Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie WSA Tadeusz Wołek NSA Krystyna Kutzner (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2013 r. sprawy ze skargi J. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 stycznia 2013 r. nr [....] w przedmiocie uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie :

- art.18, art.33 pkt 1 i pkt 7, art. 34 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U.2005.1954.); - art. 138 § 1 pkt 1, art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013.267) – utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] 2012 r., nr [...] znak: [...] uznającego za nieuzasadnione zarzuty zgłoszone przez skarżącego J. F. w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.

Powyższe rozstrzygnięcia zostały wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny ustalony przez organy :

w piśmie z dnia 27 listopada 2012 r. skarżący podniósł zarzuty, o których mowa w art. 33 pkt 1 i pkt 7 ww. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. zarzut nieistnienia obowiązku oraz zarzut braku uprzedniego doręczenia upomnienia. Zarzuty dotyczyły tytułu wykonawczego nr [...], obejmującego opłatę dodatkową za nieopłacony postój pojazdu samochodowego o numerze rejestracyjnym [...] w strefie płatnego parkowania w K w dniu 26 stycznia 2008 r.

Odnosząc się do zgłoszonych zarzutów , Prezydent Miasta stwierdził, że przedmiotowy pojazd, którego właścicielem był skarżący, znajdował się we wskazanym dniu na ulicy Ł zlokalizowanej w strefie płatnego parkowania. Potwierdzeniem zaistniałego zdarzenia, zdaniem tego organu , była wykonana przez kontrolera dokumentacja tj. kopia zawiadomienia o obowiązku zapłaty opłaty dodatkowej w kwocie 50,00 zł oraz fotografie ww. pojazdu .

Co do drugiego zarzutu , Prezydent Miasta stwierdził również, że upomnienie nr [...] dnia 18 czerwca 2012 r. zostało skutecznie doręczone w trybie doręczenia zastępczego, uregulowanego w art. 44 k.p.a., bowiem przesyłka zwierająca upomnienie , nie została podjęta w terminie .

Wskazując na powyższe okoliczności, Prezydent Miasta uznał zgłoszone zarzuty za nieuzasadnione.

Na powyższe postanowienie skarżący złożył zażalenie podnosząc, że nie została mu doręczona jakakolwiek dokumentacja potwierdzająca fakt nieuiszczenia opłaty. Od 2008 r. , skarżący jak twierdzi , pracował kolejno w Płocku, Pradze, Warszawie i Kraśniku , w związku z powyższym nie miał możliwości odebrania awizowanej przesyłki , tym bardziej , że urząd pocztowy czynny był od poniedziałku do piątku w godz. Od 8,00 – 15,00 , tj. w czasie , kiedy skarżący przebywał poza miejscem zamieszkania.

Ponadto skarżący podniósł , że od wielu lat nie przebywał w K i z uwagi na kilkuletni okres czasu (prawie 5 lat) nie pamięta , czy zdarzenie dotyczące parkowania pojazdu w strefie płatnego parkowania , miało w ogóle miejsce i czy było z jego udziałem.

Skarżący zarzucił , że domniemane zdarzenie miało miejsce 26 stycznia 2008 r. czyli w sobotę , a jego zdaniem , parkowanie w sobotę nie jest objęte opłatą; opłaty pobiera się bowiem za dni robocze od poniedziałku do piątku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie wyjaśniło , że zgodnie z art.13 ust.1 pkt.1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007.115) , korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Na mocy art. 13b ust. 1 ww. ustawy, opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Z kolei art. 13f ww. ustawy stanowi, iż za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową (ust. 1) , której wysokość nie może przekroczyć 50 zł (ust. 2) ; opłatę dodatkową pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku zarządca drogi (ust. 3).

Organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie prawem miejscowym regulującym zasady parkowania jest uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia 26 listopada 2003 r. w sprawie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych na terenie K, w strefie płatnego parkowania (Dz. Urz. Woj. Nr 400, poz. 4229 z późn. zm.). Jak stanowi §1 tej uchwały ustala się strefę płatnego parkowania na obszarze charakteryzującym się znacznym deficytem miejsc postojowych, określonym w załączniku Nr 1 do niniejszej uchwały oraz wprowadza się opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w tej strefie w wysokości podanej w załączniku Nr 2 do niniejszej uchwały. Z opisanego ww. załącznika Nr 2 w sposób niewątpliwy wynika, iż ul. Ł jest objęta strefą płatnego parkowania. Za parkowanie w strefie płatnego parkowania pobierane są opłaty. Opłaty pobierane są we wszystkie dni robocze w godz.10.00 - 18.00 za pomocą kart postojowych i abonamentów postojowych oraz innych elektronicznych form płatności, o czym stanowi § 2 ww. uchwały. Natomiast stosownie do postanowień § 3 ww. uchwały za nieuiszczenie opłaty pobiera się opłatę dodatkową w wysokości 50 PLN.

Obowiązek ponoszenia opłaty parkingowej i ewentualnie opłaty dodatkowej, jeżeli ta pierwsza nie zostanie uiszczona , wynika z mocy prawa .

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło , że w ww. uchwale na dzień 26 stycznia 2008 r. nie było regulacji, że opłata jest pobierana w dni od poniedziałku do piątku. Dopiero uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia 26 sierpnia 2009 r. zmieniono uchwałę z dnia 26 listopada 2003 r., w wyniku której paragraf 2 otrzymał brzmienie:

"§ 2. 1. Opłata pobierana jest w dni od poniedziałku do piątku, w godz. 10.00 - 18.00 za pomocą kart postojowych (wydruk z parkomatu) i abonamentów postojowych oraz innych elektronicznych form płatności".

W niniejszej sprawie , samochód marki FIAT o nr rej. [...] w dniu 26 stycznia 2008 r. o godz. 1330 był zaparkowany na ulicy Ł w strefie płatnego parkowania , co wynika z zawiadomienia nr [...]. Dowody zgromadzone w aktach sprawy (zawiadomienie i fotografie), w ocenie organu odwoławczego, pozwalają na stwierdzenie , że po stronie skarżącego powstał z mocy prawa obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej z powodu nie uiszczenia przez niego należnej opłaty za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania.

Odnośnie zarzutu braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, organ odwoławczy stwierdził, że art. 44 k.p.a. został zastosowany w niniejszej sprawie zasadnie , gdyż przesyłka zawierająca upomnienie była przechowana przez okres 14 dni w placówce pocztowej, a skarżący dwukrotne został o tym powiadomiony awizem. Wprowadzenie przez ustawodawcę tej formy doręczenia ma na celu usunięcia przeszkody w dalszym prowadzeniu postępowania w sprawie . Wierzyciel dopełnił zatem obowiązek doręczenia upomnienia nr [...], o którym stanowi art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym i tym samym zarzut skarżącego o braku uprzedniego doręczenia upomnienia, organ uznał za niezasadny.

Na powyższe postanowienie wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie , w której skarżący zarzucił , że w powołanej przez organ odwoławczy Uchwale Rady Miasta nr [...] z dnia 26 listopada 2003r. jako podstawy prawnej naliczenia opłaty dodatkowej za brak biletu parkingowego , § 2 stanowił , że opłaty pobierane są we wszystkie dni robocze w godz. 10-18 za pomocą kart postojowych i abonamentów postojowych oraz innych elektronicznych form płatności . Zdaniem skarżącego , sobota nie jest dniem roboczym , zatem nie mógł powstać obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego na drodze publicznej w strefie płatnego parkowania na podstawie Uchwały Rady Miasta nr [...] na dzień 26 stycznia 2008 r.

Uchwała nr [...] Rady Miasta z dnia 26 sierpnia 2009 r. zmieniła ww. uchwałę z dnia 26 listopada 2003 r. w ten sposób , że paragraf 2 otrzymał brzmienie: Opłata pobierana jest w dni od poniedziałku do piątku w godzinach 10 00 - 18 00 za pomocą kart postojowych (wydruk z parkomatu) i abonamentów postojowych oraz innych elektronicznych form płatności.

Zdaniem skarżącego , zmiana ta nie wpłynęła zasadniczo na sens paragrafu 2 , gdyż zapis "wszystkie dni robocze" zmieniono na "od poniedziałku do piątku" .

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie dodając , że analiza obowiązującej na dzień zdarzenia uchwały nie pozostawia wątpliwości , że opłaty pobierane były nie tylko w dni od poniedziałku do piątku , ale również w soboty , o czym świadczy treść § 2 uchwały oraz pkt 3.1 załącznika nr 2 przewidującego tygodniowy abonament postojowy tj. na 6 kolejnych dni roboczych ).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył , co następuje :

Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem . Oznacza to , że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonego postanowienia z przepisami prawa materialnego , które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego , regulującymi tryb jej wydania .

Na podstawie art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.

W rozpatrywanej sprawie istota sporu koncentruje się przede wszystkim wokół zarzutu skargi, że egzekwowany obowiązek polegający na uiszczeniu opłaty dodatkowej w kwocie 50,00 zł w związku z nieuiszczeniem opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego , którego właścicielem był skarżący – nie istnieje . Skarżący zarzut ten uzasadnia tym , że dzień kwestionowanego parkowania tj. 26 stycznia 2008r. przypadał na sobotę , a sobota nie jest dniem roboczym .

