Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Olga Białek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA - Władysław Kulon, Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 września 2014 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia 7 kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie naziemnego systemu fotowoltaicznego służącego do produkcji energii elektrycznej z promieni słonecznych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. na rzecz A. sp. z o.o. kwotę 757,00 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia 3 lutego 2014 r. nr [...] Burmistrz Gminy i Miasta L. Ś., odmówił A. sp. z o.o. z siedzibą w R. – dalej także powoływanej jako wnioskodawczyni - ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie naziemnego systemu fotowoltaicznego służącego do produkcji energii elektrycznej z promieni słonecznych, przewidzianej do realizacji na działce oznaczonej geodezyjnie jako nr [...], obręb [...], gmina L. Ś.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm.) – dalej: u.p.z.p., art. 104 k.p.a. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) – dalej: r.M.I. organ wskazał, że naziemny system fotowoltaiczny służący do produkcji energii elektrycznej z promieni słonecznych nie mieści się w pojęciu infrastruktury technicznej, których lokalizacja nie wymaga spełnienia wymogów wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa. Stwierdził, że naziemny system fotowoltaiczny jest obiektem produkującym energię elektryczną. Zgodnie z nomenklaturą nazewnictwa stosowanego w decyzjach o ustaleniu warunków zabudowy jest to zabudowa produkcyjna. Katalog oznaczeń i funkcji obiektów jest zamknięty i szczegółowo określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589) - dalej rozporządzenie nomenklaturowe. Organ uznał, że ze względu na specyfikę i rodzaj inwestycji nie można jej traktować jako urządzenia infrastruktury technicznej, co upoważnia do korzystania z delegacji zawartej w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Zatem, skoro wnioskowana inwestycja jest obiektem produkującym energię i nie zalicza się do linii kolejowych, obiektów liniowych, czy też urządzeń infrastruktury technicznej, to jej lokalizacja nie może następować w oparciu o art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Powyższe potwierdza stan faktyczny sprawy.

Jednocześnie w ocenie organu, należało odmówić ustalenia warunków zabudowy ze względu na brak możliwości określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych. Przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała natomiast spełnienie pozostałych warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Działka, na której planowana jest inwestycja ma dostęp do drogi wojewódzkiej nr [...] - działka nr [...] obręb [...] przez drogę gminną - działka nr [...], obręb [...] oraz zapewnioną obsługę w media. Inwestor oświadczył, że planowana inwestycja jest bezobsługowa i nie wytwarza odpadów i ścieków, ani nie wymaga zaopatrzenia w wodę. Energia elektryczna będzie pochodziła z własnej produkcji. Wnioskowana pod inwestycję działka nr [...], obręb [...], zgodnie z informacją z rejestru gruntów stanowi użytki rolne o klasie ŁIV, RIVa, RIVb, RV, RVI (powierzchnia 2,04 ha). Ponadto przedmiotowa inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, rozumianymi jako przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Do przepisów odrębnych organ I instancji zaliczył regulację dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk i innych.

W zakresie przepisów dotyczących ochrony środowiska organ I instancji stwierdził, że planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397, ze zm.), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę przemysłową, w tym zabudowę systemami fotowoltaicznymi, lub magazynową, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniej niż: a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy; b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a - przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia.

Wskazano, że działka nr [...] nie leży w granicach żadnej z form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 627, ze zm.), a jej powierzchnia wyniesie, zgodnie z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie więcej niż 4329,75 m².

Od powyższej decyzji odwołalnie wniosła spółka A. sp. z. o. o., zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik postępowania tj.: art. 61 ust. 3 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię i ustalenie, że przepis ten nie ma zastosowania do urządzeń infrastruktury technicznej jakim jest naziemny system fotowoltaiczny; art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji kiedy planowana inwestycja polegająca na budowie naziemnego systemu fotowoltaicznego jest urządzeniem infrastruktury technicznej; art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię i ustalenie, że nie jest możliwe określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji terenów i zabudowań istniejących na analizowanym przez organ obszarze, w sytuacji gdy na działce sąsiedniej nie ma innego system fotowoltaicznego.

Ponadto przedmiotem skargi uczyniono zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem: art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło organ do ustalenia, że naziemny system fotowoltaiczny nie mieści się pojęciu urządzenia infrastruktury technicznej; art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., oraz art. 80 k.p.a., poprzez zinterpretowanie wątpliwości dotyczących sklasyfikowania naziemnego systemu fotowoltaicznego do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony; wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem reguł wskazanych w art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej tej decyzji, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu pierwszej instancji, zrozumienie tych motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób, w szczególności niewyjaśnienie na czym polega, zdaniem organu, niezgodność funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy planowanej inwestycji z funkcjami, parametrami, cechami i wskaźnikami kształtowania istniejących zabudowań.

Wskazując na powyższe zarzuty, odwołująca się spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i w tym zakresie wydanie orzeczenia co do istoty sprawy, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. decyzją z dnia 7 kwietnia 2014 r. sygn. [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Analizując wymogi określone w przepisach art. 61 u.p.z.p. organ odwoławczy wskazał, że planowana przez odwołującą się spółkę inwestycja, polega na budowie naziemnego systemu fotowoltaicznego służącego do wytwarzania energii elektrycznej z promieni słonecznych. Instalacja będzie się składała z 4000 paneli polikrystalicznych osadzonych na konstrukcji aluminiowej oraz stalowej. Panele polikrystaliczne ułożone będą w 9 rzędach, równolegle do siebie z kierunku wschodniego na zachód. Do obsługi instalacji ustawione zostaną na działce 3 kontenery o wymiarach 2,7m x 7.5m. Instalacja zostanie podłączona do linii średniego napięcia. Planowana elektrownia będzie bezobsługowa, niewymagająca budowy zaplecza socjalnego, ani infrastruktury wodno-kanalizacyjnej. W trakcie jej funkcjonowania nie będą powstawać odpady, z wyjątkiem niewielkich ich ilości związanych z pracami konserwacyjnymi urządzeń technicznych. System fotowoltaiczny nie będzie źródłem hałasu i zanieczyszczeń emitowanych do środowiska.

Dokonując klasyfikacji planowanej inwestycji, organ II instancji wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków uregulowanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., z których punkt 1 wymaga, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W świetle art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do inwestycji polegającej na realizacji linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej nie stosuje się wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2. Z uwagi bowiem na specyfikę tych inwestycji, zwykle nie może być mowy o dostosowaniu cech zabudowy powstającej do cech zabudowy istniejącej. Kolegium zauważyło przy tym, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia "infrastruktura techniczna". W celu ustalenia jego znaczenia niezbędne jest zatem zastosowanie reguł wykładni prawa. Podstawowym rodzajem wykładni przepisów prawa jest zaś wykładnia językowa (gramatyczna), której zasady nakazują w przypadku braku definicji legalnej danego pojęcia, nadawać mu znaczenie możliwie najbliższe potocznemu rozumieniu danego wyrazu lub zwrotu. Tym samym, Kolegium uznało za właściwe sięgnięcie przez organ I instancji do językowej definicji pojęcia "infrastruktura techniczna". W swej decyzji organ I instancji odwołał się do słownikowej definicji z "Uniwersalnego słownika języka polskiego" pod red. prof. Dubisza, a niejako uzupełniająco wskazał na wykładnię systemową bazującą na regulacjach zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz ustawie Prawo energetyczne. Wywód ten jest prawidłowy. Dalej Kolegium zwróciło uwagę, że art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.) przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie budowę drogi lub wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią m. in. urządzeń elektrycznych. Do tej definicji nawiązuje art. 2 pkt 13 ustawy. Nadto, przepis art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wymienia m.in. drogę, która jest obiektem liniowym w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Na tej podstawie organ II instancji uznał za prawidłowe odwołanie się do regulacji innych aktów prawnych, stosowanych na etapie ustalania warunków zabudowy. Wskazał, że zgodnie z wyrokiem WSA w Lublinie z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 464/13 produkcja (wytwarzanie) i sprzedaż energii elektrycznej stanowi funkcję przemysłową. Za taką argumentacją przemawia aktualne brzmienie § 3 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.). Przepis ten, zalicza wprost systemy fotowoltaiczne do zabudowy przemysłowej. Odnosi się on bowiem do "zabudowy przemysłowej, w tym zabudowy systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowej". Użycie zwrotu "w tym" wskazuje, że zabudowa "systemami fotowoltaicznymi" stanowi podzbiór "zabudowy przemysłowej", a nie zupełnie odrębną od niej kategorię. Odrębnie wymieniono z kolei instalacje wykorzystujące energię wiatru (§ 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia). Przepisem tym należy się zatem posłużyć dla zdefiniowania pojęć na użytek wydania decyzji o warunkach zabudowy. Według Kolegium, przywołane rozporządzenie mimo, że stanowi akt wykonawczy do innej ustawy, a mianowicie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235), ma zastosowanie na etapie rozpatrywania wniosku o warunki zabudowy. Właściwy organ na tej podstawie bada bowiem kompletność wniosku oraz to, czy dla wnioskowanej inwestycji nie jest wymagana decyzja środowiskowa. Skoro więc, systemy fotowoltaiczne w obecnym stanie prawnym zostały wprost zaliczone do zabudowy przemysłowej, zdaniem Kolegium, nie może być żadnej wątpliwości, że nie stanowią urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Jednocześnie skład orzekający Kolegium przyznał rację odwołującej się, że pogląd, iż elektrownie wiatrowe są urządzeniami infrastruktury technicznej jest już utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych. Świadczą o tym chociażby przywołane przez odwołującą się stronę wyroki sądów administracyjnych (NSA z 3 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 2251/10 oraz WSA w Poznaniu z 6 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Po 1003/08), które dokonują interpretacji pojęcia "urządzeń infrastruktury technicznej" właśnie w stosunku do elektrowni wiatrowych. Stanowisko Kolegium w tym zakresie również jest ugruntowane. W przypadku elektrowni wiatrowych sprawa zaliczenia ich do urządzeń infrastruktury technicznej jest oczywista. Jednocześnie według Kolegium należało przyjąć, że ze względu na brzmienie § 3 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, stanowisko sądownictwa administracyjnego odnośnie farm wiatrowych nie może mieć przełożenia na stanowisko odnośnie farm fotowoltaicznych, skoro przywołane rozporządzenie wprost wskazuje, że jest to rodzaj zabudowy przemysłowej. Przywołane w odwołaniu orzecznictwo dotyczące elektrowni wiatrowych, nie zmienia zatem postaci rzeczy, że ustawodawca odrębnie kwalifikuje takiego rodzaju przedsięwzięcia, zaliczając wprost systemy fotowoltaiczne do zabudowy przemysłowej. A skoro tak, w sprawie tej zastosowanie ma art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W dalszej części przedstawionej argumentacji Kolegium zauważyło, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy r.M.I. Zgodnie z treścią § 2 pkt 3 r.M.I., cechy zabudowy i zagospodarowania terenu to w szczególności gabaryty, forma architektoniczna obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (§ 3 ust. 1 r.M.I.). W trakcie analizy organ określa obowiązującą linię zabudowy na działce objętej wnioskiem (§ 4 r.M.I. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy (§ 5 r.M.I.), szerokość elewacji frontowej (§ 6 r.M.I.), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7 rozporządzenia) oraz geometrię dachu (§ 8 r.M.I.). Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1 - 4. Według Kolegium, organ I instancji przeprowadził stosowną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza urbanistyczno-architektoniczna została przeprowadzona w odniesieniu do obszaru analizowanego. Kolegium uznało, że mając na uwadze zakres i przedmiot inwestycji, organ podjął wszystkie niezbędne kroki dla ustalenia warunków zabudowy. W tym celu wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził jego wnikliwą syntezę. Wskazano, że podejmowane działania znalazły oparcie w materiale sprawy, a czynności zmierzające do ustalenia, czy inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. odzwierciedlone zostały na mapie oraz w analizie funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu i sporządzonych na ich podstawie wynikach. W ocenie organu II instancji, z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wysnuto słuszny wniosek, że warunki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. są spełnione. Działka, na której planowana jest inwestycja ma dostęp do drogi wojewódzkiej nr [...] — działka nr [...] obręb [...] przez drogę gminną - działka nr [...] obręb [...] oraz zapewnioną obsługę w media. Inwestor oświadczył, że planowana inwestycja jest bezobsługowa i nie wytwarza odpadów i ścieków, ani nie wymaga zaopatrzenia w wodę. Energia elektryczna będzie pochodziła z własnej produkcji. Wnioskowana pod ww. inwestycję działka nr [...], obręb [...], zgodnie z informacją z rejestru gruntów stanowi użytki rolne o klasie ŁIV, RIVa, RIVb, RV, RVI (powierzchnia 2,04 ha). Ponadto przedmiotowa inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, rozumianymi jako przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Do przepisów odrębnych zalicza się regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk i innych. Natomiast, jak słusznie zauważył organ I instancji, przesłanka wymieniona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie jest spełniona. Działki bezpośrednio sąsiadujące z terenem objętym wnioskiem i dostępne z tej samej drogi publicznej, nie są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych. W granicach prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego występują jedynie nieruchomości rolnicze oraz zabudowa mieszkaniowa i zabudowania gospodarczo - inwentarskie. Przeprowadzona analiza wykazała, że brak jest podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie naziemnego systemu fotowoltaicznego służącego do produkcji energii elektrycznej z promieni słonecznych, przewidzianego do realizacji na działce oznaczonej geodezyjnie jako nr [...], obręb [...], albowiem funkcja terenów znajdujących się w tym obszarze nie pozwala na ustalenie dla niej dobrego sąsiedztwa. Wobec dokonanych ustaleń, organ odwoławczy uznał za pozbawione racji stanowisko odwołującej się strony, że organ I instancji nie przedstawił wystarczających argumentów na to, że dla wnioskowanej inwestycji brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy właśnie z powodu braku możliwości kontynuacji funkcji. Organ I instancji wyczerpująco i rzetelnie rozpatrzył materiał sprawy, wyjaśnił podstawy podjętego rozstrzygnięcia i właściwie je uzasadnił. Ponadto wskazał, że niezgodność decyzji z oczekiwaniem inwestora nie uzasadnia wniosku, że organ I instancji działał niezgodnie z prawem, bowiem w państwie prawa nie może być tak, że zamierzenia inwestycyjne strony mają pierwszeństwo przed porządkiem prawnym, który w niniejszej sprawie jest taki, że nie można go pogodzić z zamierzeniem inwestycyjnym wnioskodawcy. Kolegium zgodziło się przy tym ze zdaniem odwołującej się, że rozumienie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko. Zauważyło jednak, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze - wyrok NSA sygn. akt II OSK 1535/11 z dnia 27 stycznia 2012 r. Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie, w obszarze analizowanym, brak jest zabudowy przemysłowej, a z istniejącą rolniczą i mieszkaniową nie da się pogodzić tej wnioskowanej przez inwestora. Brak jest zatem w obszarze analizowanym zabudowy, która pozwoliłaby na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, co uniemożliwia pozytywne rozpatrzenie wniosku na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W skardze na wskazaną decyzję, A. sp. z o.o. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzucając, tak jak w odwołaniu, naruszenie prawa materialnego tj.: art. 61 ust. 3 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię i ustalenie, że przepis ten nie ma zastosowania do urządzeń infrastruktury technicznej jakim jest naziemny system fotowoltaiczny; art. 61 ust. 3 u.p.z.p., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji kiedy planowana inwestycja polegająca na budowie naziemnego systemu fotowoltaicznego jest urządzeniem infrastruktury technicznej; art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię i ustalenie, że nie jest możliwe określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji terenów i zabudowań istniejących na analizowanym przez organ obszarze, w sytuacji gdy na działce sąsiedniej nie ma innego system fotowoltaicznego; § 3 r.M.I. poprzez brak wyznaczanie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Poza przedstawionymi zarzutami autor skargi powtórzył znane z odwołania zarzuty dotyczące naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło organ do ustalenia, że naziemny system fotowoltaiczny nie mieści się pojęciu urządzenia infrastruktury technicznej; art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., oraz art. 80 k.p.a., poprzez zinterpretowanie wątpliwości dotyczących sklasyfikowania naziemnego systemu fotowoltaicznego do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony; wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem reguł wskazanych w art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia, na czym polega różnica pomiędzy zabudową przemysłową a zabudową produkcyjną i czym, zdaniem organu, jest system fotowoltaiczny oraz niewyjaśnieniu na czym polega niezgodność parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy planowanej inwestycji z funkcjami, parametrami, cechami i wskaźnikami kształtowania istniejących zabudowań.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Kolegium w całości i przyznanie skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego według norm przepisanych.

