Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 marca 2021 r. sprawy ze skargi J.G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku konieczności nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych oddala skargę.

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...], którą organ, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako k.p.a.), uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB, PINB) z dnia [...] października 2020 r. nr [...] i jednocześnie, stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, dalej jako P.b.) stwierdził brak konieczności nałożenia na A. i G.Z. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych dotyczących zagospodarowania działki nr [...] przy ul. [...], wykonanych w ramach realizacji na w/w działce budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na podstawie decyzji Prezydenta Miasta o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2004 r. nr [...].

Zaskarżona decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia [...] października 2016 r. J.G. wniósł o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie niewłaściwego zagospodarowania działki sąsiedniej o numerze ewidencyjnym gruntu [...] przy granicy z działką nr [...], której jest właścicielem.

Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...], wydaną po uprzednim dwukrotnym uchyleniu w postępowaniu odwoławczym decyzji organu I instancji podjętej w tej sprawie, PINB, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 7 P.b., nałożył na A. i G.Z. obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie do dnia 30 sierpnia 2019 r., czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, dokonanych podczas realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] przy ul. [...], zrealizowanego na podstawie decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2004 r.

W uzasadnieniu decyzji PINB wskazał, że z dokumentów sprawy dotyczących budowy muru oporowego na granicy działek nr [...] i nr [...], jak również z wyjaśnień świadka przesłuchanego w toku postępowania wynika, że w momencie oddania do użytkowania budynku mieszkalnego A. i G.Z., działka nr [...] ukształtowana była tak jak obecnie, jeśli chodzi o poziom terenu przy murze oporowym, natomiast na granicy z działką sąsiednią znajdowała się już konstrukcja oporowa. W ocenie organu z powyższego wynika, że A. i G.Z. po zakończeniu inwestycji (tj. po oddaniu budynku do użytkowania) nie wykonywali robót ziemnych związanych z podwyższeniem poziomu terenu przy murze oporowym, natomiast inwestorem i faktycznym wykonawcą prac ziemnych było P Sp. z o. o.

W ocenie organu powiatowego z dokonanych ustaleń wynika, że podczas budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego polegającego na niewykonaniu skarpy przy murze oporowym znajdującym się na działce nr [...], co było związane z podniesieniem terenu w tym miejscu. Mianowicie, w projekcie zagospodarowania terenu zatwierdzonym decyzją z dnia [...] września 2004 r. (zagospodarowanie terenu, projekt drogowy, nr rys. 1/D) przewidziano skarpę na działce nr [...], przy granicy z działką nr [...], zaś według ustaleń PINB decyzja o pozwoleniu na budowę nie została w tym zakresie zmieniona. Zatem niewykonanie skarpy stanowiło istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 1 P.b., w zakresie objętym projektem zagospodarowania działki. W konsekwencji zachodziła konieczność przeprowadzenia w odniesieniu do tej inwestycji postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 P.b. W ocenie organu w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do wydania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. obowiązku sporządzenia i przedstawienia w wyznaczonym terminie projektu budowlanego zamiennego przedmiotowej inwestycji, bez konieczności nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych doprowadzających budowę do stanu zgodnego z przepisami. Z wyjaśnień przesłuchanego w toku postępowania świadka, będącego kierownikiem budowy podczas realizacji inwestycji przez P Sp. z o.o., wynika bowiem, że roboty budowlane prowadzone na działce nr [...] były nadzorowane przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami, która nadzorowała również prace związane z murem oporowym. Ponadto w toku postępowania nie zostały powzięte uzasadnione wątpliwości co do jakości robót budowlanych na działce nr [...], zaś roboty obejmujące ukształtowanie terenu tej działki masami ziemnymi miały charakter jednostkowy, w związku z czym organ uznał, że do załatwienia przedmiotowej sprawy nie jest konieczny dowód w postaci opinii biegłego.

Powyższa decyzja została uchylona decyzją WINB z dnia [...] września 2019 r. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja nakładająca obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, została wydana przedwcześnie, bowiem w dotychczasowym postępowaniu organ powiatowy nie wykluczył braku przesłanek do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. czy też nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót naprawczych. W ocenie WINB w przedmiotowej sprawie zachodziły wątpliwości, czy rozpatrywana inwestycja, zrealizowana z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, nie wpływa negatywnie na obecne lub przyszłe zagospodarowanie działki sąsiedniej (nr [...]) i tym samym nie narusza chronionych prawem uzasadnionych interesów osób trzecich wynikających z treści art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b.

W ponownie prowadzonym postępowaniu, w dniu [...] grudnia 2019 r. PINB wydał postanowienie, którym powołując się na art. 81 c ust. 2 P.b., nałożył na inwestorów – A. i G.Z. obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 31 marca 2020 r. oceny technicznej w związku z dokonaniem zmian podczas realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] przy ul. [...], zrealizowanego na podstawie decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2004 r. zawierającej:

a) określenie, czy w związku z niewykonaniem skarpy na działce nr [...] - co stanowiło istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę - dochodzi do naruszenia substancji budowlanej muru oporowego znajdującego się na działce sąsiedniej oznaczonej nr [...],

b) określenie, czy w aktualnym stanie faktycznym konieczne jest - w celu uniknięcia degradacji muru oporowego na działce nr [...] – wykonanie: od strony działki nr [...] dodatkowej konstrukcji zabezpieczającej w postaci muru oporowego od strony działki nr [...] lub wyprofilowanie skarpy przy murze istniejącym na działce nr [...]. Jeśli taka konieczność zachodzi, ocena powinna zawierać parametry techniczno-metryczne zaprojektowanej konstrukcji oporowej lub skarpy, wraz z częścią rysunkową.

Po rozpatrzeniu zażalenia G.Z. na w/w postanowienie, WINB wydał postanowienie z dnia [...] lutego 2020 r., którym utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie PINB. Organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB, że określenie sposobu uniknięcia degradacji muru oporowego na działce nr [...] przy ul. [...] wymaga wiedzy fachowej, wynikającej z posiadanych uprawnień budowlanych w odpowiedniej specjalności.

G.Z. wniósł do WSA w Gorzowie Wlkp. skargę na postanowienie organu II instancji, która została oddalona prawomocnym wyrokiem Sądu z dnia 8 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 175/20.

W dniu [...] października 2020 r. PINB wydał na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. decyzję, którą organ umorzył w całości jako bezpodmiotowe postępowanie w sprawie zagospodarowania działki nr [...], stanowiącej własność A. i G.Z., zlokalizowanej przy ul. [...] - z powodu braku istotnych odstępstw w rozumieniu art. 36a ust. 5 P.b. w związku z art. 28 i art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), dokonanych w trakcie wykonywania robót budowlanych związanych ze zrealizowanym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] przy ul. [...] na podstawie decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2004 r. o pozwoleniu na budowę,

W uzasadnieniu w/w decyzji organ powiatowy wskazał, że w dniu 8 września 2020 r. wpłynęła do PINB żądana ocena techniczna sporządzona przez osobę uprawnioną, w której autor opracowania nie stwierdził oznak deformacji konstrukcji oporowej w postaci przesunięcia lub obrotu, które mogły świadczyć o utracie stateczności całości ustroju albo też o przekroczeniu stanów granicznych nośności lub użytkowania. Wszystkie stwierdzone usterki nie zagrażają bezpieczeństwu konstrukcji oporowej, w znacznym stopniu obniżają jednak walory estetyczne i wpływają na jej trwałość. W miejscach pionowych pęknięć muru nie nastąpiło przesunięcie poziome poszczególnych wydzielonych części. Konstrukcja ściany oporowej w sposób bezpieczny przenosi działające na nią obciążenia. Jak wynika z dokonanych obliczeń, konstrukcja nie wykazuje uszkodzeń, które świadczą o istnieniu niebezpieczeństwa w zakresie nośności i stateczności mogących ograniczyć jej użytkowanie oraz wymagających wzmocnień. Zaistniałe uszkodzenia o charakterze lokalnym nie wpływają na bezpieczeństwo konstrukcji ściany.

W konstrukcjach oporowych betonowych i żelbetowych powinny być wykonane przerwy dylatacyjne zabezpieczające przed skutkami zmian temperatury, skurczu betonu, nierównomiernego osiadania i przemieszkania. Rozmieszczenie i wykonanie przerw dylatacyjnych powinno spełniać wymagania Polskiej Normy. Przerwy dylatacyjne powinny przechodzić w jednej płaszczyźnie pionowej przez ścianę i fundament. Mur oporowy ma długość około 24,5 m i nie posiada dylatacji. Warunek normowy odległości przerw dylatacyjnych nie został spełniony. Nienormatywny rozstaw dylatacji spowodował powstanie rys pionowych na długości muru. W związku z niewykonaniem skarpy na działce nr [...] nie dochodzi do naruszenia substancji budowlanej muru oporowego znajdującego się na działce sąsiedniej, oznaczonej numerem [...]. W aktualnym stanie faktycznym nie zachodzi konieczność wykonania od strony działki nr [...] dodatkowej konstrukcji zabezpieczającej mur na działce nr [...] lub wyprofilowania skarpy przy murze istniejącym na działce nr [...]. Organ powiatowy stwierdził zatem, że niewykonanie skarpy przy murze oporowym nie oddziałuje na sąsiednie nieruchomości, nie wprowadza żadnych ograniczeń w jej zabudowie. Inwestorzy nie wykonali żadnego elementu zagospodarowani własnej nieruchomości, który miałby wpływ na inwestycje na działce sąsiedniej.

PINB wyjaśnił też, że o ile przed nowelizacją ustawy Prawo budowlane można było mówić o istotnym odstępstwie w każdym przypadku wystąpienia zmian w zagospodarowaniu działki nieobjętej pozwoleniem na budowę, o tyle w aktualnym stanie prawnym - a taki brany jest pod uwagę przy orzeczeniu zgodnie z przepisami przejściowymi nowelizacji - musi istnieć związek tych zmian z oddziaływaniem wykraczającym poza działkę, na której został posadowiony obiekt, w tym wypadku budynek mieszkalny jednorodzinny. Tym samym, w momencie orzekania czyni to sprawę bezprzedmiotową, ponieważ budowa tego obiektu, biorąc pod uwagę aktualny stan prawny, nie została zrealizowana z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego i nie podlega legalizacji poprzez nakaz sporządzenia projektu zamiennego i ewentualnych robót naprawczych.

Odwołanie od decyzji PINB z dnia [...] października 2020 r. wniósł J.G., w którym nie zgodził z argumentacją PINB, iż niewykonanie skarpy przy murze oporowym nie oddziałuje na sąsiednią nieruchomość i nie wprowadza żadnych ograniczeń, ponieważ planuje on dokonać rozbiórki muru oporowego będącego jego własnością i usytuowanego w całości na jego działce. Jednakże działanie takie uniemożliwia mu oparty o ten mur grunt naniesiony na działce sąsiedniej nr [...]. Zatem zdaniem odwołującego, niewykonanie skarpy przy murze od strony działki nr [...] wprowadza ograniczenia na działce nr [...] dotyczące jej zabudowy, ponieważ uniemożliwia rozbiórkę dotychczas wybudowanego muru oporowego oraz wybudowanie na jego miejscu innego obiektu budowlanego. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Po rozpoznaniu odwołania WINB wydał dnia [...] grudnia 2020 r. decyzję, która jest przedmiotem zaskarżenia w niniejszym postępowaniu. Uzasadniając swoje stanowisko organ II instancji wskazał, że z dokumentacji związanej z udzieleniem P Sp. z o. o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] wynika, iż na działce tej, bezpośrednio przy granicy z działką nr [...], zaprojektowano wykonanie skarpy ze spadkiem w stronę granicy z działką nr [...], dla zniwelowania różnicy między poziomami terenu obu powyższych nieruchomości. Takie rozwiązanie przewidziane zostało w projekcie zagospodarowania terenu zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2004 r. znak: [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę. Z ustaleń dokonanych przez organ nadzoru budowlanego w wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu [...] stycznia 2017 r. oraz ze sporządzonej podczas tej czynności dokumentacji fotograficznej wynika, że aktualnie na terenie działki nr [...] brak jest skarpy, o której mowa we wskazanej dokumentacji projektowej. W treści protokołu oględzin zapisano bowiem, że wzdłuż muru oporowego usytuowanego pomiędzy działkami nr [...], na odcinku wynoszącym 5,80 m od strony ulicy, poziom gruntu na działce nr [...] znajduje się 60 cm poniżej górnej krawędzi muru oporowego, zaś na pozostałym odcinku wynoszącym około 20 m różnica ta wynosi już tylko około 8 cm i wysokość poziomu terenu w tym miejscu jest zgodna z rzędną terenu pozostałej częścią działki nr [...]. Jednocześnie z dowodów powołanych przez PINB w uzasadnieniu decyzji wynika, że stan taki (brak skarpy) istniał już w dacie oddawania budynku mieszkalnego na działce nr [...] do użytkowania.

