwa.

W świetle cyt. art. 35 ww. ustawy o finansach publicznych, MPWiK S.A. jest "innym podmiotem" gospodarującym środkami publicznymi, które to środki wydatkowane zostały w ramach zawartej z innym przedsiębiorcą umowy pożyczki, przez co w żaden sposób nie tracą swego publicznego charakteru. Należy bowiem podkreślić, że MPWiK S.A. należy w całości do Gminy W., która będąc jednostką sektora finansów publicznych (art. 9 pkt 2 ww. ustawy o finansach publicznych), gospodaruje środkami publicznymi, uzyskując przychody m.in. z prowadzonej przez nią działalności, wykonywanej m. in w formie organizacyjnej spółek prawa handlowego (art. 5 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy o finansach publicznych).

WSA we Wrocławiu w pełni zasadnie przyjął, że działania podjęte przez W. S.A., W. Sp. z o.o. i W. Sp. z o.o. w celu zachowania poufności informacji na temat zawartych umów nie mogą być uznane za prawnie skuteczne, wszak w żaden sposób w sprawie nie wykazano, by umowy te zawierały informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne posiadające wartość gospodarczą, które zagrażałyby interesowi gospodarczemu tych podmiotów. W odniesieniu do umów zawartych ze spółkami W. Sp. z o.o. i W. Sp. z o.o. właściwie nie wiadomo, co było ich przedmiotem. Bez znajomości treści tych umów, nie można ocenić, czy ich utajnienie jest uzasadnione. Niewystarczające jest bowiem powołanie się jedynie na tajemnicę przedsiębiorcy, bez szczegółowego rozwinięcia, w jakim aspekcie tajemnice tę należałoby ocenić.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony we wcześniejszych wyrokach NSA z dnia: 31 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 267/14 i z dnia 3 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 564/14, wydanych w sprawach dotyczących odmowy udostępnienia informacji o treści umowy pożyczki udzielonej W. S.A. z siedzibą [...] przez MPWiK S.A. z siedzibą [...], w których wskazano, że nie jest możliwe wyłączenie jawności umowy pożyczki, zważywszy że za niezastrzeżone uważa się klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych. W niniejszej sprawie, będąca przedmiotem zainteresowania skarżącego umowa pożyczki została udzielona ze środków publicznych, jako że MPWiK S.A. jest spółką gminną, zatem nie powinno budzić wątpliwości, że dostęp do takiej umowy nie może podlegać ograniczeniom, w sytuacji gdy - jak już wyżej wyjaśniono - nie dotyczy ona kwestii wynalazczych, związanych z działalnością marketingową, czy o tzw. know-how produkcyjnym, ewentualnie know-how handlowym bądź innym. Co więcej, MPWiK S.A. w swych rozstrzygnięciach nie wykazało także, by powoływaną tajemnicę przedsiębiorstwa uzasadniał istotny interes publiczny lub ważny interes Państwa.

Wobec powyższego, za chybione należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p., art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 11 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zamierzonego skutku nie mogły odnieść również zarzuty naruszenia prawa procesowego, które były konsekwencją zarzutów materialnoprawnych.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji.