Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2018 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2015r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2015r. nr [...] znak [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 846/16 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 950/15 w sprawie ze skargi M. M. (dalej jako strona lub skarżący) na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W sprawie poczyniono następujące ustalenia faktyczne i prawne.

K. P. wnioskiem z dnia 10 grudnia 2013 r. wystąpiła do Starosty [...] o udzielenie pozwolenia na rozbudowę i remont siedziby Komendy Powiatowej Policji w G. na działce nr [...] ark. 28, położonej w G. przy ul. [...].

Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę i remont siedziby Komendy Powiatowej Policji w G.. Od powyższej decyzji odwołania złożyli M. M. oraz B. M.. Wojewoda decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Na decyzję Wojewody skargę do WSA w Poznaniu wniósł M. M..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 11 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Po 1311/14 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia [...] października 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2014 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Prezydent M. G. decyzjami lokalizacyjnymi z [...] grudnia 2009 r. i [...] kwietnia 2014 r. ustalił warunki zabudowy, dopuszczając możliwość realizacji inwestycji częściowo w granicy z działkami sąsiednimi. Decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ architektoniczno-budowlany przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, ale nie przesądza o warunkach technicznych, jakie musi spełniać planowana inwestycja. To w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ rozstrzyga, czy projekt odpowiada warunkom wynikającym z Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. Zdaniem Sądu kwestia ta nie została prawidłowo rozstrzygnięta zarówno w postępowaniu w I instancji jak i postępowaniu odwoławczym.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -- Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę i remont siedziby Komendy Powiatowej Policji w G.

W uzasadnieniu decyzji Starosta wyjaśnił, iż w ponownym postępowaniu wnikliwie rozpatrzył kwestię prawnie chronionych interesów osób trzecich w szczególności wynikających z warunków technicznych z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Inwestor uzupełnił akta sprawy o "Analizę nasłonecznienia i przesłaniania", w aspekcie spełnienia wymogów wynikających z § 13 i § 60 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Wyniki analizy i wniosek końcowy pozwalają uznać, że rozbudowa siedziby Komendy Powiatowej Policji nie deprecjonuje walorów lokalizacyjnych działki [...] dla realizacji obiektu o funkcji usługowo-handlowo-mieszkalnej, zatem w tym zakresie warunki techniczne zostały spełnione.

Dalej organ wyjaśnił, iż z analizy dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że projektowany obiekt spełnia warunki określone w decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 7 grudnia 2009 r. i z dnia 1 kwietnia 2014 r. Zarówno usytuowanie jak i obrys, układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, ich wymiary, rzędne i wzajemne odległości uwzględniając również zabudowę istniejącą i projektowaną na działkach sąsiednich, spełniają obowiązujące przepisy Prawa budowlanego oraz przepisy szczególne. Załączona analiza nasłonecznienia i przesłaniania jednoznacznie wykazuje, że spełnione są warunki § 13 ww. rozporządzenia i projektowana rozbudowa nie wprowadza żadnego ograniczenia w zagospodarowaniu działki sąsiedniej. Ponadto, sam fakt usytuowania okien w budynku skarżącego od strony północno-wschodniej sprawia, że nasłonecznienie pomieszczeń tam zlokalizowanych jest niewystarczające w związku z krótkim dostępem promieni słonecznych. Projektowana rozbudowa budynku zlokalizowana jest częściowo w granicy z działką sąsiednią i stanowi z budynkiem istniejącym w zabudowie pierzejowej ul. [...] jedna strefę pożarową ZLIII. Zgodność projektu i przyjętych rozwiązań z warunkami technicznymi określonymi w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. w § 271-273 jednoznacznie stwierdza zawarte w projekcie uzgodnienie rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Załączony do wniosku projekt budowlany lokalizuje budynek częściowo w granicy z działką nr [...]. W elewacji zachodniej budynku zaprojektowano dwa piony przeszkleń z pustaków szklanych typu luksfer zapewniających dopływ światła do pomieszczeń gospodarczych (sanitariaty). Zaprojektowane przeszklenia zlokalizowane są w odległości mniejszej niż 4,0 m od granicy z działką sąsiednią, jednak pozostają w zgodzie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi określonymi w § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., gdyż nie stanowią otworów okiennych, tylko ścianę szklaną. Przyjęcie takiego rozwiązania jest w całości zgodne z obowiązującymi przepisami.

Załączony do wniosku projekt budowlany został uzgodniony z Miejskim Konserwatorem Zabytków. Starosta przyjął, że pozytywne uzgodnienie projektów jednoznacznie świadczy o tym, że spełniają one wszystkie narzucone w tym zakresie warunki. Uznał, że złożone z wnioskiem projekty spełniają wszystkie narzucone przepisami prawa warunki, w tym, że spełnione zostały wszystkie warunki określone w decyzjach o lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] grudnia 2009r. i z dnia [...] kwietnia 2014r. Projekt zagospodarowania działki sporządzony został z uwzględnieniem wszystkich obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych. Załączony do wniosku komplet projektów budowlanych w całości spełnia warunki określone Rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Posiada również wszystkie konieczne opinie i uzgodnienia oraz informację o planie bezpieczeństwa i ochronie zdrowia. Projekt został również sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia.

Odwołanie od powyższej decyzji z dnia 22 czerwca 2015 r. do Wojewody wniósł M. M..

Wojewoda decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 22 czerwca 2015 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że uwzględniając wskazania wynikające z wydanego wcześniej wyroku sądu oraz odnosząc się do zarzutów odwołującego, weryfikacja spełnienia przez przedłożony projekt wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi oznacza badanie jego zgodność z przepisami §13, 60 i 271-273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz przepisami odrębnymi określającymi dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków. Zaprojektowana inwestycja jest zgodna z załączonymi decyzjami o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powyższe decyzje lokalizacyjne uzupełniono o brakujące załączniki. Obiekty objęte wnioskiem spełniają wymogi szerokości elewacji frontowej oraz wyznaczone maksymalne gabaryty rozbudowy istniejącego budynku. Zostały zaprojektowane odpowiednie geometrie dachów budynków – dachy płaskie. Zachowano ustalone decyzjami lokalizacyjnymi wysokości budynków. Odnosząc się do treści odwołania Wojewoda wyjaśnił, że decyzje lokalizacyjne nie wyznaczały nowej nieprzekraczalnej linii zabudowy, tylko wskazały istniejącą linię zabudowy jako istniejącą. Zgodnie z załączonymi decyzjami lokalizacyjnymi istniejąca linia zabudowy wyznaczona została na elewacji frontowej budynku Komendy Powiatowej Policji w G. od ul. [...]. W decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] grudnia 2009 r. wprost w pkt 2.1 wskazano, że: "Wnioskowane zamierzenie inwestycyjne należy projektować zgodnie z ustaleniami pokazanymi na załączniku graficznym do decyzji". Zgodnie z załącznikiem graficznym nr 2 możliwa jest rozbudowa budynku w części w granicy z działką o nr ew. [...]. Natomiast w decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] kwietnia 2014 r. ustalono w pkt 2.1: "Akceptuje się wnioskowaną budowę budynku zaplecza technicznego ze strzelnicą ćwiczebną oraz budynku garażowego, projektowanych na terenie działki nr [...], ark. 28 położonej w G. przy ul. [...]" oraz "linia zabudowy zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dopuszcza się lokalizację budynku zaplecza technicznego ze strzelnicą ćwiczebną w bezpośredniej granicy działki nr [...], ark. 28".

Wojewoda wyjaśnił, że lokalizacja obiektu nie narusza odległości wskazanych w § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...). W granicy z działką o nr ew. [...] nie zaprojektowano żadnych otworów okienny lub drzwiowych. Natomiast w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką o nr ew. [...] zaprojektowano na każdej kondygnacji dwa rzędy pustaków szklanych (tzw. luksferów), których zaprojektowania nie można traktować jako otworu okiennego, bowiem nie są oknami, a pustakami szklanymi. Pozostałe otwory okienne znajdujące się od strony działki o nr ew. [...] będą w odległości większej niż wymagane 4 m. Załączona wraz z odwołaniem z dnia 19 sierpnia 2014 r. opinia J. S. została sporządzona w innym stanie faktycznym, gdy zamiast pustaków szklanych były zaprojektowane otwory okienne, zatem nie może być brana pod uwagę w niniejszej kwestii. Przepisy umożliwiają budowanie budynku w granicy w sytuacji gdy dopuszczono to w decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, a zapisy w decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego nakazują projektowanie zgodnie z ustaleniami pokazanymi na załączniku graficznym do decyzji (punkt 2.1 decyzji z [...] grudnia 2009 r. oraz z [...] kwietnia 2014 r. Działka nr [...] leży w ścisłym centrum M. G., w strefie zabudowy śródmiejskiej, podlegającej ochronie konserwatorskiej. Budynek na działce o nr ew. [...] to budynek nieczynnego kina, w którym brak jest lokali mieszkalnych. Odwołujący dopiero planuje przekwalifikowanie budynku. Uzyskanie decyzji Prezydenta M. G. nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. znak: [...], nie zmienia sytuacji w kwestii charakteru pomieszczeń w niniejszym budynku sąsiednim. Dopiero uzyskanie decyzji pozwolenia na budowę dotyczącej przebudowy i zmiany sposobu użytkowania miałoby znaczenie w sprawie. W przedłożonej analizie nasłonecznienia wzięto jednak pod uwagę ww. decyzję o warunkach zabudowy i przedstawiono wyliczenia i wnioski, jak gdyby w budynku na działce o nr ew. [...] istniały już mieszkania. Nawet w przypadku zaliczenia pomieszczeń jako mieszkalne w budynku sąsiednim zostaną także zachowane normy wynikające z § 13 warunków technicznych.

Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowa inwestycja została zaprojektowana zgodnie z przepisami prawa, a do wniosku o pozwolenie na budowę załączono wymagane prawem dokumenty. Stosownie do art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdy wnioskodawca w swojej dokumentacji spełnia wymagania zawarte w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2015 r. wniósł M. M..

Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 950/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy w pełni zastosowano się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt II SA/Po 1311/14, którym uchylone zostały wcześniejsze decyzje organów administracji architektoniczno-budowlanej w przedmiocie udzielenia pozwolenia na rozbudowę i remont siedziby Komendy Powiatowej Policji w G.. Zdaniem Sądu Starosta [...], jako właściwy w tym przypadku organ administracji, zobowiązany został do uzupełnienia materiału dowodowego oraz przeprowadzenia ponownej oceny projektu budowlanego. Pierwotny wniosek został przez inwestora zmieniony. Z materiału dowodowego wynika, że do prac budowlanych przystąpiono przed datą rozpatrzenia sprawy przez Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Po 1311/14, a następnie budowa ta w marcu 2015 r. została przez inwestora wstrzymana. Z akt sprawy wynika również, że PINB, który o stanie inwestycji miał wiedzę, nie wszczął postępowania w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego.