Dalej WINB podkreślił, że do oceny, czy zmiana w sposobie zagospodarowania działki nr [...] dokonana podczas realizacji na w/w działce budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na podstawie decyzji Prezydenta Miasta o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2004 r. rzeczywiście jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę, zastosowanie znajduje art. 36a ust. 5 P.b. w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 17 lit. c ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie bowiem z art. 28 pkt 1 lit. "a" tej ustawy do spraw uregulowanych ustawą zmienianą wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 36a ust. 5 ustawy zmienianej w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. I tak, stosownie do art. 36a ust. 5 pkt 1 P.b., w brzmieniu aktualnie obowiązującym, "istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany". Zatem, stwierdzone w omawianym przypadku odstąpienie można byłoby ocenić jako istotne tylko w sytuacji, gdy zwiększa ono obszar oddziaływania poza działkę własną inwestora, stanowiącą teren realizacji przedsięwzięcia. Nie stanowi zatem istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, zmiana, która nie skutkuje zwiększeniem obszaru oddziaływania obiektu poza obręb działki, na której obiekt budowlany został zaprojektowany, bądź też jak omawianym przypadku – został już wybudowany.

W ocenie WINB, organ powiatowy prawidłowo zakwalifikował przedmiotową zmianę w sposobie zagospodarowania działki nr [...] jako nieistotną w świetle obowiązujących przepisów P.b.

Odnosząc się do odwołania organ II instancji podkreślił, że wynik przedłożonej przez inwestorów oceny technicznej można uznać za miarodajny i wiarygodny, bowiem opracowanie to sporządzone zostało przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia w tym zakresie. Nie jest natomiast rzeczą organów nadzoru budowlanego merytoryczno-techniczna weryfikacja szczegółowych rozwiązań zastosowanych w przedłożonych projektach lub innych opracowaniach technicznych sporządzonych przez osoby posiadające stosowne uprawnienia w tym zakresie. Organ nie może również kwestionować uprawnień posiadanych przez autorów przedłożonych opracowań. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ stwierdził, że przedkładana przez inwestora ocena techniczna, jak każdy dowód z opinii biegłego, podlega ocenie z uwzględnieniem całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie. Organ nadzoru budowlanego może ją przyjąć i uznać za trafną, ale może również ją odrzucić, podzielając w tym zakresie stanowisko jednej ze stron. Natomiast dla skuteczności formułowanego przez stronę zarzutu niezbędne jest jednak podważenie prawidłowości dokonanych przez biegłego ustaleń w sposób wykraczający ponad czysto polemiczne zgłoszenie zastrzeżeń opierających się na subiektywnym postrzeganiu spornej materii. Materia ta wchodzi w zakres wiadomości specjalnych, wobec czego ze względu na profesjonalny charakter dokumentu, wymagane jest postawienie ocenie technicznej zarzutów w sposób merytoryczny. W ocenie WINB odmienne stanowisko J.G. odnośnie kwestii istnienia oddziaływania na jego nieruchomość, a konkretnie mur oporowy, z powodu braku wykonania skarpy, nie zostało poparte żadnym dowodem.

Na koniec organ II instancji podniósł, że niezasadne było skorzystanie przez PINB z instytucji o charakterze procesowym, jakim jest umorzenie postępowania. Organ I instancji winien był ocenić, czy wykonane prace pozostają w zgodzie z przepisami i wydać w tym zakresie decyzję merytoryczną. W przypadku ustalenia przez organ, że nie zachodzi konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organ nie ma podstaw do nałożenia obowiązku wykonania wskazanych czynności. W takiej sytuacji, w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 P.b. organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję stwierdzającą brak takiej konieczności. Zatem w omawianej sprawie należało orzec merytorycznie stosownie do podjętych ustaleń.