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznając stanowisko skarżącego w powyższym zakresie za nieprawidłowe podniosło, że na dzień zdarzenia tj. 26 stycznia 2008r. opłata pobierana była na podstawie Uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia 26 listopada 20003r., w której nie było regulacji , że opłata pobierana jest w dni od poniedziałku do piątku i opłaty pobierane były również za parkowanie w soboty , o czym świadczy zapis w załączniku nr 2 do tej uchwały, że tygodniowy abonament postojowy obejmował 6 kolejnych dni roboczych.

Przystępując do rozważań , czy egzekwowany wobec skarżącego obowiązek uiszczenia przedmiotowej opłaty istnieje, czy nie, należy w pierwszej kolejności podnieść , że ww. ustawa o drogach publicznych, zgodnie z art.13b ust.1 , dopuszcza możliwość pobierania opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania " w określone dni robocze". Na podstawie upoważnienia zawartego w art.13b ust.3 i 4 ww. ustawy , rada gminy (rada miasta) została upoważniona do ustalania wysokości stawek opłaty , o której mowa w art.13 ust.1 pkt.1 ustawy tj. opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania . Opłata , o jakiej mowa w art.13 ust.1 pkt 1 ustawy dotyczy również art.13b ust.1 ustawy .

W związku z powyższym należy stwierdzić , że rada gminy (rada miasta) została upoważniona ustawowo do ustalania wysokości stawek opłaty pobieranej za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania w określone dni robocze . W niniejszej sprawie konieczne jest zatem ustalenie rozumienia pojęcia " dni robocze" w celu stwierdzenie , czy Rada Miasta miała kompetencję do ustalenia wysokości opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania w sobotę .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie , w wyroku z dnia 24 września 2013r. , sygn. akt III SA/Kr 198/13 ( niepublikowany ) wyraził pogląd , że " użyte w art.13 ust.1 pkt.1 ustawy określenie: " dni robocze" nie może być utożsamiane z ogólnym pojęciem dnia, gdyż w przeciwnym wypadku nie miałoby sensu wprowadzenie – jako elementu zbędnego – zawężonej kategorii "dnia roboczego" z tym przepisie. Gdyby w przepisie art.13 ust.1 ustawy zabrakło określenie dni robocze, to zgodnie z tak zmodyfikowanym jego brzmieniem opłatę , o której mowa w art.13 ust.1 pkt.1 , pobierałoby się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania , w wyznaczonym miejscu w określonych godzinach lub całodobowo. Nie byłoby wówczas żadnej wątpliwości , że opłata mogłaby być pobierana w każdym dniu tygodnia , a w konsekwencji stawki tej opłaty ustalane przez radę gminy również dotyczyłyby każdego dnia tygodnia. Ustawodawca wyróżnił jednak wśród dni " kategorię "dni roboczych" , co oznacza , że należy przyjąć , że w rozumieniu cytowanych przepisów istnieją " dni robocze" i dni " nie-robocze"... " .

Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela powyższy pogląd , który prowadzi do jednoznacznego wniosku , iż " dniami roboczymi" nie są wszystkie dni. Stwierdzić jednak należy, że w ustawodawstwie brak jest legalnej definicji "dni roboczych" ; pojęcie to wykłada się w nawiązaniu do ustawowej kategorii dni wolnych od pracy. Katalog tych dni został zawarty w ustawie z dnia 18 stycznia 1951r. o dniach wolnych od pracy (Dz.U.1951.28) i obejmuje niedzielę i święta wymienione w tej ustawie. Z ustawy tej wynika , że sobota nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy. Charakter soboty w rozważanym kontekście był przyczyną wielu wątpliwości tak na gruncie prawa cywilnego , jak i prawa administracyjnego , co spowodowało że problem ten był przedmiotem rozważań zarówno Sądu Najwyższego w odniesieniu do przepisów kodeksu postępowania cywilnego - postanowienie SN z dnia 11 lutego 2009r., sygn. akt V CZ 5/09 (http://www.sn.pl) - jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w odniesieniu do przepisów postępowania administracyjnego - uchwała 7 sędziów NSA W-wa z dnia 15 czerwca 2011r. , sygn. akt I OPS 1/11 ( System Informacji Prawnej Lex (Lex Omega ) 39/2013 .

Dla celów niniejszej sprawy należy posiłkować się stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie . W ww. uchwale stwierdził , że " sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art.57 § 4 K.p.a.". W tym miejscu należy wyjaśnić , uchwała została podjęta na tle stosowania art.57 § 4 K.p.a. , który stanowi , że jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy , za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy dzień powszedni.

Z dotychczasowych rozważań wynika , że sobota jest szczególnym dniem , nie jest bowiem dniem ustawowo wolnym od pracy , ale nadal istnieje wątpliwość , czy jest dniem roboczym w rozumieniu art.13b ust.1 ustawy o drogach publicznych.

Problem sobót pojawił się w 1972 r. , gdy na podstawie art.1 ust.1 dekretu z dnia 20 lipca 1972r. o dodatkowych dniach wolnych od pracy (Dz.U.1972.203) upoważniono Radę Ministrów do wprowadzenia w 1972r dwóch dodatkowych dni wolnych od pracy, a następnie na mocy art.1 dekretu z dnia 14 lipca 1973r. o dodatkowych dniach wolnych od pracy (Dz.U 1973.160) upoważniono Radę Ministrów do wprowadzenia w każdym roku kalendarzowym dodatkowych dni wolnych od pracy. Dekret ten dotyczył warunków udzielania dodatkowych dni wolnych od pracy w zakładach pracy i został uchylony przez ustawę z dnia 26 czerwca 1974r. – Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz.U.1974.142. Wolne soboty związane są ze zmianą Kodeksu pracy w zakresie czasu pracy .

Nadmienić należy , że z dniem 1 maja 2001r. został wprowadzony w Polsce pięciodniowy tydzień pracy. W związku z tymi powszechnie przyjęto , że sobota przestała być dniem powszednim i stała się dniem wolnym od pracy .

Przedstawione stanowisko nie jest jednolite i powszechne. Sąd w składzie rozpatrującym sprawę skarżącego dostrzega to zróżnicowanie. O ile dni ustawowo wolne od pracy są jednoznaczne i sobota do nich nie należy , jednak w wielu obszarach prawa administracyjnego ustawodawca posługuje się niejednolitymi określeniami , bo oprócz dni ustawowo wolnych od pracy , są jeszcze dni dodatkowe wolne od pracy ( soboty ) , dni powszednie oraz dni robocze , do których nie wiadomo , czy zaliczyć sobotę.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że skoro sobota powinna być traktowana na równi z dniami ustawowo wolnymi od pracy w rozumieniu art.57 § 4 K.p.a. , zgodnie z Uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011r. , sygn. akt I OPS 1/11, mając na uwadze zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez niego prawa , to należy soboty w ten sam sposób traktować na gruncie tej samej gałęzi prawa – prawa administracyjnego , w tym na gruncie ustawy o drogach publicznych. Wykładnia przepisu art.13b ust.1 ustawy o drogach publicznych , wobec braku legalnej definicji " dni roboczych" , powinna uwzględniać ten sposób jego rozumienia, który zapewnia tzw. bezpieczeństwo prawne , a zatem aby przepis nie stanowił swoistego rodzaju pułapki wobec jego niejednolitej wykładni związanej z wątpliwościami interpretacyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie , w ww. uchwale z dnia 15 czerwca 2011r. stwierdził ponadto : " to , że ustawodawca w innych procedurach wyraźnie wskazał , iż w przypadku gdy ostatni dzień terminu przypada na sobotę , za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu wolnym od pracy ( np. art. 83 § 2 p.p.s.a. ) oznacza tylko tyle , że w tych procedurach usunięte zostało źródło wątpliwości interpretacyjnych . Nie może być to natomiast argument przemawiający za stanowiskiem , że wolą ustawodawcy było przyjęcie takiego unormowania , aby w ogólnym postępowaniu administracyjnym sobota nie była traktowana jako dzień ustawowo wolny od pracy" .

Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy , należy stwierdzić , że zmiana § 2 uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia 26 listopada 2003r. w ten sposób , że zapis : " opłaty pobierane są we wszystkie dni robocze" , został zmieniony Uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia 26 sierpnia 2009r. na zapis : " opłata pobierana jest w dni od poniedziałku do piątku" miała na celu usunąć źródło wątpliwości interpretacyjnych .

Niezależnie od powyższego należy stwierdzić , że obowiązki nakładane na obywateli muszą wynikać z jednoznacznych przepisów prawa i niedopuszczalna przy tym jest rozszerzająca interpretacja takich przepisów. Przyjęcie odmiennego stanowiska mogłoby prowadzić do nakładania na obywateli obowiązków w większym zakresie , niż było to zamierzeniem ustawodawcy , z naruszeniem ustawowej delegacji do ustalania zakresu obowiązków ciążących na adresatach działań administracji publicznej.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy stwierdzić , że dokonana przez organy wykładnia pojęcia " dni robocze" była nieprawidłowa , gdyż sobota nie jest dniem roboczym w rozumieniu art. art.13b ust.1 i 4 ww. ustawy o drogach publicznych . Zarzut skargi , iż egzekwowany obowiązek nie istnieje jest uzasadniony, a w konsekwencji zbędne staje się rozpatrywanie pozostałych zarzutów podniesionych przez skarżącego.

Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego w zakresie wyżej opisanym , dlatego Sąd działając na podstawie art.145 § 1 pkt.1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012.270) – orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art.200 tej ustawy.