W realiach przedmiotowej sprawy organy obu instancji, stosownie do art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przeprowadziły w wymaganym zakresie ocenę projektu budowlanego pod względem zgodności z wydanymi na potrzeby inwestycji decyzjami lokalizacyjnymi oraz przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Rozpatrując sprawę uwzględniono i zastosowano się do wskazań wyroku tut. Sądu. W opinii Sądu uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji zawierają omówienie wszystkich kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może ingerować w przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązania funkcjonalne obiektu, o ile są zgodne z przepisami prawa. Zważyć też należy, na co zwracano już uwagę w judykaturze sądowoadministracyjnej, że prawo zabudowy nieruchomości nie jest prawem absolutnym i podlega ograniczeniom w regulacjach publicznoprawnych. Ograniczenie to znajduje oparcie zwłaszcza w przepisach ustawy – Prawo budowlane, w tym w jej art. 35 ust. 1, który określa zakres i formę ingerencji organów administracji. Do ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości zalicza się ograniczenia wynikające z zapisów decyzji o warunkach zabudowy lub o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W rozpatrywanym przypadku organy przeprowadziły warunkującą możliwość udzielenia pozwolenia na budowę czynność sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami uzyskanych na potrzeby inwestycji decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie naruszając wymogów określonych w art. 7 i art. 80 k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Badając, w kontekście powyższych uregulowań, zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, iż kwestionowane rozstrzygnięcie prawa nie narusza. W rozpoznawanej sprawie zachodzą bowiem przesłanki zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego. Prawidłowo organy wskazały, że przedmiotowa inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Zasadnie również organy uznały, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, które dla zamierzenia inwestycyjnego ustalały możliwość lokowania zabudowy w granicy z działką skarżącego. Zaznaczyć należy, iż stosownie do art. 64 w związku z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający pozwolenie na budowę.

W ocenie Sądu przedstawiony przez inwestora projekt budowlany jest kompletny i zawiera wszystkie wymagane opinie i uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Projekt ten został sporządzony przez projektantów posiadających wymagane uprawnienia budowlane oraz legitymujących się aktualnym, na dzień wykonywania projektu, zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego. Projektanci dołączyli także do przedmiotowego projektu budowlanego oświadczenia o sporządzeniu tego projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Sąd podkreślił, że odnośnie do obowiązku dokonania sprawdzenia wynikającego z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy, w wyniku zmiany wprowadzonej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie 11 lipca 2003 r. do ustawy Prawo budowlane, wprowadzono zasadę wyłącznej odpowiedzialności za projekt architektoniczno-budowalny "projektanta" oraz "osoby sprawdzającej". Uprawnienia kontrolne organu architektoniczno-budowlanego, prowadzącego postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę zostały ograniczone do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także z wymaganiami ochrony środowiska. Sprawdzenie zgodności z przepisami w tym techniczno-budowlanymi zostało ograniczone tylko do projektu zagospodarowania działki. Projektant, a także sprawdzający, do projektu budowlanego dołącza oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. W rozpoznawanej sprawie takie oświadczenia zostały złożone do projektu budowlanego. Reasumując, organ wydający pozwolenie na budowę nie posiada uprawnień do dokonania oceny wartości technicznej rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym, bowiem za to odpowiadają projektant i osoba sporządzająca projekt. W konsekwencji obowiązkiem organu było dokonanie oceny zgodności zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, co w sprawie niniejszej organy obu instancji uczyniły. W ocenie Sądu zakres sprawdzenia był wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji. Organy w sposób kompleksowy odniosły się również do przedłożonej przez Inwestora analizy nasłonecznienia, w szczególności przepisów określających sposób jej wykonania. Istotnym jest, że planowana inwestycja znajduje się na terenie śródmiejskiej, dla której dopuszcza się ograniczenie przewidywanego czasu nasłonecznienia do 1,5 godziny, a w odniesieniu do mieszkania jednopokojowego w takiej zabudowie określa się wymaganego czasu nasłonecznienia. Ponadto, ze znajdującej się w aktach niniejszej sprawy analizy nasłonecznienia i przesłaniania autorstwa prof. M. F. jednoznacznie wynika, że nawet przy przyjęciu, iż w budynku Skarżącego znajdują się lokale mieszkalne, to planowana przez Inwestora inwestycja spełnia wymagania, o których mowa w § 13 rozporządzenia. Dlatego też Sąd uznał, że przedmiotowa inwestycja nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego). Organy administracji architektoniczno-budowlanej, zgodnie ze wskazaniami Sądu, dokonały również oceny w kontekście spełnienia przez planowaną inwestycję parametrów wynikających z decyzji lokalizacyjnych, poprzedzonej skompletowaniem wszystkich załączników. Organy odniosły się również – zgodnie ze wskazaniami WSA w Poznaniu – do obowiązku uzyskania przez Inwestora uzgodnień z Miejskim Konserwatorem Zabytków, w tym sprawdzenia posiadania ww. uzgodnień. W tym zakresie doszło do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez przedłożenie wymaganych prawem pozwoleń i uzgodnień Miejskiego Konserwatora Zabytków. Tym samym, w ocenie Sądu, inwestycja objęta wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę spełniała warunki, o jakich mowa w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 22 grudnia 2015 r. Zarzucił m.in., że nieprawidłowo przyjęto, iż legitymację dla inwestora do budowania nowego budynku w granicy działki bezpośrednio przy granicy nieruchomości [...] należącej do skarżącego stanowi decyzja lokalizacyjna Prezydenta M. G. z [...] grudnia 2009r, podczas gdy uprawnienie to nie wynika z decyzji lokalizacyjnej ani z załącznika graficznego do niej. W jego ocenie niezasadnie uznano, iż inwestycja spełnia wymagania, o których mowa w § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. a także nie uwzględniono faktu, że skarżący uzyskał decyzję o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku usługowo – handlowego na własnej działce na budynek handlowo – usługowo – mieszkalny.

Wyrokiem NSA z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 846/16 NSA uchylono wyrok Sądu I instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania.

NSA wywiódł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wydając wyrok był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażanymi w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 11 lutego 2015 r., II SA/Po 1311/14, co wynika z art. 153 p.p.s.a. Uznał, że prawidłowe było ustalenie, iż decyzja o warunkach zabudowy (lokalizacji celu publicznego) dopuszczająca usytuowanie budynku w odległości innej od granicy z działką, niż określona w § 12 ust. 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002r. nie wiąże bezwzględnie organu wydającego decyzje o pozwoleniu na budowę. Organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę winien zweryfikować decyzję lokalizacyjną pod względem zgodności z przepisami techniczno – budowlanymi §§ 12, 13, 60 i 271-273 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002r. W uzasadnieniu zaskarżanego kasacyjnie wyroku Sąd stwierdza, że "zasadnie organy uznały, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, które dla zamierzenia inwestycyjnego ustalały możliwość lokowania zabudowy w granicy z działką skarżącego" (s. 20).

Z powyżej wyrażaną oceną prawną NSA nie zgodził się analizując dokładnie akta sprawy, a w szczególności wydane w tej sprawie decyzje ustalające lokalizację inwestycji celu publicznego.

NSA wskazał, że w decyzji Prezydenta M. G. nr [...]/c z dnia [...] kwietnia 2014 r. w pkt 2 ust. 1 pkt a postanowiono: "linia zabudowy:– zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dopuszcza się lokalizację budynku zaplecza technicznego ze strzelnicą ćwiczebną w bezpośredniej granicy działki nr [...] ark. 28". I w tym przypadku nie ma wątpliwości, że możliwość usytuowania budynku zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. wynika z decyzji, o której mowa w tym przepisie. Nie ma jednak podobnego postanowienia w decyzji Prezydenta M. G. Nr [...]/c z dnia [...] grudnia 2009 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. stwierdza, że projektowana rozbudowa zgodna jest z warunkami decyzji (z dnia [...] grudnia 2009 r.) w zakresie linii zabudowy, powierzchni zabudowy, szerokości elewacji, jak i wysokości zabudowy i geometrii dachu. Zgodna jest również z załącznikiem graficznym nr [...] (w tym zakresie) oraz nr 2a i 3 (s. 4). O usytuowaniu rozbudowy budynku w ostrej granicy z działką nr [...] nie wspomina się.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. organ odwoławczy przyjął, że "zgodnie z załącznikiem graficznym nr [...] możliwa jest rozbudowa budynku w części w granicy z działką o nr ew. [...]". Zatem lokalizacja rozbudowy i pozostałych obiektów przedstawionych w projekcie zagospodarowania terenu jest zgodna z ustaleniami decyzji lokalizacyjnych (s. 5). Zdaniem organu odwoławczego o tym, że rozbudowa budynku ma mieć miejsce w części w granicy z działką nr [...], wynika z załącznika nr [...] do decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. rzekomo stanowi tak pkt 2 ust. 1 tej decyzji, jak wskazano w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. na s. 5 i 7. Tymczasem z pkt 2 ust. 1 decyzji Nr [...]/c z dnia [...] grudnia 2009 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wynika, że "wnioskowane zamierzenie inwestycyjne należy projektować zgodnie z ustaleniami pokazanymi w załączniku graficznym do decyzji oraz warunkami określonymi poniżej:

a) linia zabudowy:

– istniejącą linię zabudowy pokazano graficznie na załączniku mapowym (zał. nr [...]), pozostałe odległości od granic działek sąsiednich zgodnie z przepisami warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie".

Z powyższego fragmentu osnowy decyzji wynika, zdaniem NSA, wręcz przeciwnie, gdyż zawiera on odesłanie do zasad ogólnych zamieszczonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2002 r., nie ma tam żadnego odesłania do załącznika nr [...] decyzji w kwestii odległości od granic działek sąsiednich.

W ocenie NSA nawet gdyby takie odesłanie było, to nie jest to wystarczające, bez wyraźnego opisania w części tekstowej usytuowania budynku względem granic działek sąsiednich. Część tekstowa decyzji powinna być zgodna z częścią graficzną, zamieszczoną w załącznikach do decyzji.

Mając to na uwadze w ocenie NSA Sąd pierwszej instancji nie dokonał własnych ustaleń w tym zakresie, przyjmując bezkrytycznie ustalenia organów administracji architektoniczno-budowlanej. Nie można więc było przyjąć, że zaskarżona decyzja z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz decyzja ją poprzedzająca z dnia [...] czerwca 2015 r. zostały wydane zgodnie z decyzją nr [...]/c o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] grudnia 2009 r., czym został naruszony art. 133 § 1 p.p.s.a. W związku z powyższym trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie § 12 ust. 2 rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...) oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Pr.bud., bowiem usytuowanie budynku w bezpośredniej granicy z działką nr [...], nie wynika z decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] grudnia 2009 r., ani też z załącznika graficznego do tej decyzji. Tym samym uzasadnienie mają również zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegając, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana niezgodnie z jedną z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ([...] grudnia 2009 r.), zaskarżonym wyrokiem naruszył przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez ich niezastosowanie. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, w ocenie NSA, nie miały uzasadnienia, a w szczególności ten, że organy przy analizie nasłonecznienia powinny brać pod uwagę to, że w budynek stojący na działce nr [...] w przyszłości ma mieć również lokale mieszkalne, jak planuje skarżący. Z brzmienia § 13 i § 60 rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2002r. jednoznacznie wynika, że należy brać pod uwagę istniejące budynki z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi a nie budynki dopiero planowane o takim przeznaczeniu.