Uzasadniając swoje stanowisko, reprezentujący skarżącą spółkę pełnomocnik wskazał, że organ wydający decyzję, odwołał się do słownikowych definicji pojęcia infrastruktura techniczna, a po dokonaniu analizy pojęcia, z której nie wynika dlaczego system fotowoltaiczny nie został zaklasyfikowany jako infrastruktura techniczna, odniósł się wprost do § 3 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, który odnosi się do zabudowy przemysłowej, w tym zabudowy systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowymi, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą. W ocenie skarżącej, przywołane rozporządzenie nie wskazuje definicji pojęcia infrastruktury technicznej, a jedynie klasyfikuje instalacje fotowoltaiczne jako przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Organ administracji nie dokonał analizy funkcji jaką spełniają systemy fotowoltaiczne. Zdaniem autora skargi, odwołanie się przez organ do definicji słownikowych infrastruktury technicznej a następnie bezkrytyczne przyjęcie, że systemy fotowoltaiczne stanowią zabudowę przemysłową zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów było nieuprawnione. Panele fotowoltaiczne wykorzystują odnawialne źródło energii w celu przetworzenia energii promieniowania słonecznego na energię elektryczną i w tym wypadku nie mamy do czynienia z produkcją czy przemysłem, jak argumentują organy, lecz z przetwarzaniem jednej energii w drugą. System fotowoltaiczny składający się z paneli polikrystalicznych oraz urządzeń towarzyszących jest podłączony do sieci przedsiębiorstwa energetycznego, które na podstawie ustawy Prawo energetyczne, jest zobowiązane do odebrania wytworzonej energii. Inwestor nie przewiduje gromadzenia, czy też magazynowania wytworzonej energii w celu odsprzedaży w późniejszym czasie nieograniczonej liczbie klientów. Przesył energii następuje na bieżąco, przez co instalacją fotowoltaiczna jest tylko i wyłącznie elementem systemu energetycznego, a nie stanowi odrębnego zakładu przemysłowego. Skarżąca dodała, że nie sposób zgodzić się organem, że powołane przez nią orzecznictwo dotyczące elektrowni wiatrowych, nie dotyczy systemów fotowoltaicznych. W jej ocenie, zawarta w orzeczeniach interpretacja "urządzeń infrastruktury technicznej" odnosi się również do naziemnych systemów fotowoltaicznych, z uwagi na taką samą istotę inwestycji, polegającą na przekształcaniu energii naturalnej tj. promieni słonecznych, w energię elektryczną. Dokonywanie podziału polegającego na klasyfikowaniu elektrowni wiatrowych jako urządzeń infrastruktury technicznej a systemów fotowoltaicznych jako zabudowę przemysłową, jest nie uzasadnione. Organy wydające decyzje w sposób racjonalny nie uzasadniły tego rozróżnienia. W tym zakresie autor skargi powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2011 r. (sygn. akt II OSK 2251/10), w którym sąd wskazał, że elektrownie wiatrowe stanowią urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Skarżąca dodała, że w wyroku tym Sąd zauważył, że w celu prawidłowej interpretacji pojęcia urządzenia infrastruktury technicznej, orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje przede wszystkim na konieczność odwołania się w tym przypadku do art. 143 ust 2 gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2 pkt 13 u.p.z.p., który pod pojęciem budowy urządzeń infrastruktury technicznej nakazuje rozumieć m.in. budowę pod ziemią, na ziemi lub nad ziemią przewodów lub urządzeń elektrycznych oraz do przepisów art. 3 pkt 7 i 9 ustawy Prawo energetyczne, zgodnie z którymi pod pojęciem "urządzeń" należy rozumieć urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych, czyli technicznych procesach w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania paliw lub energii. Pełnomocnik spółki podniósł także, że WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 6 maja 2009 r. wskazuje, że kwalifikowanie tego rodzaju inwestycji jako budowy infrastruktury technicznej, znajduje również usprawiedliwienie w wykładni językowej, jako że w potocznym rozumieniu, infrastruktura techniczna" to urządzenia i instytucje usługowe (np. w dziedzinie transportu, oświaty, ochrony zdrowia) niezbędne do należytego funkcjonowania życia społecznego i produkcyjnych działów gospodarki.

W przedstawionej argumentacji skarżąca strona nie zgodziła się z Kolegium, że w przypadku elektrowni wiatrowych sprawa zaliczenia ich do urządzeń infrastruktury technicznej jest oczywista. Według niej, organ nie dokonał własnej analizy a następnie porównania systemów fotowoltaicznych i farm wiatrowych, a oczywistość klasyfikowania farm wiatrowych jako urządzeń infrastruktury technicznej uzasadnił tylko orzecznictwem. Skarżąca dodała także, że Kolegium zaliczyło system fotowoltaiczny do zabudowy przemysłowej, odmiennie do organu I instancji, zdaniem którego system taki stanowi zabudowę produkcyjną. Stanowisko organów jest więc niejednolite, a w uzasadnieniu decyzji nie wskazano jakie cechy posiada zabudowa produkcyjna a jakie zabudowa przemysłowa. Rozbieżność ta powoduje trudność skarżącej w ocenie prawidłowej klasyfikacji farm fotowoltaicznych. Skarżąca podała, że o zasadności sklasyfikowania systemów fotowoltaicznych jako urządzeń infrastruktury technicznej wypowiedział się również zespół rzeczoznawców opiniujących z Katedry Elektryfikacji i Automatyzacji Górnictwa Politechniki Ś. zdaniem którego, system fotowoltaiczny jest elementem infrastruktury technicznej.

Spółka podniosła także, że organy naruszyły § 3 r.M.I., zgodnie z którym, dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa wart. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa wart. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Organ nie zaznaczył na dołączonej do decyzji organu I instancji mapie zasadniczej, analizowanego obszaru, przez co skarżąca nie jest w stanie zbadać czy organ poprawnie dokonał analizy urbanistyczno-architektonicznej.

Pełnomocnik spółki za nietrafne uznał wskazanie przez organ drugiej instancji, że planowana na działce nr [...] inwestycja, nie spełnia wymagań zasady dobrego sąsiedztwa. W zaskarżonej decyzji przyjęte zostały w tym zakresie ustalenia organu I instancji, że w granicach obszaru analizowanego występują jedynie nieruchomości rolnicze oraz zabudowa mieszkaniowa i zabudowania gospodarczo-inwentarskie. Organ drugiej instancji nie wyjaśnił jednak na czym polegać miałaby niezgodność funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy terenów się w analizowanym obszarze, a także nie dokonał szczegółowego i racjonalnego uzasadnienia swojego stanowiska odnoszącego się do sprzeczności projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących. Organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że organ I instancji wyczerpująco i rzetelnie rozpatrzył materiał przedmiotowej sprawy. Nie wyjaśnił również dlaczego nie można istniejącej rolniczej i mieszkaniowej zabudowy pogodzić z planowaną inwestycją a takie rozstrzygnięcie powinno być racjonalnie wywiedzione w uzasadnieniu do decyzji. Skarżąca wskazała, że ratio legis art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. jest przede wszystkim utrzymanie ładu przestrzennego, w związku z czym, należy brać pod uwagę wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym opierając się na wiedzy urbanistycznej i faktycznym stanie zagospodarowania i zabudowy danego terenu. Panele fotowoltaiczne są zdecydowania niższe od otaczających działkę ogrodzeń, a także rosnących na sąsiednich polach zbóż. Według skarżącej, rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy więc traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy. W ocenie skarżącej nie można uznać, że podstawą decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym. Trzeba pamiętać, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego. Skarżąca zgodziła się z rozstrzygnięciem SKO we Wrocławiu, zgodnie z którym, funkcja przepisu z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest oczywista. Istnieje pewna kategoria zamierzeń budowlanych, które ze względu na swoją specyfikę albo w ogóle nie są w stanie nawiązać do zabudowy sąsiedniej (np. elektrownia wiatrowa), albo są w stanie, jednak wówczas realizacja zamierzenia traciłaby częstokroć społeczny i ekonomiczny sens (a tak byłoby, gdyby w myśl zasady dobrego sąsiedztwa egzekwować np. konieczność sytuowania kolejnych oczyszczalni ścieków czy stacji poboru wody wyłącznie w sąsiedztwie stacji dotychczas istniejących). W przypadku elektrociepłowni na biogaz sytuacja jest identyczna. Z uwagi na zakres oddziaływania i specyfikę takiej inwestycji trudno byłoby określić, jeśli w ogóle jest to możliwe, na czym miałoby polegać w tym przypadku istnienie "dobrego sąsiedztwa", a więc z jaką zabudową takie zamierzenie nie koliduje. Tymczasem specyfika przedmiotowej inwestycji przemawia za lokalizowaniem jej w znacznym oddaleniu od jakiejkolwiek zabudowy, a to z uwagi na wymagania ochrony środowiska, za to w pobliżu gruntów rolnych (pól) dostarczających substratu do produkcji energii. Ponadto istotne jest również rozstrzygnięcie WSA w Łodzi, zgodnie z którym, art. 61 ust. 3 u.p.z.p. ma zastosowanie wobec inwestycji polegających na budowie elektrowni wiatrowych. Inwestycje w postaci elektrowni wiatrowych są urządzeniami infrastruktury technicznej, a z uwagi na specyfikę inwestycji polegającej na realizacji urządzeń infrastruktury technicznej, nie może być mowy o dostosowaniu cech zabudowy powstającej do cech zabudowy istniejącej (II SA/Łd 1273/11 - wyrok WSA Łódź z dnia 23 lutego 2012 r.).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. [...] § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dna 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 , poz. 270 ze zm.) - zwana dalej "p.p.s.a.", jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b" przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (lit. "c" ww. przepisu).

Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonego aktu. Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 p.p.s.a., Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

Działając w granicach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie przez organy administracji okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania decyzji przepisów prawnych, stwierdził, że istnieje konieczność zastosowania w sprawie art. [...] § 1 pkt 1 lit. c w powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Motywując przyjęte stanowisko podkreślić trzeba, że legalność decyzji administracyjnej wymaga jej zgodności nie tylko z prawem materialnym lecz również z przepisami postępowania administracyjnego. Naruszenia w tym zakresie w istotny sposób rzutują na prawidłowość zastosowania norm prawa materialnego.

Kontroli legalności w przedmiotowym postępowaniu poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia 7 kwietnia 2014r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta L. Ś. z dnia 3 lutego 2014 r., nr [...], odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji naziemnego systemu fotowoltaicznego służącego do produkcji energii elektrycznej z promieni słonecznych przewidzianej do realizacji na działce oznaczonej geodezyjnie jako nr [...] obręb [...], gmina L. Ś.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. 2012, poz. 647 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., a w szczególności art. 59 i art. 61 ust. 1. Przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Odpowiednio stosuje się przy tym art. 50 ust. 2, określający jakie roboty budowlane nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (warunków zabudowy). Z kolei przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) nistniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak wynika z treści przytoczonego przepisu, dla pozytywnego wydania decyzji o warunkach zabudowy muszą być spełnione łącznie wszystkie wymienione w nim przesłanki. Należy podkreślić, że określona w punkcie 1 kontynuacja istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wyraża wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę "dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jak przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, celem jej jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłącza stosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 do inwestycji w stosunku do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. Oznacza to, że realizacja inwestycji mających za przedmiot m.in. urządzenia infrastruktury technicznej nie jest uzależniona od spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej.

Z tego względu istotne znacznie w przedmiotowej sprawie miało dokonanie oceny, czy planowana inwestycji objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy stanowi urządzenie infrastruktury technicznej.

Orzecznictwo w zakresie kwalifikacji urządzeń służących przetwarzaniu jednej energii (wiatrową, słoneczną) w drugą (energię elektryczną), w kontekście art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie jest jednolite.

Na gruncie spraw dotyczących elektrowni wiatrowych przeważa stanowisko, według którego urządzenia wytwarzające energię ze źródeł odnawialnych energii stanowią urządzenia infrastruktury technicznej i przy ustalaniu warunków zabudowy dla nich nie jest wymagane spełnienie "zasady dobrego sąsiedztwa" określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (tak wyroki: wyrok NSA z dnia 3 marca 2011 r., II OSK 2251/10; NSA z dnia 21 kwietnia 2010 r., II OSK 310/10; WSA w Olsztynie z dnia 12 lutego 2012 r., II SA/Ol 5/13; WSA w Poznaniu z dnia 6 maja 2009 r., II SA/Po 1003/08; WSA w Bydgoszczy z dnia 14 października 2009 r., II SA/Bd 533/09, WSA w Łodzi z dnia 30 listopada 2010 r., II SA/Łd 650/10; WSA w Białymstoku z dnia 10 grudnia 2013, II SA/Bk 636/13; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012, II OSK 762/12). Wyłożona w nich argumentacja jest zbieżna z eksponowaną w skardze.

Według odmiennego poglądu, urządzenia służące wytwarzaniu energii elektrycznej nie mogą być zakwalifikowane do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Zastosowana bowiem przez sądy wykładnia systemowa i funkcjonalna przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odwołująca się do definicji pojęć urządzenia techniczne i urządzenia infrastruktury technicznej określonych w ustawie Prawo budowlane, ustawie o gospodarce nieruchomościami i ustawie Prawo energetyczne, prowadzi do wniosku, że istotą urządzenia infrastruktury technicznej jest to, że nie może istnieć sama dla siebie, lecz powstaje zawsze dla obsługi określonych jednostek przestrzenno- gospodarczych. Urządzenie infrastruktury technicznej musi więc wiązać się z uzbrojeniem określonego terenu, pełnić funkcję "służebną" wobec innych obiektów zapewniając im dostęp m.in. do energii elektrycznej czy cieplnej, paliwa gazowego, wody, instalacji odprowadzającej ścieki.

Zgodnie z tym stanowiskiem urządzenie infrastruktury technicznej nie może służyć celowi produkcyjnemu, jakim jest wytwarzanie energii elektrycznej z zamiarem jej zbycia osobom trzecim, a więc działalność kwalifikowana jako przemysłowa. Infrastruktura techniczna wspiera działalność produkcyjną, służy rozwojowi produkcji lecz sama nie bierze bezpośredniego udziału w produkcji. Działalność produkcyjną prowadzą np. elektrownie wiatrowe, wodne i słoneczne. Natomiast infrastrukturą techniczną są urządzenia do przesyłania i dystrybucji energii. Nie są natomiast infrastrukturą techniczną urządzenia służące do jej wytworzenia. (tak w wyrokach: WSA w Rzeszowie z dnia 11 lutego 2010, II SA/Rz 225/09; WSA w Gdańsku z dnia 9 maja 2012 r., II SA/Gd 604/11; WSA w Krakowie z dnia 7 stycznia 2013 r., II SA/Kr 1588/12; WSA w Łodzi z dnia 15 lutego 2013 r. II SA/Łd 1109/12; WSA w Gliwicach z dnia 13 marca 2014 r., II SA/Gl 1563/13).

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz tożsame poglądy orzecznictwa sądowo-administracyjnego, w tym w szczególności zawarte w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 298/14, które to orzeczenie zapadło w identycznej sprawie do niniejszej, że inwestycji polegającej na instalacji naziemnego systemu fotowoltaicznego składającego się z 4000 paneli polikrystalicznych osadzonych na konstrukcji aluminiowej oraz stalowej i ułożonych równolegle w 9 rzędach wraz z trzema kontenerami o wymiarach 2,7 m x 7,5 m i kablami przyłączeniowymi, nie można zaliczyć do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

W ocenie składu orzekającego, brak zdefiniowania pojęcia infrastruktury technicznej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzasadnia odwołanie się w tym zakresie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy Prawo energetyczne. Pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej jest zdefiniowane w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 518, ze zm.), zwanej dalej u.g.n., zgodnie z którym do urządzeń infrastruktury technicznej zalicza się: budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Obiekty wymienione w art. 143 ust. 2 u.g.n. są przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 2 pkt 13 utożsamiane z uzbrojeniem terenu. Z całą pewnością instalacja fotowoltaiczna nie stanowi uzbrojenia terenu. Jej podstawowym zadaniem jest wytwarzanie energii elektrycznej i nie pełni ona funkcji służebnej względem innych urządzeń czy obiektów.

Z kolei ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625 ze zm.) w art. 3 definiuje i różnicuje pojęcia: procesy energetyczne - techniczne procesy w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania paliw lub energii (pkt 7), urządzenia - urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych (pkt 9) oraz instalacje - urządzenia z układami połączeń między nimi (pkt 10). Z przepisów owej ustawy wynika zatem, że urządzenia są częścią instalacji, a te z kolei mogą służyć różnym celom w procesach energetycznych - produkcyjnym, magazynowym, przesyłowym. Ustawa prawo energetyczne nie posługuje się pojęciem urządzenie infrastruktury technicznej. Nie jest zatem uprawnione i uzasadnione traktowanie pojęcia urządzenia w rozumieniu ustawy prawo energetyczne i pojęcia urządzenie infrastruktury technicznej, w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako pojęć tożsamych. Istota pojęcia urządzenie infrastruktury technicznej w rozumieniu tej ustawy jest inna. Podstawową jej cechą jest to, że powstaje ona zawsze dla obsługi określonych jednostek przestrzenno- gospodarczych. Infrastruktura wspiera działalność produkcyjną, służy rozwojowi produkcji i konsumpcji, sama nie bierze jednak bezpośredniego udziału w produkcji.

Interpretacja pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej winna uwzględniać charakter normy art. 61 ust. 1 i 2 u.p.z.p. i przyczynę dokonania przewidzianego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwolnienia. Przepis ten przewiduje zwolnienie z obowiązku spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. Zwolnienie to wynika z faktu, że spełnienie takich wymogów w przypadku linii kolejowych, dróg i urządzeń infrastruktury jest z punktu zachowania ładu przestrzennego zbędne i racjonalnie nieuzasadnione. Brak jest bowiem podstaw do uzależniania możliwości budowy linii kolejowych, dróg czy sieci infrastruktury – uzbrojenia terenu od tego czy, w sąsiedztwie obiekty takie istnieją oraz od tego, czy będą one posiadały dostęp do drogi publicznej.

Istotnym jest również argument odnoszący się do brzmienia § 3 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.). Przepis ten, zalicza wprost systemy fotowoltaiczne do zabudowy przemysłowej. Odnosi się on bowiem do "zabudowy przemysłowej, w tym zabudowy systemami fotowoltaicznymi, łub magazynowej". Użycie zwrotu "w tym" wskazuje, że zabudowa "systemami fotowoltaicznymi" stanowi podzbiór "zabudowy przemysłowej", a nie zupełnie odrębną od niej kategorię. Odrębnie wymieniono z kolei instalacje wykorzystujące energię wiatru (§ 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia). Rację ma zatem Kolegium wskazując na możliwość posłużenia się tym przepisem dla zdefiniowania pojęć na użytek wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przywołane rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, mimo że stanowi akt wykonawczy do innej ustawy, a mianowicie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235), ma zastosowanie na etapie rozpatrywania wniosku o warunki zabudowy. Ze względu na brzmienie § 3 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów, stanowisko sądownictwa administracyjnego odnośnie farm wiatrowych nie może mieć więc przełożenia na stanowisko odnośnie farm fotowoltaicznych. Skoro przywołane rozporządzenie wprost wskazuje, że jest to rodzaj zabudowy przemysłowej, zatem przywołane w odwołaniu orzecznictwo dotyczące elektrowni wiatrowych, nie zmienia postaci rzeczy, że ustawodawca odrębnie kwalifikuje takiego rodzaju przedsięwzięcia, zaliczając wprost systemy fotowoltaiczne do zabudowy przemysłowej.

W świetle przedstawionej regulacji, przyznać należy rację stanowisku wyrażonemu w powołanym wyroku WSA w Gdańsku z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 298/14, że instalacja fotowoltaiczna powinna spełniać wymogi zasady dobrego sąsiedztwa. Skoro bowiem, systemy fotowoltaiczne w obecnym stanie prawnym zostały wprost zaliczone do zabudowy przemysłowej, zdaniem Sądu nie może być żadnej wątpliwości, że nie stanowią urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Nie bez znaczenia jest również argument, że w przeciwieństwie do elektrowni wiatrowych, budowa elektrowni fotowoltaicznej składającej się z 4000 paneli polikrystalicznych, o mocy przyłączeniowej do 0,99 MW wraz z siecią kablową zasilającą średniego napięcia, na powierzchni działki wynoszącej 2,04ha, nawet przy założeniu, że same panele nie zajmą całej tej powierzchni (związane z tym wątpliwości zostaną przedstawione później), prowadzi w efekcie do faktycznej zmiany przeznaczenia jednostki urbanistycznej z przeważającej funkcji upraw rolnych na funkcję przemysłową, za taką bowiem uznać należy produkcję, (wytwarzanie) i sprzedaż energii elektrycznej. W tym zakresie Skład orzekający podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1563/13. Niewątpliwie bowiem - w sposób dalej idący niż to ma miejsce w przypadku elektrowni wiatrowych, realizacja zespołu 4000 paneli fotowoltaicznych na powierzchni 2,04 ha, spowoduje zmianę dotychczasowego sposobu zagospodarowania tego terenu z rolnego niezabudowanego – na teren zabudowany, wykorzystywany dla celów produkcyjnych, związanych z produkcją (wytwarzaniem) energii elektrycznej.

Systemy fotowoltaiczne, kwalifikowane jako instalacje produkcyjne, nie są więc zwolnione z obowiązku spełnienia warunków, o których jest mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Powstanie takiej instalacji może bowiem naruszyć zasady ładu przestrzennego na danym terenie i kolidować z sąsiadującą zabudową. Zespół paneli fotowoltaicznych wraz z układami połączeń pomiędzy nimi, stanowi instalację produkcyjną, w skład której wchodzą urządzenia techniczne przetwarzające energię słoneczną na energię elektryczną.

Na marginesie prowadzonych rozważań należy zauważyć, że w przypadku takich zamierzeń inwestycyjnych, jak zresztą wszystkich instalacji służących przetwarzaniu jednej energii w drugą, powinno być zasadą, że ich lokalizacja powinna odbywać się wyłącznie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Tylko bowiem określenie zasad lokalizacji w miejscowych planie zagospodarowania przestrzennego pozwoli uniknąć powszechnie spotykanej w takich przypadkach sytuacji, iż ze względu na swoją specyfikę dane zamierzenie nie jest w stanie nawiązać do zabudowy sąsiedniej, np. powołany przez skarżącego przykład lokalizacji biogazowi na terenach rolniczych w oddaleniu od jakiejkolwiek zabudowy.

Organy orzekające w sprawie, po prawidłowo dokonanej klasyfikacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem przeszły do etapu oceny spełnienia przesłanek umożliwiających ustalenie warunków zabudowy.

W ocenie Sądu, zarzuty skargi dotyczące tego zakresu orzekania zasługują na uwzględnienie. W tym zakresie doszło do naruszenia przepisu § 3 r.M.I. Na dołączonej do decyzji mapie zasadniczej, nie został bowiem wyznaczony obszar analizowany spełniający wymogi wynikające z powołanego przepisu, a tym samym należy zgodzić się z autorem skargi, zarzucającym brak możliwości zbadania, czy organ poprawnie dokonał analizy urbanistyczno-architektonicznej.

W niniejszej sprawie Kolegium nie przeanalizowało w sposób prawidłowy podstaw ustalenia granic obszaru analizowanego, ograniczając się do stwierdzenia, tu cyt., "że organ I instancji podjął wszystkie niezbędne kroki celem ustalenia warunków zabudowy, w tym celu wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził jego wnikliwą analizę".

Zgodnie zatem z § 3 ust. 2 r.M.I. granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Literalne brzmienie przepisu nakazywałoby wokół działki inwestowanej wyznaczyć obszar w odległości minimalnej oznaczonej jako "trzykrotna odległość frontu działki objętej wnioskiem" (minimalna odległość – 50 m). Przepis ten należy wykładać w sposób uwzględniający, że ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając przy tym, że ma on obejmować teren wokół działki oraz ustalając granice obszaru minimalnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że nie jest wykluczone ustalenie obszaru analizowanego w rozmiarach większych niż minimalne określone w rozporządzeniu, jednakże z zastrzeżeniem, że nie może to naruszać wymogu zachowania ładu przestrzennego na danym obszarze. Brak jest przeszkód do wyznaczenia obszaru analizowanego w promieniu większym niż trzykrotność frontu działki, jeśli jest to uzasadnione specyfiką zagospodarowania przestrzennego danego obszaru. Nie można przy tym wykluczyć nawet znacznego powiększenia obszaru analizowanego, jeżeli jego zasadność wynika z okoliczności sprawy. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 11 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 64/12 nie można w sposób formalistyczny ograniczać sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego i przyjmować za prawidłowy wyłącznie taki, który uwzględnia minimalne odległości, gdyż racjonalność urbanistyczna może wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie.

W badanej sprawie, bezsprzecznie obszar analizowany wyznaczony został wyłącznie na jednym arkuszu mapy (przedłożonym przez skarżącego wraz z wnioskiem o wydanie decyzji), pomimo tego, że ze względu na szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, taki obszar wykracza poza objęty opracowaniem arkusz mapy. Obowiązująca regulacja prawna nie zwalnia organu z obowiązku wyznaczenia wokół działki inwestowanej obszaru w odległości minimalnej, oznaczonej jako "trzykrotna odległość frontu działki objętej wnioskiem" (minimalna odległość – 50 m). Takim wyjątkiem - uprawniającym do pominięcia w części graficznej analizy, nie może być powołana w dołączonej do decyzji (załącznik nr 2) – analizie, okoliczność, że teren planowanej inwestycji położony jest w sąsiedztwie nieruchomości rolniczych. Nie są to jedyne zastrzeżenia dotyczące części graficznej decyzji. Rację ma również skarżący, wskazujący na brak jednoznacznego określenia na objętym opracowaniem arkuszu mapowym, granic obszaru wyznaczonego jako obszar analizowany. Poza bowiem zakreśleniem konturów działki nr [...], na arkuszu mapy nie zaznaczono obszaru analizowanego. Powyższego braku nie może konwalidować fakt zaznaczenia takich granic na projekcie decyzji. Powyższe wątpliwości mają wpływ zarówno na ocenę przesłanki kontynuacji funkcji, jak i ocenę wyznaczenia zakresu obszaru analizowanego. Czynią więc przedwczesnym stanowisko Kolegium dotyczące prawidłowości dokonania w sprawie analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz sporządzonych na ich podstawie wyników. Przedwczesnym jest zatem również wniosek o braku spełnienia warunku "dobrego sąsiedztwa".

Dopiero zatem prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego pozwoli orzekającym w sprawie organom dokonać interpretacji funkcji terenu i zabudowy. Przy czym nie można powyższego zabiegu rozpatrywać zawężająco, jako możliwość powstawania obiektów tylko tego samego rodzaju i tej samej funkcji, co już istniejące. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i niewchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Kontynuacja funkcji nie oznacza zatem nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy (zob. wyroki WSA w Łodzi z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1371/10, WSA w Warszawie z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 634/13; WSA w Gdańsku z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 247/13). W zakresie bowiem kontynuacji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie "kontynuacji" należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 58/07).

Nie są to jedyne wątpliwości, które zostały dostrzeżone w niniejszej sprawie.

W ocenie składu orzekającego istotne wątpliwości dotyczą także przyjętej w sprawie powierzchni terenu zajętego pod proponowaną instalację. Według wnioskodawcy planowane zamierzenie składające się z 4000 paneli polikrystalicznych ułożonych równolegle w 9 rzędach o szerokości 3 m każdy i długości najdłuższego 193 m i ostatniego najkrótszego 164 m - ma zajmować 4329,75 m². Powyższe wyliczenie budzi wątpliwości. Przyjmując, że średnia długość rzędu w których ułożone będą panele wynosi 170 m i mnożąc ją przez ilość rzędów – 9 oraz ich szarość – 3 m, to daje to w sumie minimum 4590 m². W tym miejscu należy zauważyć, że w sprawie rozstrzygniętej wyrokiem WSA w Lubinie z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 464/13 przy elektrowni fotowoltaicznej o identycznej ilości paneli - 4000 i ich mocy przyłączeniowej do 1 MW same panele mają zająć 8000 m². Nie jest to jednak całość powierzchni terenu jaką zajmować będzie cała instalacja. Zauważyć bowiem należy, że dotychczasowy sposób wykorzystania terenu utraci także ten wolny fragment działki nr [...], który znajduje się pomiędzy każdym z rzędów paneli. Powyższa okoliczność ma istotne znaczenie z punktu widzenia wymogu uzyskania dla planowanego przedsięwzięcia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Należy zatem podkreślić, że rzeczą organów jest dokonanie weryfikacji parametrów, danych i wyliczeń inwestora, co dopiero pozwoli na zakwalifikowanie inwestycji do zabudowy przemysłowej, której parametry kwalifikują ją jako mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Chodzi więc również o ustalenie powierzchni zabudowy, przez którą w rozumieniu § 3 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia. Przyjdzie ponadto zauważyć, że zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 3 u.o.o.ś. wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W aktach sprawy znajduje się decyzja z dnia 8 sierpnia 2012 r., nr [...], niemniej nie jest to decyzja wydana dla wnioskowanego przez spółkę przedsięwzięcia.

Na koniec należy zauważyć, że z akt sprawy nie wynika czy został wypełniony wynikający z art. 61 ust. 3 i 5 u.p.z.p. warunek zapewnienia obsługi inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej poprzez posiadanie gwarancji, że obsługa inwestycji w zakresie tej infrastruktury będzie realizowana. O konieczności uwzględniania przepisów ustawy Prawo energetyczne w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy wypowiedział się WSA w Łodzi w wyroku z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 882/12 oraz z dnia 23 lutego 2012r., sygn. akt II SA/Łd 1273/11.

Z przedstawionych powyższej powodów Sąd stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5, ust. 3 i ust. 5 u.p.z.p. w związku z § 2 pkt 4 i § 3 rozporządzenia oraz naruszenia art. 7 i 77 k.p.a., które uzasadniało uchylenie decyzji organów obu instancji.

Mając na względzie powyższe okoliczności, na podstawie art. [...] § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji, uwzględniając ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu, winien ponownie rozpoznać wniosek o ustalenie warunków zabudowy, dokonując wcześniejszej jego weryfikacji pod względem spełnienia wymogów ustawowych. Dopiero po uzupełniniu przedłożonej przez wnioskodawcę dokumentacji organ powinien określić obszar analizowany i dokonać analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i ocenić spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy. Na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. orzeczone jak w pkt III.