J.G. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na decyzję WINB z dnia [...] grudnia 2020 r., w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz od organu administracyjnego zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niedołożenie należytej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy, braku wszechstronnego zbadania sprawy oraz braku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

2. przepisu art. 36a ust. 6 P.b. poprzez jego błędne zastosowanie,

3. przepisu art. 144 Kodeksu cywilnego poprzez jego niezastosowanie,

4. art. 32 i 64 Konstytucji RP poprzez niestosowanie zasady równości obywateli i ochrony własności.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w pozwoleniu na budowę, na działce nr [...], bezpośrednio przy granicy z działką nr [...], zaprojektowano wykonanie skarpy ze spadkiem w stronę granicy z działką nr [...] dla zniwelowania różnicy między poziomami terenu obu powyższych nieruchomości. Natomiast z ustaleń PINB wynika, że aktualnie na terenie działki nr [...] brak jest skarpy, o której mowa w dokumentacji projektowej. Przesłuchany w charakterze świadka M.G. – pełniący obowiązki kierownika budowy realizowanej inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, położonej na działce sąsiedniej nr [...] – podał, że w momencie rozpoczęcia budowy między wskazanymi nieruchomościami nie było muru oporowego, a konstrukcja ta pojawiła się w toku realizacji inwestycji. Zdaniem skarżącego z zeznań świadka wynika, że najpierw powstał mur ogrodzeniowy na granicy działek, a następnie, w trakcie prac inwestycyjnych prowadzonych na działce [...] został bezprawnie podniesiony teren bezpośrednio przy granicy z jego działką nr [...]. Naniesiony grunt został oparty o mur posadowiony w całości na działce, której jest właścicielem. Jednocześnie wystąpiło "niekontrolowane" obciążenie wywierane przez masy ziemi, mające wpływ na statykę muru, ponieważ nie dokonano jakichkolwiek obliczeń statycznych.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako p.p.s.a.) wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r., stanowiąca przedmiot oceny w niniejszej sprawie, nie naruszała prawa, a skarga nie była zasadna. Powyższą decyzją utrzymano w mocy rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r. w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego wobec braku stwierdzenia istotnych odstępstw w rozumieniu art. 36a ust. 5 P.b. dokonanych w trakcie realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce o nr [...] na podstawie decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2004 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zdaniem organu odwoławczego, tylko w przypadku stwierdzenia istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego oraz innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę w rozumieniu art. 36a ust. 5 P.b. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji uzasadnia wszczęcie i przeprowadzenie postępowania naprawczego zgodnie z art. 50-51 powołanej ustawy. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był przepis art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Z powyższego wynika, że postępowanie organów nadzoru budowlanego było prowadzone w trybie naprawczym, określonym w art. 50-51 P.b.

Stosownie do art. 50 ust. 1 P.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

W związku z tym, że budowa domu została zakończona w 2009 roku (zgłoszenie zakończenia budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego dokonane przez inwestora z dnia 30 grudnia 2009 r.), w myśl art. 51 ust. 7 P.b. przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 art. 51 P.b. znajdują odpowiednie zastosowanie. Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, iż postępowanie może być prowadzone (ma swój przedmiot) tylko w sytuacjach określonych w ust. 1 art. 51, a więc kiedy zachodzą podstawy do podjęcia decyzji:

1) nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego;

2) nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem;

3) nakładającej obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin wykonania, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.

Podjęcie jednej ze wskazanych wyżej decyzji jest możliwe (uzasadnione) tylko ze względu na delikty określone w art. 50 ust. 1 P.b.