Na rozprawie dnia 11 lipca 2018r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Pełnomocnik uczestnika wniósł o uwzględnienie w ocenie prawnej wyroku, że NSA zakwestionował jedynie usytuowanie łącznika przy granicy z działką.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zaskarżona decyzja Wojewody z dnia [...] sierpnia 2015 r. jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] nie mogą się ostać, co w istocie wynika już z treści uzasadnienia zapadłego w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 846/16, który na mocy przepisu art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej w skrócie "p.p.s.a.") wiąże Sąd w obecnym składzie. Zgodnie ze zdaniem pierwszym tego przepisu sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, ustrojowe, jak i procesowe. W zgodnych opiniach komentatorów wspomniane związanie ustaje jedynie w razie zasadniczej zmiany stanu faktycznego sprawy, zmiany stanu prawnego lub podjęcia przez NSA przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez sąd I instancji uchwały zawierającej odmienną wykładnię w tym samym zakresie, co wykładnia zamieszczona w wyroku uchylającym (por. m.in.: B. Dauter [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2016, uw. 6 i 8 do art. 190; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 4–6 do art. 190). Należy stwierdzić, że żadna z wymienionych wyżej sytuacji w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Zgodnie z art. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 14.11.2017r. (Dz.U. 2017.2285) zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dla zamierzenia budowlanego wobec którego przed dniem wejścia w życie rozporządzenia został złożony wniosek o pozwolenie na budowę stosuje się przepisy dotychczasowe. Tym samym w niniejszej sprawie nadal ma zastosowanie § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w brzmieniu zawartym w tj. Dz.U. 2015.1422)

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd miał na uwadze to, że w niniejszej sprawie zapadł również prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11.02.2015r. , sygn. II SA/Po 1311/14.Wyroki zapadłe w danej sprawie objęte są również dyspozycją przepisu art. 153 p.p.s.a. (zob.: B. Dauter [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2016, uw. 5 do art. 190), w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W konsekwencji na mocy przywołanego art. 153 p.p.s.a. sąd pierwszej instancji rozpoznając ponownie sprawę na skutek zapadłych w sprawie wyroków, w tym wyroku NSA związany jest też oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w tych wyrokach. Należy przy tym podkreślić, że użyte w przywołanym przepisie pojęcie "oceny prawnej" wykracza swym zakresem poza samą tylko "wykładnię prawa", o której mowa w art. 190 p.p.s.a., gdyż w pojęciu "oceny prawnej" zawiera się nie tylko wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych, ale i sposobu ich stosowania (ewentualnie: stwierdzenie niedopuszczalności ich zastosowania) w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje więc m.in. zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne. Z kolei "wskazania co do dalszego postępowania" – stanowiąc z reguły konsekwencję oceny prawnej – dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, uw. 2–5 i 9 do art. 153).

Reasumując, Sąd w składzie rozpoznającym powtórnie niniejszą sprawę jest związany wykładnią, oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w zapadłym w tej sprawie wyroku WSA (sygn.II SA/Po 1311/14) i NSA (sygn. II OSK 846/16).

Przedmiotem ponownej kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z [...] sierpnia 2015r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. mocą której zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na rozbudowę i remont siedziby Komendy Powiatowej Policji w G. na działce nr [...] ark. 28 położonej przy ul. [...] w G., dopuszczając możliwość realizacji inwestycji w granicy z działkami sąsiednimi. Skarżący jest właścicielem działek o nr [...] i [...] sąsiadującej z Komendą Policji. Będąca przedmiotem postępowania inwestycja realizowana jest w oparciu o dwie ostateczne decyzje Prezydenta M. G. nr [...]/c z dnia [...] kwietnia 2014 r. i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nr [...]/c z dnia [...] grudnia 2009 r.

Decyzja lokalizacyjna z 2014 r. dotyczy lokalizacji inwestycji celu publicznego jako zamierzenie obejmujące budowę budynku zaplecza technicznego ze strzelnicą ćwiczebną oraz budynku garażowego projektowanych na terenie działki nr [...]. Decyzja lokalizacyjna z 2009 r. dotyczy zaś zamierzenia obejmującego rozbudowę i modernizację Komendy Powiatowej Policji w G. projektowanej na terenie działki nr [...].

Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (...),

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Art. 35 ust. 3 i 4 tej ustawy stanowi z kolei, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Z kolei w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Konstrukcja powołanego przepisu wskazuje, że decyzja w sprawie pozwolenia na budowę nie ma charakteru uznaniowego. Jeżeli inwestor spełnił określone prawem wymogi, organ ma obowiązek wydać decyzję o zatwierdzeniu projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 1222/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przedmiotowej sprawie organy stosując się do wytycznych zawartych w wyroku II SA/Po 1311/14 zgromadziły brakujący materiał dowodowy w postaci załączników do decyzji.

