Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Stanisław Bogucki, Sędzia NSA Tomasz Zborzyński, Sędzia WSA (del.) Alicja Polańska (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w dniu 28 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 245/17 w sprawie ze skargi A. Z. na postanowienie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 5 grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 28 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 245/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Z. na postanowienie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 5 grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Podstawą prawną orzeczenia był art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

z 2016 r. poz. 718 ); dalej: "p.p.s.a.".

Z wyroku sądu pierwszej instancji wynika, że postanowieniem z dnia 5 grudnia 2016 r. Minister Rozwoju i Finansów - na podstawie art. 134 k.p.a. - stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody D. z dnia 26 października 2016 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w przedmiocie umorzenia opłaty legalizacyjnej, ustalonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 14 czerwca 2016 r. nr [...]

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 14 czerwca 2016 r. ustalono wobec strony opłatę legalizacyjną w wysokości 10 000 zł z tytułu zmiany sposobu użytkowania części budynku gospodarczego, usytuowanego na działce nr [...] przy ul. K. w miejscowości S., na budynek mieszkalny.

Pismem z dnia 21 czerwca 2016 r. strona wystąpiła do Wojewody D. z wnioskiem o umorzenie ustalonej opłaty legalizacyjnej.

Decyzją z dnia 26 października 2016 r. Wojewoda D. umorzył w całości postępowanie w przedmiocie umorzenia opłaty legalizacyjnej z uwagi na brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania wniosku o umorzenie należności. Od tej decyzji, pismem z dnia 15 listopada 2016 r., strona wniosła odwołanie do Ministra Rozwoju i Finansów.

Minister Rozwoju i Finansów, przywołując brzmienie art. 129 § 1 i § 2 k.p.a., wskazał, że odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Minister podkreślił, że organ odwoławczy jest zobowiązany w pierwszej kolejności ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie oraz stwierdził, że w sprawie odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu.

Minister wskazał, że zaskarżoną decyzję Wojewody D. z dnia 26 października 2016 r. doręczono stronie 31 października 2016 r. Termin 14-dniowy do wniesienia odwołania upływał 14 listopada 2016 r. (art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.), natomiast odwołanie zostało nadane w placówce pocztowej 16 listopada 2016 r. W związku z tym - na podstawie art. 134 k.p.a. - należało stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia postanowienia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 5 grudnia 2016 r. oraz uchylenia decyzji Wojewody D. z dnia 26 października 2016 r.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

- naruszenie art. 58 k.p.a. poprzez odmowę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania,

- rażące naruszenie art. 67a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2013 r. poz. 749 ze zm.); dalej: O.p., poprzez przyjęcie, że przepis ten nie ma zastosowania do możliwości umorzenia opłaty legalizacyjnej przewidzianej w art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane,

- rażące naruszenie art. 49c ust. 1 w związku z art. 71 a ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że przewidziane w tym przepisie odniesienie do stosowania przepisów O.p. nie ma zastosowania do umorzenia bądź rozłożenia na raty zobowiązań wynikających z ustalonej opłaty legalizacyjnej.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że postanowieniem z dnia 5 grudnia 2016 r. Minister Rozwoju i Finansów stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Pismem z dnia 16 grudnia 2016 r. skarżący wystąpił o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, powołując się na okoliczność przebywania w dniach 11-15 listopada 2016 r. w pracy poza granicami kraju, a także na samotne wychowywanie dziecka. Postanowieniem z dnia 29 grudnia 2016 r. Minister Rozwoju i Finansów odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, powołując się na okoliczność niezachowania 7-dniowego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Skarżący podkreślił, że pomimo ustania przyczyny nieobecności nie miał możliwości złożenia wniosku w terminie, a okoliczność ta nie może pozostać bez wpływu na orzeczenie w tej sprawie.

Skarżący podniósł, że nie zgadza się ze stanowiskiem Wojewody D., który decyzją z dnia 26 października 2016 r. umorzył w całości postępowanie w sprawie z wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej, z powołaniem się na brak możliwości zastosowania art. 67a O.p. do należności przewidzianych w art. 49 ustawy Prawo budowlane. Dodał, że wystąpił do Wojewody D. z wnioskiem o umorzenie opłaty legalizacyjnej, kierując się pouczeniem zawartym w postanowieniu z dnia 14 czerwca 2016 r. ustalającym opłatę legalizacyjną i - na skutek tego pouczenia - nie zaskarżył postanowienia z dnia 14 czerwca 2016 r.

Nadto, skarżący podniósł, że został wprowadzony w błąd, tym samym - nieświadomie doprowadził do uprawomocnienia się postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną. Skarżący podkreślił również, że z przepisów art. 49c ustawy Prawo budowlane, art. 67a O.p., art. 71 ust. 3 i art. 59g ustawy Prawo budowlane wynika wprost, że miał podstawy do wystąpienia o umorzenie opłaty legalizacyjnej ustalonej postanowieniem z dnia 14 czerwca 2016 r.

W odpowiedzi na skargę, Minister Rozwoju i Finansów wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając orzeczenie, sąd pierwszej instancji stwierdził, że - na podstawie art. 134 k.p.a. - obowiązkiem organu właściwego do rozpatrzenia odwołania jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy odwołanie jest dopuszczalne, czy nie jest obarczone brakami formalnymi i czy zostało złożone w terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a.

Według sądu, kategoryczne określenie zawarte w art. 134 k.p.a.: "organ odwoławczy stwierdza" oznacza obowiązek organu odwoławczego stwierdzenia uchybienia terminu w sytuacji, gdy odwołanie zostało wniesione po jego upływie.

Sąd pierwszej instancji wskazał także, że ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji Wojewody D. z dnia 26 października 2016 r. wynika, iż decyzja ta została doręczona skarżącemu 31 października 2016 r. Termin do wniesienia odwołania upływał zatem 14 listopada 2016 r. Jak wynika z akt sprawy, skarżący nadał odwołanie w placówce pocztowej 16 listopada 2016 r. Tym samym, odwołanie zostało wniesione z uchybieniem 14-dniowego terminu określonego w art. 129 k.p.a. Taka sytuacja obligowała zatem Ministra Rozwoju i Finansów do wydania - na podstawie art. 134 k.p.a. - postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

W ocenie sądu pierwszej instancji, zaskarżone postanowienie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 5 grudnia 2016 r. jest zatem prawidłowe, a zarzuty skargi niezasadne. Pozbawiony podstaw jest także zarzut, że zaskarżone postanowienie narusza art. 58 k.p.a., gdyż postanowienie z dnia 5 grudnia 2016 r. wydane zostało w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, natomiast wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania skarżący złożył już po wydaniu przez organ zaskarżonego w sprawie postanowienia z dnia 5 grudnia 2016 r. i został on rozpoznany odrębnym postanowieniem organu.

Według sądu pierwszej instancji, nie można też zarzucić Ministrowi Rozwoju i Finansów naruszenia art. 67a O.p. czy też art. 49c ust. 1 w związku z art. 71 a ustawy Prawo budowlane, skoro organ ten, wobec wniesienia przez skarżącego odwołania z uchybieniem terminu, nie miał możliwości merytorycznego skontrolowania decyzji Wojewody D. z dnia 26 października 2016 r.

Sąd pierwszej instancji końcowo podkreślił, że nie mógł dokonywać oceny zarzutów skargi dotyczących decyzji Wojewody D. z dnia 26 października 2016 r., gdyż zakres kontroli wyznaczony był zaskarżonym postanowieniem Ministra Rozwoju i Finansów i dotyczył wyłącznie kwestii uchybienia terminu.

Skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił naruszenie przepisów:

1. art. 58 k.p.a. poprzez odmowę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania,

2. art. 134 k.p.a. poprzez przyjęcie, że stwierdzenie w drodze postanowienia uchybienia terminu do wniesienia odwołania zamyka drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy,

3. art. 67a O.p. poprzez przyjęcie, że przepis ten nie ma zastosowania do możliwości umorzenia opłaty legalizacyjnej przewidzianej w art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane,

4. art. 49c ust. 1 związku z art. 71a ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że przewidziane w tym przepisie odniesienie do stosowania przepisów O.p., również w zakresie możliwości umorzenia bądź rozłożenia na raty zobowiązań wynikających z opłaty legalizacyjnej, nie ma zastosowania.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o:

1) zmianę zaskarżonego wyroku i przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody D. z dnia 26 października 2016 r. umarzającej w całości postępowanie w sprawie wniosku skarżącego w przedmiocie umorzenia opłaty legalizacyjnej w kwocie 10 000 zł ustalonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. Nr [...] z dnia 14 czerwca 2016 r. i zasądzenie zwrotu kosztów procesu, ewentualnie o:

- uchylenie zaskarżonego postanowienia i przyjęcie do rozpoznania odwołania od ww. decyzji Wojewody D..

