Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2016 r. sprawy ze skargi A.C. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta Miasta do rozpoznania wniosku skarżącej A.C. z dnia [...] r., II. stwierdza, iż Prezydent Miasta dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. oddala skargę w zakresie wniosku o wymierzenie organowi grzywny, V. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącej A.C. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

1. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2016 r., złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej A.C. zwróciła się do Prezydenta Miasta o przesłanie sprawozdań i dokumentów wymienionych w tym wniosku.

W dniu 11 lutego 2016 r. otrzymała, również pocztą elektroniczną, odpowiedź organu wraz ze skanami żądanych dokumentów.

Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. A.C. ponownie zwróciła się do Prezydenta Miasta o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wydatków na organizację Dnia [...] w 2016 r. wraz ze skanami umów, faktur oraz pozostałych dokumentów potwierdzających wydatki.

W dniu 15 lutego za pośrednictwem poczty elektronicznej organ przesłał skarżącej żądane informacje wraz z zanonimizowanymi dokumentami w zakresie danych podmiotów, z którymi zostały zawarte umowy cywilnoprawne dotyczące realizacji przedsięwzięcia "Dzień [...] 2016".

W dniu 16 marca 2016 r. skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Prezydenta Miasta. Skarżąca wskazała, że w terminie przewidzianym ustawą organ nie udostępnił informacji na temat podmiotów, z którymi zostały zawarte umowy cywilnoprawne dotyczące realizacji przedsięwzięcia "Dzień [...] 2016".

Z tych względów wniosła o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku oraz zasądzenie kosztów postępowania.

2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania

w sprawie. W uzasadnieniu organ przyznał fakt złożenia wniosków oraz udzielenia informacji. Wyjaśnił, że w dniu 30 marca 2016 r. udzieli skarżącej brakującej informacji o podmiotach, z którymi zostały zawarte umowy cywilnoprawne dotyczące realizacji przedsięwzięcia "Dzień [...] 2016". W informacji tej zostały zanonimizowane jedynie dane adresowe osób fizycznych nie prowadzących działalności gospodarczej. Wobec wykonania wniosku rozpatrzenie skargi stało się bezprzedmiotowe.

Organ wskazał również, że w sprawie nie występują przesłanki do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.)

3. Pismem procesowym z dnia [...] kwietnia 2016 r. (k. 58) skarżąca przyznała fakt udzielenia żądanej informacji i bezprzedmiotowość orzekania w tym przedmiocie. Jednocześnie zmodyfikowała wniosek domagając się stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności i to z rażącym naruszeniem prawa. Nadto wniosła o wymierzenie organowi grzywny.

W uzasadnieniu pisma wskazała, że tylko wniesienie skargi spowodowało działanie organu i dzielenie skarżącej żądanej informacji w pełnym zakresie. Podkreśliła, że wniosek o stwierdzenie rażącego naruszenia prawa i wymierzenia grzywny ma cel prewencyjny. Zdaniem skarżącej także dokonana anonimizacja wymagała wydania decyzji czego organ nie uczynił.

Obecny na rozprawie pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., sprowadza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Z treści przywołanego art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci: bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Skarżący

w rozpoznawanej skardze zarzucił organowi jedną z tych postaci, mianowicie bezczynność. W tej mierze, co ma wpływ na ocenę zachowania organu, należy wskazać, że doktryna i judykatura wiążą najczęściej pojęcie "bezczynności"

z niezałatwieniem sprawy w terminie określonym przepisami prawa (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014,

s. 57).

W postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność organu kognicja sądu administracyjnego ogranicza się do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie – ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 k.p.a., ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 k.p.a. lub innym wynikającym z przepisów prawa materialnego terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.

Wskazać przy tym należy, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a.

5. W sprawie nie było co do zasady sporu o to, że żądane informacje są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 oraz 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 782; dalej u.d.i.p.) Również niesporne i zarazem niewątpliwe było to, że Prezydent Miasta jest organem objętym obowiązkami wynikającymi z ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc zobowiązanym do podejmowania na jej podstawie prawem określonych działań w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Sporną okolicznością w sprawie pozostawało to, czy wniosek

o udostępnienie informacji publicznej został zrealizowany w terminie i ewentualnie jakie to okoliczności usprawiedliwiały przekroczenie ustawowego terminu do udzielenia informacji publicznej oraz to, czy w informacji mogą być podane osobowe prywatnych kontrahentów podmiotu publicznego.