Organy odniosły się również - zgodnie ze wskazaniami WSA w Poznaniu - do obowiązku uzyskania przez Inwestora uzgodnień z Miejskim Konserwatorem Zabytków, w tym sprawdzenia posiadania ww. uzgodnień. W tym zakresie doszło do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez przedłożenie wymaganych prawem pozwoleń i uzgodnień Miejskiego Konserwatora Zabytków.

Prawidłowo organy wskazały, że przedmiotowa inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko.

Prawidłowo również organy uznały, że przedstawiony przez inwestora projekt budowlany jest kompletny i zawiera wszystkie wymagane opinie i uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Projekt ten został sporządzony przez projektantów posiadających wymagane uprawnienia budowlane oraz legitymujących się aktualnym, na dzień wykonywania projektu, zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego. Projektanci dołączyli także do przedmiotowego projektu budowlanego oświadczenia o sporządzeniu tego projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. W tym miejscu odnośnie do obowiązku dokonania sprawdzenia wynikającego z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy, wymaga podkreślenia, że w wyniku zmiany wprowadzonej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie 11 lipca 2003 r. do ustawy Prawo budowlane, wprowadzono zasadę wyłącznej odpowiedzialności za projekt architektoniczno-budowalny "projektanta" oraz "osoby sprawdzającej". Uprawnienia kontrolne organu architektoniczno - budowlanego, prowadzącego postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę zostały ograniczone do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także z wymaganiami ochrony środowiska. Sprawdzenie zgodności z przepisami w tym techniczno-budowlanymi zostało ograniczone tylko do projektu zagospodarowania działki. Zauważyć również należy, że zgodnie z art. 34 ustawy, projekt budowlany składa się z projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego, który dotyczy bezpośrednio obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2010 r., sygn. II OSK 1517/09). Wymogi dotyczące projektu architektoniczno - budowlanego zostały określone w § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462 z późn. zm.). Z kolei zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 i 4 ustawy, obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu budowlanego, a następnie sprawdzenie tego projektu pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowane do projektowania bez ograniczeń, w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego. Projektant, a także sprawdzający, do projektu budowlanego dołącza oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. W rozpoznawanej sprawie takie oświadczenia zostały złożone do projektu budowlanego. Reasumując, organ wydający pozwolenie na budowę nie posiada uprawnień do dokonania oceny wartości technicznej rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym, bowiem za to odpowiadają projektant i osoba sporządzająca projekt. W konsekwencji obowiązkiem organu było dokonanie oceny zgodności zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, co w sprawie niniejszej organy obu instancji uczyniły aczkolwiek nieprawidłowo w odniesieniu do części planowanego zamierzenia budowlanego.

Jak wynikało z wyroków wydanych w niniejszej sprawie kwestią sporną było zaprojektowanie rozbudowy siedziby Komendy Powiatowej Policji w ostrej granicy z działką skarżącego nr [...].

Inwestor i organy uznały, że zarówno ta część planowanego zamierzenia budowlanego jak i część w granicy z działką nr [...] są zgodne z dwiema wydanymi decyzjami lokalizacyjnymi w sprawie. I tym samym umożliwiały zastosowanie odstępstwa od zasad ogólnych przewidzianych w § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Zgodnie z § 12. (o treści znajdującej zastosowanie w niniejszej sprawie)

1. Jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy;

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

2. Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Jak wynikało z treści uzasadnienia wyroku z dnia 11 lutego 2015r., sygn. II S.A./Po 1311/14, którym sąd i organ nadal są związane: decyzja o warunkach zabudowy (lokalizacji celu publicznego) dopuszczająca usytuowanie budynku w odległości innej od granicy z sąsiednią działką, niż określona w § 12 ust. 1 w/w rozporządzenia nie wiąże bezwzględnie organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę. Organ wydający pozwolenie na budowę powinien zweryfikować decyzję lokalizacyjną pod względem zgodności z przepisami techniczno – budowlanymi §§ 12, 13, 60 i 271-273 w/w rozporządzenia.

Organy prawidłowo uznały, co wynika również z wiążącego w sprawie wyroku NSA z 19.01.2018r., że możliwość usytuowania budynku zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. wynika z decyzji lokalizacyjnej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014r. Zgodnie z ta decyzją wskazano wprost, że dopuszcza się lokalizację budynku zaplecza technicznego ze strzelnicą ćwiczebną w bezpośredniej granicy z działką nr [...]. Zachowano również pozostałe warunki określone w tej decyzji odnośnie intensywności zabudowy, szerokości elewacji frontowej , wysokości zabudowy do najwyższego punktu oraz geometrii dachów dla projektowanych budynków zaplecza technicznego ze strzelnicą ćwiczebną i budynku garażowego. Prawidłowo uznano, że nie doszło w zakresie tej części inwestycji do niezgodności z przepisami techniczno – budowlanymi w§§ 13, 60 i 271-273 i naruszenia prawnie chronionych interesów osób trzecich.

Organ II instancji wyjaśnił również, że niniejsze postępowanie dotyczy budowy następujących obiektów: remontu i rozbudowy istniejącego budynku, budowy budynku zaplecza technicznego i strzelnicy ćwiczebnej, budowy budynku garażowego, adaptacji istniejącego budynku warsztatu samochodowego na budynek zaplecza przewodników psów służbowych, składa się z dwóch etapów i na str. 11-11v wyjaśnił, że nie wszystkie obiekty wskazane w załączniku do decyzji lokalizacyjnej z [...].12.2009r. są w zakresie wniosku złożonego przez inwestora, a co z tym związane nie podlegają ocenie.

Wyjaśnił również, że uzupełnił materiał dowodowy o "Analizę nasłonecznienia i przesłaniania", w aspekcie spełnienia wymogów wynikających z § 13 i § 60 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Odnosząc się do wniosków składanych przez skarżącego zasadnie uznał, że załączona wraz z odwołaniem z dnia 19 sierpnia 2014 r. opinia J. S. została sporządzona w innym stanie faktycznym, gdy zamiast pustaków szklanych były zaprojektowane otwory okienne, zatem nie może być brana pod uwagę w niniejszej kwesti. Jak wynika z decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. w granicy z działką o nr ew. [...] nie zaprojektowano żadnych otworów okiennych lub drzwiowych. Natomiast w odległości mniejszej niż 4m od granicy z działką o nr ew. [...] zaprojektowano na każdej kondygnacji dwa rzędy pustaków szklanych (tzw. luksferów), których zaprojektowanie nie można traktować jako otworu okiennego, bowiem nie są oknami, a pustakami szklanymi. Pozostałe otwory okienne znajdujące się od strony działki o nr ew. [...] będą w odległości większej niż wymagane 4m.

Zgodność projektu i przyjętych rozwiązań z warunkami technicznymi określonymi w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. w § 271-273 jednoznacznie stwierdza zawarte w projekcie uzgodnienie rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.

Kwestia sporna dotyczyła wskazanej w decyzji lokalizacyjnej z [...].12.2009r. rozbudowy i modernizacji Komendy Powiatowej Policji w G. a w szczególności dobudowy od strony zachodniej tylnej istniejącego budynku Komendy Powiatowej Policji nowego pięciokondygnacyjnego skrzydła wraz z łącznikiem. Budynek ten bowiem w części usytuowany został w ostrej granic z działką skarżącego nr [...].

Organy obu instancji przyjęły, że planowana rozbudowa budynku Policji jest zgodna z ustaleniami decyzji lokalizacyjnej nr [...]/c i do takiej konkluzji doszedł również WSA w wyroku z dnia 11 lutego 2015r. Jakkolwiek zgodność dotyczyła wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowych dla poszczególnych budynków, wysokości zabudowy i geometrii dachów to nie miała miejsca w odniesieniu do usytuowania części budynku w granicy z działką skarżącego.

Uchylając wyrok Sądu I instancji NSA zakwestionował przyjęcie przez WSA, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca są zgodne decyzją nr [...]/c o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] grudnia 2009 r. NSA stwierdził, że z pkt 2 ust. 1 decyzji Nr [...]/c wynika, że "wnioskowane zamierzenie inwestycyjne należy projektować zgodnie z ustaleniami pokazanymi w załączniku graficznym do decyzji oraz warunkami określonymi poniżej: a) linia zabudowy: – istniejącą linię zabudowy pokazano graficznie na załączniku mapowym (zał. nr [...]), pozostałe odległości od granic działek sąsiednich zgodnie z przepisami warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie".

W ocenie NSA z powyższego fragmentu osnowy decyzji wynika odesłanie do zasad ogólnych zamieszczonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. a nie do załącznika graficznego, o którym mowa w decyzji nr [...]/c. Nie można więc przyjąć, że zaskarżone decyzje są zgodne z decyzją lokalizacyjną nr [...]/c, czym naruszają dyspozycję art. 35 ust. 1 i 2 pr. bud.

Cytowany przepis określa zakres obowiązków organu, wymaganych w części wyjaśniającej prowadzonego postępowania administracyjnego o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Musi on dokonać wielu czynności, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego. Wyraża się to przede wszystkim w ocenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku – z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (czyli decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy). Negatywny wynik ustaleń organu co do tej zgodności właściwie przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatwierdzenie projektu budowlanego jest wyrazem aprobaty organu administracji architektoniczno-budowlanej co do przedstawionych rozwiązań projektowych. Dokonanie szczegółowej weryfikacji projektu przed jego zatwierdzeniem jest o tyle istotne, że zatwierdzony już projekt stanowi jednocześnie podstawę do udzielenia pozwolenia na budowę, co następuje, co do zasady, w jednej decyzji (art. 34 ust. 4 pr. bud.). W razie niedokładnego zbadania tego projektu i niewyeliminowania wszelkich wątpliwości co do jego treści, zgodności z przepisami prawa (decyzjami lokalizacyjnymi) posiadanych uzgodnień, nie będzie można postawić później inwestorowi zarzutu prowadzenia robót budowlanych niezgodnie z udzielonym pozwoleniem (wyr. NSA z 16.5.2005 r., OSK 1569/04, CBOSA). Zatwierdzenie projektu w decyzji niewątpliwie musi być poprzedzone jego wnikliwą kontrolą przeprowadzoną przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. O takiej jednak kontroli nie mogło być mowy w rozpoznawanej sprawie, albowiem organy w sposób nieprawidłowy przyjęły, że usytuowanie budynku w bezpośredniej granicy z działką nr [...] jest zgodne z decyzją lokalizacyjną -częścią tekstową jak i graficzną. Aby budynek mógł być sytuowany w odległości 1,5 m od granicy działki lub bezpośrednio przy tej granicy, taka możliwość musi wynikać z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. ( por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2017 r. II OSK 1457/15). W przedmiotowej sprawie usytuowanie części budynku w bezpośredniej granicy z działką nr [...] nie wynika z decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] grudnia 2009r. ani też z załącznika graficznego do tej decyzji.