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący ponownie podniósł, że w dniach 11-15 listopada 2016 r. przebywał poza granicami kraju w związku z wykonywaniem obowiązków zawodowych. Ponadto, jest ojcem samotnie wychowującym dziecko, a pomimo ustania przyczyny nieobecności, nie miał możliwości złożyć wniosku w terminie.

Zdaniem skarżącego, ta okoliczność nie może pozostać bez wpływu na orzeczenie w sprawie, bowiem nie zgadza się ze stanowiskiem Wojewody D., który umorzył w całości postępowanie w sprawie wszczętej z jego wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej.

Skarżący wskazał, iż występując bez profesjonalnego pełnomocnika, zgodnie z pouczeniem zawartym w postanowieniu z dnia 14 czerwca 2016 r., wystąpił do wojewody z wnioskiem o umorzenie opłaty legalizacyjnej, powołując się na bardzo złą sytuację ekonomiczną jego i rodziny. Skarżący, kierując się pouczeniem, wystąpił o umorzenie, lecz nie zaskarżył postanowienia z dnia 14 czerwca 2016 r. ustalającego opłatę legalizacyjną, gdyż został wprowadzony w błąd, tym samym nieświadomie doprowadził do uprawomocnienia się postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną. W takiej sytuacji nie może znajdować się w obrocie prawnym skarżona decyzja, której pouczenie organu pierwszej instancji co do trybu odwoławczego było błędne, a on sam nie zaskarżył postanowienia ustalającego opłatę i utracił prawo wystąpienia o umorzenie opłaty legalizacyjnej.

Powołując brzmienie przepisów art. 49 c, art. 59 g, art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane i art. 67 a O.p., skarżący stwierdził, że z ich treści wynika, iż miał podstawy do wystąpienia o umorzenie opłaty legalizacyjnej. Dodatkowo wskazał, że postępował zgodnie z pouczeniem zawartym w postanowieniu z dnia 14 czerwca 2016 r. ustalającym opłatę legalizacyjną.

W ocenie skarżącego, w tak zaistniałym stanie faktycznym sprawy zaskarżona decyzja winna zostać zmieniona bądź uchylona w całości, dając tym samym prawo do przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wystąpienia o umorzenie opłaty legalizacyjnej.

Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, bowiem zawarte w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się nieuzasadnione, a w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, które Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę z urzędu (art. 183 p.p.s.a.).

Sposób sformułowania podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów - naruszenie przepisów postępowania przez odmowę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdzenie w zaskarżonym do sądu pierwszej instancji postanowieniu, że skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania, co ma skutkować zamknięciem mu drogi do merytorycznego rozpoznania sprawy w przedmiocie opłaty legalizacyjnej - wskazuje, że skarżący wadliwie uznaje, iż kwestia przywrócenia czy odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania jest kwestią pierwszorzędną dla przesadzenia oceny legalności wydanego w sprawie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Jest dokładnie odwrotnie. To kwestia uprzedniego stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania warunkuje konieczność następczego badania zaistnienia przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Zagadnienie to było przedmiotem pogłębionej analizy przedstawionej w wyroku NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1443/11, w którym wyrażono pogląd, że: "Wymogi logiki i ekonomiki procesowej nakazują przyjąć, że rozpatrzenie sprawy z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 162 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z późn. zm.) jest na osi czasu etapem następującym po wydaniu postanowienia stwierdzającego uchybienie temu terminowi na podstawie art. 228 § 1 pkt 2 ww. ustawy, niezależnie od tego, kiedy ów wniosek został złożony (po wniesieniu odwołania, czy jednocześnie z nim)".