W rozpatrywanej sprawie organy nadzoru budowlanego, ze względu na zarzuty podnoszone przez skarżącego, prowadziły postępowanie wyjaśniające w zakresie istotnego odstąpienia przez inwestora od zatwierdzonego decyzją organu architektoniczno-budowlanego projektu zagospodarowania terenu, polegającego na braku wykonania na działce o nr [...] (stanowiącej własność A. i G.Z.) przy granicy z działką o nr [...] (stanowiącej własność J.G.), skarpy ze spadkiem w kierunku działki o nr [...], która miała zniwelować różnicę poziomu między tymi działkami, a więc stanu określonego w art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 P.b. Ze zgromadzonego materiału dowodowego przez organy nadzoru budowlanego jednoznacznie wynika, że zgodnie z udzielonym przez Prezydenta Miasta dnia [...] września 2004 r. pozwoleniem na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr [...], bezpośrednio przy granicy z działką o nr [...] zaprojektowano wykonanie skarpy ze spadkiem w stronę granicy z działką o nr [...], co miało służyć zniwelowaniu różnicy między poziomami teren u obu powyższych nieruchomości. Jednocześnie z treści protokołu z oględzin wspominanych działek, które pracownicy organu nadzoru budowlanego przeprowadzili w ramach niniejszego postępowania w dniu [...] stycznia 2017 r. oraz z dołączonej do protokołu dokumentacji fotograficznej wynika, że na działce o nr [...] wspomnianej skarpy nie wykonano. Z treści tego protokołu wynika też, że wzdłuż muru oporowego usytuowanego w całości na działce o nr [...], na odcinku wynoszącym ok. 5,80 m od strony ulicy poziom gruntu na działce o nr [...] znajduje się 60 cm poniżej górnej krawędzi muru oporowego, zaś na pozostałym odcinku wynoszącym około 20 m różnica ta wynosi ok. 8 cm i wysokość poziomu terenu w tym miejscu jest zgodna z rzędną terenu pozostałej części działki o nr [...]. Jednocześnie ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że stan taki, tj. brak skarpy, istniał w dacie oddawania budynku mieszkalnego na działce o nr [...] do użytkowania. Organy, którym zgłoszono zakończenie budowy nie zgłosiły sprzeciwu. Powyższe ustalenia faktyczne nie były kwestionowane przez właścicieli wspomnianych działek, a w aktach sprawy administracyjnej brak jest materiału dowodowego, w oparciu o który można by dokonać innych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych, czy też podważyć wyżej przedstawione. Tym samym należy uznać, że w tym zakresie postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego z zachowaniem wymogów określonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Ocena przedstawionych wyżej dowodów, w oparciu o które organy poczyniły powyższe ustalenia odpowiada zasadzie określonej w art. 80 k.p.a.

Wskazać również należy, że w aktach sprawy znajduje się ocena techniczna dotycząca stanu technicznego muru oporowego zlokalizowanego na działce o nr [...] przy granicy z działką o nr [...] sporządzona przez mgr inż. W.H., posiadającego uprawnienia do kierowania budową i robotami w specjalności konstrukcje budowlane, z której jednoznacznie wynika, że oparcie na przedmiotowym murze mas ziemnych od strony działki o nr [...] oraz brak wykonania na działce tej skarpy nie ma wpływu na stan techniczny muru. Nie zachodzi w aktualnym stanie faktycznym konieczność ani wykonania od strony z działką o nr [...] dodatkowej konstrukcji zabezpieczającej powyższy mur czy też wyprofilowania skarpy w bezpośredniej odległości od tego muru. Stwierdzone na dzień sporządzenia oceny technicznej uszkodzenia o charakterze lokalnym w postaci rys pionowych, ubytki i odspojenia są następstwem braku wykonania w trakcie jego wykonywania przerw dylatacyjnych. Nadto sporządzający powyższą ocenę techniczną jednoznacznie stwierdził, że stwierdzone uszkodzenia nie wpływają na bezpieczeństwo konstrukcji muru oporowego. Niewykonanie skarpy na działce o nr [...] i oparcie na murze oporowym mas ziemi nie powoduje naruszenia substancji budowlanej tego muru. Nie zachodzi konieczność wykonania od strony działki [...] konstrukcji zabezpieczającej mur oporowy lub wyprofilowanie skarpy. Powyższe ustalenia nie zostały skutecznie podważone przez skarżącego. Wskazana ocena techniczna została sporządzona przez osobę posiadającą stosowne przygotowanie zawodowe oraz doświadczenie, pozwalające wypowiedzieć się w sposób wiążący na okoliczność podnoszonych w niej faktów. Nie może ujść również uwadze, że pracownicy organy nadzoru budowlanego posiadają stosowne wykształcenie i wiedzę pozwalające dokonać oceny merytorycznej przedłożonej oceny technicznej. Analizując treść tej oceny stwierdzić należy, że jest ona logiczna, postawione wnioski zostały w sposób wyczerpujący i jasny udowodnione, brak jest w niej luk i niejasności, w oparciu o które można by podważyć jej wiarygodność. Tym samym uznać należy, że brak wykonania na etapie realizacji inwestycji skarpy na działce o nr [...] w bezpośredniej odległości od granicy z działką o nr [...] zgodnie z zatwierdzonym projektem zagospodarowania tej działki i w konsekwencji oparcie nawiezionych mas ziemnych o mur oporowy zlokalizowany w całości na działce o nr [...] nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, ani też dla środowiska, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b.

Jednocześnie należy podzielić stanowisko organów nadzoru budowlanego, że definiując pojęcie "w sposób istotny odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym" w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. należy odnieść się do art. 36a ust. 5 tejże ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, tj. nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Powyższe wynika z art. 28 pkt 1 lit. a ustawy nowelizującej. Zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 1 P.b. z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu mamy do czynienia w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany. Natomiast przez obszar oddziaływania należy zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawy nowelizującej nadającego nowe brzmienie przepisowi art. 3 pkt 20 P.b. należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Należy przyjąć, że skoro ustawodawca wyraźnie nie wskazał, na podstawie których przepisów dochodzi do wyznaczenia terenu – obszaru oddziaływania, to są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia, czy też utrudnienia w zabudowie tego terenu, w szczególności przepisy techniczno-budowlane, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków czy też przepisy prawa miejscowego. Do przepisów tych należy także zaliczyć przepisy prawa cywilnego dotyczące prawa własności, ale w węższym zakresie niż dotychczas przyjmowano w orzecznictwie sądów administracyjnych. Dotychczas przyjmowano, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (art. 140 i 144 K.c.). Po nowelizacji z 13 lutego 2020 r. przytoczone poglądy tracą swoją aktualność co do tych rodzajów oddziaływania, które nie wpływają na ograniczenia w zabudowie terenu.

W niniejszej sprawie zasadnie organy przyjęły, że podniesienie gruntu na działce o nr [...] przy granicy z działką o nr [...] i brak wykonania skarpy zgodnie z zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2004 r. planem zagospodarowania przestrzennego działki nie zwiększa obszaru oddziaływania obiektu budowlanego objętego tą decyzją w znaczeniu wyżej podanym. Dokonując takiej oceny należy mieć na uwadze również aktualne zagospodarowanie działki o nr [...], na której usytuowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny. Brak wykonania skarpy i w to miejsce nawiezienie ziemi do poziomu wskazanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wpływa w żaden sposób na dalsze ograniczenie możliwości zabudowy działki o nr [...]. Takie ograniczenia nie wynikają w szczególności z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2004 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.). Już samo usytuowanie domu jednorodzinnego na działce o nr [...], wynikające z załączonej do akt sprawy dokumentacji geodezyjnej i fotograficznej wskazuje na brak możliwości dalszej zabudowy przedmiotowej działki w tej części. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby na terenie obejmującym wskazane wyżej działki obowiązywały przepisy prawa miejscowego, z których takie ograniczenia mogłyby ewentualnie wynikać. Takiego zwiększonego odziaływania nie można wywodzić – wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi – z ewentualnych utrudnień związanych z remontem czy też rozbiórką muru oporowego, na którym obecnie wykonano ogrodzenie z desek. W przypadku utrudnień korzystania ze stanowiącej własność skarżącego działki o nr [...], w zakresie nie obejmującym ograniczenia jej zabudowy, ochrony swoich praw opartych na art. 140 i art. 144 K.c. skarżący może dochodzić w drodze powództwa cywilnego jako roszczeń o charakterze cywilnoprawnym przed sądem powszechnym. Tym samym, nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 64 Konstytucji RP, albowiem przysługujące skarżącemu prawo własności znajduje ochronę prawną. Sąd nie dopatruje się również w niniejszej sprawie naruszenia zasady równości obywateli wobec prawa, o której mowa w art. 32 Konstytucji RP. Nie można upatrywać naruszenia powyższych zasad konstytucyjnych w braku podzielenia przez organy administracji publicznej stanowiska strony co do sposobu rozstrzygnięcia zawisłej przed nimi sprawy.

Zatem nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 36a ust. 5 P.b., albowiem organ dokonał prawidłowej jego wykładni oraz mając na uwadze ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny zasadnie uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że miało miejsce istotne odstąpienie od zatwierdzonego planu zagospodarowania działki w rozumieniu tego przepisu.

Nadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego I instancji winien w niniejszej sprawie nie tyle umorzyć postępowanie, ile wydać decyzję merytoryczną. W toku postępowania organ bowiem ocenia, czy doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę. W przypadku stwierdzenia, że np. odstąpienie nie istnieje, organ winien wydać decyzję o nienałożeniu na inwestora obowiązków, o których stanowi przepis. Stwierdzenie przez organ, iż nie ma podstaw do nałożenia obowiązków wskazanych w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. nie czyni takiego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105

§ 1 k.p.a., zatem nie jest uzasadnione wydanie decyzji o umorzeniu postępowania.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.