Doszło więc do naruszenia norm prawa materialnego tj. § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 pr. bud. oraz prawa procesowego art. 7,77 i 80 k.p.a. w odniesieniu do usytuowania części w bezpośredniej granicy z działką [...] co powodowało konieczność wyeliminowania zaskarżonych decyzji z obrotu.

NSA nie zakwestionował pozostałych ustaleń poczynionych przez WSA w wyroku z dnia 22 grudnia 2015 r. Przesądził jednocześnie, że pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. W szczególności za bezzasadny uznał podnoszony przez skarżącego zarzut braku odniesienia się przez organy do spełnienia warunków z §§ 13 i 60 rozporządzenia w kontekście uzyskanej przez niego decyzji o warunkach zabudowy odnośnie działek [...] [...]. NSA przesądził, że przy analizie nasłonecznienia organy winny brać pod uwagę istniejące budynki z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi a nie dopiero budynki planowane o takim przeznaczeniu.

W tym zakresie organy w sposób kompleksowy odniosły się do przedłożonej przez Inwestora analizy nasłonecznienia, w szczególności przepisów określających sposób jej wykonania. Istotnym jest, że planowana inwestycja znajduje się na terenie śródmiejskiej, dla której dopuszcza się ograniczenie przewidywanego czasu nasłonecznienia do 1,5 godziny, a w odniesieniu do mieszkania jednopokojowego w takiej zabudowie określa się wymaganego czasu nasłonecznienia. Jednocześnie wskazać należy, iż § 13 rozporządzenia odnosi się do budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, z którymi to pomieszczeniami nie mamy do czynienia w przypadku budynku Skarżącego. Faktu tego nie zmienia uzyskanie przez Skarżącego decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku usługowo-handlowego na funkcję usługowo-handlowo-mieszkalną gdyż decyzje o warunkach zabudowy nie mają charakteru konstytutywnego, stanowiąc jedynie szczegółową urzędową informację o tym, jaki rodzaj zabudowy może na danym terenie powstać. W konsekwencji nie można przyjąć, iż do planowanej przez Skarżącego inwestycji zastosowanie będą miały przepisy § 60 rozporządzenia wykonawczego, zgodnie z którym pomieszczenia przeznaczone do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku, przedszkolu i szkole, z wyjątkiem pracowni chemicznej, fizycznej i plastycznej, powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach 800-i60°, natomiast pokoje mieszkalne - w godzinach 700- 17°°. Natomiast w mieszkaniu wielopokojowym dopuszcza się ograniczenie wymagania określonego w ust. 1 co najmniej do jednego pokoju, przy czym w śródmiejskiej zabudowie uzupełniającej dopuszcza się ograniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia do 1,5 godziny, a w odniesieniu do mieszkania jednopokojowego w takiej zabudowie nie określa się wymaganego czasu nasłonecznienia. Ponadto, ze znajdującej się w aktach niniejszej sprawy analizy nasłonecznienia i przesłaniania autorstwa prof. M. F. jednoznacznie wynika, że nawet przy przyjęciu, iż w budynku Skarżącego znajdują się lokale mieszkalne, to planowana przez Inwestora inwestycja spełnia wymagania, o których mowa w § 13 rozporządzenia.

Z uwagi jednak na wskazane wyżej naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego koniecznym stało się wyeliminowaniu obu decyzji z obrotu prawnego. Decyzje te odnosiły się bowiem do całego wnioskowanego przez inwestora zamierzenia budowlanego bez podziału na poszczególne obiekty czy etapy. Inwestor wnioskiem objął bowiem całe zamierzeniu budowlane składające się z dwóch etapów i dotyczące kilku obiektów. Zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji architektoniczno – budowlanej odniesie się więc do kwestii usytuowania części budynku przy granicy z działką [...] zgodnie z postanowieniami decyzji lokalizacyjnej, biorąc pod uwagę wskazania i oceny prawne zawarte w wyroku NSA oraz w wyroku niniejszym. Weźmie także pod uwagę stanowisko inwestora dot. zakresu przedmiotowego wniosku i ewentualnych zmian z uwagi na aktualną sytuację faktyczną i prawną. W niniejszej sprawie inwestor o niezgodności z decyzją lokalizacyjną, opisanej wyżej dowiedział się dopiero z cytowanego wyroku NSA, nie mając możliwości jej wyeliminowania. Rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę również bardzo istotną kwestię związaną z faktem rozpoczęcia robót budowlanych przez inwestora. Przy ustaleniu, że roboty budowlane zostały rozpoczęte w odniesieniu do wszystkich obiektów objętych wnioskiem organ rozważy konieczność formalnego zakończenia niniejszego postępowania i ewentualnego dalszego procesowania w postępowaniu wszczętym na podstawie znowelizowanego od 28 czerwca 2015r. art. 37 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego o ile roboty te zostały wstrzymane a nie zakończone i nie jest prowadzone wszczęte przed wejściem w życie nowelizacji z 20 lutego 2015r. postępowanie naprawcze.

Będąc związany treścią wniosku o pozwolenie na budowę i załączników do tego wniosku, w tym przede wszystkim treścią projektu budowlanego organ właściwy w sprawie pozwolenia na budowę może jedynie zatwierdzić projekt budowlany i wydać pozwolenie na budowę zgodnie z wnioskiem albo odmówić wydania pozwolenia na budowę. Natomiast jeżeli postępowanie w przedmiocie wniosku o pozwolenie na budowę stanie się bezprzedmiotowe, np. z uwagi na rozpoczęcie przez inwestora robót budowlanych przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 32 ust. 4 a) organ powinien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 kpa.

Mając to na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2017 poz. 1799).