Jeśli jednak chodzi o kwestię samej informacji przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. stanowi, że udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują. Zgodnie z dyspozycją art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p., informację publiczną stanowią również dane o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego.

Pojęcie majątku publicznego obejmuje także wydatkowanie środków publicznych, do których należy zaliczyć opisane w treści wniosku środki gminy oraz jednostek organizacyjnych gminy, jak również obejmuje inne formy wydatkowania środków publicznych mające na celu przysporzenie korzyści majątkowych innym podmiotom. Informację publiczną stanowią w szczególności materiały dokumentujące fakt lub sposób zadysponowania majątkiem publicznym, w tym treść i postać umów cywilnoprawnych dotyczących takiego majątku. Charakter taki mają dokumenty związane z zawieraniem i wykonywaniem umów, w szczególności oferty przyjęte przez dysponenta środków publicznych oraz faktury lub rachunki wystawione przez wykonawcę umowy. Treść takich dokumentów, jeżeli dotyczą majątku publicznego, stanowią informację publiczną.

Zgodnie z art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.; dalej u.f.p.) jednostki samorządu terytorialnego tworzą sektor finansów publicznych. W rozdziale 4 działu 1 u.f.p. została uregulowana jedna z naczelnych zasad rządzących gospodarką środkami publicznymi, zasada jawności finansów publicznych (art. 33 ust. 1 u.f.p.). Jawność może być wyłączona w stosunku do środków publicznych, których pochodzenie lub przeznaczenie zostało uznane za informację niejawną na podstawie odrębnych przepisów lub jeśli wynika to z obowiązujących Rzeczpospolitą umów międzynarodowych (art. 33 ust. 2 u.f.p.) albo ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, ale w bardzo ograniczonym zakresie (art. 35 u.d.i.p.).

Wynika z tego, że zasada jawności gospodarki środkami publicznymi musi być realizowana przez każdą jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, kontroli politycznej oraz kontroli ze strony samych obywateli. Jakakolwiek reglamentacja informacji o działalności podmiotów publicznych w stosunku do tych podmiotów musi być podyktowana racjami znajdującymi swoje uzasadnienie w Konstytucji (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2013 r., I OSK 2508/12).

6. Odnosząc się kwestii zachowania terminu do udzielenia informacji należy wskazać, że stosownie do treści art. 10 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub w centralnym repozytorium przewidziano tryb wnioskowy. Forma wniosku jest dowolna. Może być zarówno pisemna jak i ustna, a także elektroniczna. Na organie władzy publicznej lub innym podmiocie spoczywa wówczas obowiązek rozpatrzenia takiego wniosku na podstawie ustawowych przesłanek regulujących dostęp do informacji publicznej i w terminie wskazanym w ustawie.

Pisemny wniosek składany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on również podania w rozumieniu art. 63 k.p.a.

Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (zob. art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), to jest, gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).

Jak stanowi art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p. (ten ostatni przepis dotyczy możliwości poboru opłaty na pokrycie kosztów udostępnienia żądanej informacji). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona

w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).

7. Odnosząc się do kontrowersji dotyczących ujawnienia danych kontrahentów organu należy wskazać, że dane o kontrahentach jednostki samorządu terytorialnego, takie jak ich imiona i nazwiska, podlegają udostępnieniu w trybie informacji publicznej - i nie podlegają wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób wskazaną art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r., I CSK 190/12, OSNC 2013, Nr 5, poz. 67; wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2014 r., I OSK 213/14, wyrok NSA z dnia 4 lutego 2015 r., I OSK 531/14).

Wskazuje się, że przy kolizji prawa do informacji z prawem do ochrony danych osobowych, należy przyznać priorytet prawu do informacji publicznej. Zważywszy, że w ramach gospodarki rynkowej nie istnieje przymus zawierania umów z podmiotami publicznymi. Dlatego osoba fizyczna, zawierając umowę cywilnoprawną z podmiotem publicznym nie może oczekiwać, że w zakresie takich danych jak imię i nazwisko, przedmiot umowy, wysokość wynagrodzenia zachowa prawo do prywatności.

Należy też uznać, że przez sam fakt zawarcia takiej umowy z podmiotem publicznym osoba fizyczna pozbawia się częściowo prawa do prywatności. Jeśli zatem umowa cywilnoprawna dotyczy wydatkowania publicznych środków, to osoba zawierająca taką umowę, powinna mieć świadomość, że w takiej sytuacji jej imię i nazwisko mogą zostać ujawnione (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 września 2013 r., II SA/Gd 447/13). Bez tej wiedzy treść umowy, a nawet informacja o wynagrodzeniu, jest niedostateczna. Jest to bowiem niezbędne, aby w pełni ocenić celowość wydatkowanych środków. Dane osobowe osób, z którymi zawarto umowy cywilnoprawne, umożliwiają ocenę, czy realizację umowy powierzono osobom posiadającym odpowiednią wiedzę i umiejętności pozwalające na jej wykonanie, a sama umowa nie była w istocie zakamuflowanym sposobem nieuprawnionego przepływu środków publicznych do osób prywatnych (por. P. Szustakiewicz , Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2014 r., I OSK 2499/13, ZNSA 2015, nr 5, s.180).

8. W sprawie, o czym wzmiankowano wyżej ostatecznie doszło do skutecznego udzielenia żądanej informacji, przy czym nastąpiło to w dniu 30 marca 2016 r. Skoro informacja została w całości udostępniona nie zachodziła podstawa do zobowiązania organu do dokonania czynności – załatwienia wniosku z dnia [...] grudnia 2015 r. w myśl art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W tym też zakresie zachodziła podstawa do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I wyroku).

Jednak, zgodnie z art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r. i mającym zastosowanie w sprawie), sąd rozpatrując i skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy ma obowiązek stwierdzić czy organ dopuścił się bezczynności albo przewlekłego postępowania, a także stwierdzić, czy takie zachowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto Sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną (art. 149 § 2

w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.).

Ustalony stan faktyczny daje jednak podstawę do stwierdzenia, że organ udzielając w pełnym zakresie żądanej informacji 30 marca 2016 r. czyli po wniesieniu skargi uchybił terminowi określonemu w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., co oznacza, że dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku. Zasadny jest zatem zarzut skarżącej, że termin określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. upłynął przed dniem wniesienia skargi.

Dodać należy, że dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt lub czynność nie został podjęty, w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu. Powyższe kwestie mogą co najwyżej mieć znaczenie dla kwalifikacji bezczynności pod kątem przesłanek rażącego naruszenia prawa. Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 sąd stwierdził, że w sprawie miała miejsce bezczynność organu (pkt II wyroku).

9. Powyższe kwestie mogą co najwyżej mieć znaczenie dla kwalifikacji bezczynności, jako posiadającej albo nieposiadającej cech rażącego naruszenia prawa. Oceniając stan faktyczny sprawy w odniesieniu do przesłanek art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa (pkt III wyroku).

Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 a p.p.s.a., jest bowiem taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne.

W sprawie brak jest tego typu przesłanek. Nieudostępnienie informacji publicznej nie miało bowiem cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych przez u.d.i.p., a przekroczenie ustawowego terminu w jakiejś mierze można usprawiedliwić wątpliwościami co do zakresu udostępnienia danych. Kwestie dotyczące ujawnienia danych kontrahentów podmiotów publicznych nie są bowiem jednoznaczne, co potwierdza historia kształtowania się aktualnej linii orzeczniczej w tych sprawach.

Z tych samych powodów Sąd nie znalazł podstaw do wymierzania organowi z urzędu grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku) uznając, że uchybienie nie jest przypadkiem bezczynności organu wymagającym dodatkowej prewencji. Samo stwierdzenie bezczynności oraz obciążenie organu kosztami postępowania, w ocenie sądu, stanowi wystarczającą gwarancją realizacji prawa dostępu do informacji publicznej w przyszłości.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 209 p.p.s.a. (pkt V wyroku).