W wyroku tym wskazano także, że - zgodnie z art. 162 § 1 i § 2 Ordynacji podatkowej (przepisy odpowiednie do art. 58 k.p.a. - przyp. sądu) - podanie o przywrócenie terminu składa się po jego uchybieniu (ustaniu przyczyny uchybienia), przy czym takie przywrócenie następuje "w razie uchybienia terminu" (o ile zainteresowany uprawdopodobni brak winy w uchybieniu). Instytucja przywrócenia terminu została zatem przewidziana do takich sytuacji, w których już doszło do uchybienia terminu. Właśnie bowiem to uchybienie daje możliwość złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Jeśli zatem na tak postrzeganą instytucję prawną nałoży się, powszechnie akceptowany w orzecznictwie, obowiązek orzekania w sprawie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, to nie powinno budzić większych i uzasadnionych wątpliwości, która ze spraw powinna obejmować badanie kwestii prawidłowości doręczenia, ustalenia daty początku biegu i końca terminu odwoławczego oraz ustalenia daty wniesienia odwołania, a następnie przełożenia tych ustaleń na odpowiedni do nich język procesowy. Wyniki takiego badania stanowią o dochowaniu lub przekroczeniu terminu, co w tym ostatnim przypadku skutkować powinno stwierdzeniem uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Natomiast, inną sprawą jest, aczkolwiek także mającą rację bytu i związek z tą pierwszą, procedowanie nad wnioskiem o przywrócenie terminu w płaszczyźnie dla niego kluczowej, a mianowicie z punktu widzenia oceny braku zawinienia w zakresie uchybienia terminu, którego wniosek dotyczy, oczywiście przy spełnieniu wymogów formalnych oraz co do właściwego czasu jego złożenia. Te właśnie zagadnienia są istotne dla przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej z punktu widzenia art. 162 § 1 i § 2 w związku z § 3 Ordynacji podatkowej (odpowiednio: art. 58 k.p.a. - przyp. sądu). Stwierdzenie więc uchybienia terminu przed rozpatrzeniem wniosku o jego przywrócenie nie jest działaniem przedwczesnym.

Argumentem, niedostrzeganym w części judykatów, który należało uwzględnić w rozważaniach jest też bezwarunkowy charakter art. 228 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej (odpowiednio art. 134 k.p.a. - przyp. sądu), wynikający między innymi ze zwrotu: "organ odwoławczy stwierdza". Dodać więc należy i to, że stwierdzenie uchybienia terminu następuje w trybie działania z urzędu (aczkolwiek w sensie sprawczym z impulsu wnioskodawczego w postaci wniesionego odwołania), a przywrócenie terminu tylko na wniosek zainteresowanego.

Powyższy tok rozumowania został przyjęty w późniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2017 r. sygn. akt II FSK 2288/15) Skład orzekający w sprawie w pełni go akceptuje i przyjmuje za własny.

Zatem, wprawdzie zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane zostały wadliwie, jednak z jej uzasadnienia wynika, że wnoszący skargę kasacyjną kwestionuje także istnienie podstaw do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, obok odmowy przywrócenia uchybionego terminu, wobec czego uznać należało, że skarga kasacyjna poddaje się kontroli instancyjnej.

W sprawie sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że zaskarżone postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie narusza art. 134 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w formie postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Ustalenie, że przesyłka z odwołaniem od decyzji Wojewody D. o umorzeniu postępowania w przedmiocie umorzenia opłaty legalizacyjnej, ustalonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 14 czerwca 2016 r. nr [...], została skutecznie doręczona skarżącemu 31 października 2016 r., to termin 14-dniowy do wniesienia odwołania - określony w art. 129 § 1 i § 2 k.p.a. - upływał 14 listopada 2016 r., zaś odwołanie zostało wniesione 16 listopada 2016 r., czyli po upływie terminu, co obligowało organ odwoławczy do wydania postanowienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, na podstawie art. 134 k.p.a.

Nadto, nie mogły zostać poddane kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty naruszenia art. 58 k.p.a., art. 67a Ordynacji podatkowej oraz art. 49c ust. 1 związku z art. 71a ustawy Prawo budowlane, gdyż przepisy te nie były podstawą wydania przez sąd pierwszej instancji zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W konsekwencji, nie mógł również zostać uwzględniony wniosek o przyjęcie do rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody D. z dnia 26 października 2016 r. o umorzeniu postępowania w przedmiocie umorzenia opłaty legalizacyjnej.

Nadto, należy wskazać, że ewentualne kwestionowanie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w związku z nieprawidłowym - jak twierdzi skarżący - pouczeniem o trybie zaskarżenia postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej mogło odbywać się w odrębnym trybie, z którego - jak wskazał w wyroku sąd pierwszej instancji - skarżący skorzystał.

Przywołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. - orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej, bowiem zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu.