Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Magda Froncisz (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2018 r. sprawy ze skargi M. P. i A. P. na uchwałę Nr VIII/92/07 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 28 maja 2007 r. w sprawie obwodów łowieckich Województwa Małopolskiego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym obwodu łowieckiego nr 181 w części obejmującej nieruchomości składające się: z działek ewidencyjnych nr 51/2, 80/2 objętych księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...]; z działek ewidencyjnych nr 51/4, 80/1, objętych księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...], II. odrzuca skargę w pozostałej części, III. zasądza od Sejmiku Województwa Małopolskiego solidarnie na rzecz skarżących M. P. i A. P. kwotę 780,00 zł (siedemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sygn. akt II SA/Kr [...]

UZASADNIENIE

Uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa z dnia 28 maja 2007 r. w sprawie obwodów łowieckich Województwa Małopolskiego, wydaną na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5.06.1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1590 z późn. zm.) oraz art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13.10.1995 r. Prawo łowieckie (t.j. Dz. U. Nr 127 z 2005 r., poz. 1066 z późn. zm.), zwanej dalej "Prawem łowieckim", dokonano podziału województwa małopolskiego na 256 obwodów łowieckich, stwierdzono, że wykaz obwodów łowieckich z wyszczególnieniem ich nowej numeracji, obszaru obwodów oraz opisem granic stanowi załącznik nr [...] do tej uchwały, z kolei graficzny przebieg granic obwodów łowieckich przedstawia mapa województwa małopolskiego w skali 1:200 000 z naniesionymi na nią granicami, stanowiąca załącznik nr [...] do tej uchwały (§1). Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Województwa Małopolskiego (§2). Wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego (§3).

Skargę na powyższą uchwałę (zmienioną uchwałami: Nr [...] z dnia 31.08.2009 r., Nr [...] z dnia 30.08.2010 r., Nr [...] z dnia 30.01.2012 r., Nr [...] z dnia 24.09.2012 r.) wnieśli M. P. i A. P. – dalej skarżący, domagając się stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa z dnia 28 maja 2007 r. w sprawie podziału obwodów łowieckich Województwa Małopolskiego oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali m. in., że tereny stanowiące ich własność zostały włączone do wskazanego w skardze obwodu łowieckiego nr [...]. Podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 27 ust. 1 Prawa łowieckiego, który w dniu 22.01.2016 r. utracił moc obowiązującą w związku z wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10.07.2014 r. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność art. 27 ust. 1 ustawy Prawo łowieckie z art. 64 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, polegającą na upoważnieniu do objęcia reżimem obwodu łowieckiego nieruchomości bez zapewnienia jej właścicielowi odpowiednich środków ochrony praw w sytuacji sprzeciwu wobec wykorzystywania należącej do niego nieruchomości na cele związane z organizacją i prowadzeniem polowań na zwierzęta. Skarżący podnieśli, iż skarżona uchwała została podjęta w sposób naruszający ich konstytucyjne prawa i wolności, bowiem nie została im zapewniona prawnie skuteczna możliwość sprzeciwienia się włączeniu posiadanej nieruchomości do obwodu łowieckiego, a ponadto zarzucili, że pozostawanie w obrocie prawnym tejże uchwały, mimo braku istnienia podstawy prawnej, oznacza istnienie stanu istotnego i rażącego naruszenia prawa, bowiem uchwała Sejmiku wywierająca bezpośrednie skutki prawne w sferze uprawnień i obowiązków osób trzecich, nie może mieć charakteru samoistnego i zachowywać moc obowiązującą mimo tego, że podstawa do jej wydania odpadła, a zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego sposób wyznaczania obwodów łowieckich zastosowany przy jej podejmowaniu naruszał konstytucyjnie chronione uprawnienia właścicieli nieruchomości. Na poparcie swojego stanowiska skarżący powołali się na orzecznictwo sądów administracyjnych.

Wskazali, że przed wniesieniem skargi do Sądu wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa, wnosząc stosowne wezwanie w dniu 24 kwietnia 2017 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Podniósł, iż skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa, na co organ odpowiedział pismem z dnia 11 maja 2017 r.. Zdaniem organu skarżący nie posiadają jednak legitymacji do wniesienia skargi i żądania stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, nie sformułowali bowiem, poza ogólnym żądaniem stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, tez wskazujących na czym opierają swą legitymację skargową do zaskarżenia całości aktu, oprócz stwierdzenia istnienia interesu prawnego wynikającego z prawa współwłasności do gruntu objętego uchwałą. Podkreślono także, iż skarga powinna zawierać nie tylko wykazanie interesu prawnego lub uprawnienia po stronie skarżącej, ale przede wszystkim należy wykazać, że interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Organ wskazał również, że zaskarżona uchwała została wydana zgodnie z wymogami proceduralnymi i w oparciu o ważną podstawę prawną w chwili jej uchwalania. Projekt wskazanej uchwały, która jest aktem prawa miejscowego, został skierowany do wymaganych opinii, a organ, uchwalając przedmiotową uchwałę, dochował wszystkich wymaganych prawem warunków wynikających z obowiązującego na czas podziału art. 27 Prawa łowieckiego. Podkreślił również, iż przepisy prawa obowiązujące w 2006 i 2007 roku nie przewidywały konsultacji z właścicielami nieruchomości. Wskazano, że zaskarżonemu organowi znany jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10.07.2014 r., sygn. akt: P [...] (Dz. U. z 2014 r., poz. 951), przy czym istotne znaczenie ma fakt, że utrata mocy prawnej przez art. 27 ust. 1 Prawa łowieckiego nie spowodowała zniesienia istniejących obwodów łowieckich. Uchwały sejmików województw o podziale województwa na obwody łowieckie niezależnie, czy uznać je za akty stanowienia prawa miejscowego, czy też za akty stosowania prawa, miały charakter jednorazowy i "skonsumowały się" z chwilą wejścia w życie, skutkując powstaniem obwodów łowieckich o indywidualnie wyznaczonych granicach, a sam Trybunał Konstytucyjny pośrednio wskazał, że skutkiem jego wyroku nie jest likwidacja obwodów łowieckich istniejących w dniu wejścia w życie orzeczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej P.p.s.a.).

Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia, czy w określonym przypadku jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 P.p.s.a., stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona przez Sąd, według powyższych kryteriów, kontrola legalności wykazała, że skarga zasługiwała na uwzględnienie w zakresie dotyczącym obwodu łowieckiego nr [...] w części obejmującej nieruchomości składające się z działek ewidencyjnych nr [...] i [...], objętych księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w L.; z działek ewidencyjnych nr [...] i [...], objętych księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w L..

Podstawę prawną wniesionej w niniejszej sprawie skargi stanowi art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, zwaną dalej U.s.w.. Zważywszy na regułę intertemporalną z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) w niniejszej sprawie istotne jest brzmienie powołanego przepisu sprzed nowelizacji dokonanej wspomnianą ustawą.

Zgodnie z art. 90 ust. 1 U.s.w. – w odnośnym brzmieniu – każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Warunkami skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany przepis są: wydanie przez organ województwa uchwały – aktu prawa miejscowego w sprawie z zakresu administracji publicznej – którą naruszono interes prawny lub uprawnienie skarżącego, uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, zachowanie terminu do wniesienia skargi przewidzianego przepisami P.p.s.a..

Przystępując do analizy spełnienia przez skarżących warunków niezbędnych do skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany wyżej przepis U.s.w. Sąd w pierwszej kolejności stwierdził, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej (art. 9 i 89 U.s.w.). Została również spełniona przesłanka bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a skarga została wniesiona w terminie.

Kolejną kwestią było ustalenie, czy skarżący mają interes prawny w żądaniu zbadania legalności uchwały przez Sąd Administracyjny i czy ten interes prawny lub uprawnienie został naruszony.

W zakresie dotyczącym obwodu łowieckiego nr [...] w części obejmującej nieruchomości składające się z działek ewidencyjnych nr [...] i [...], objętych księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w L.; z działek ewidencyjnych nr [...] i [...], objętych księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w L., również ta przesłanka została spełniona, jako że jak wynika z ksiąg wieczystych, skarżący są właścicielami na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej wskazanych w skardze gruntów, które zostały włączone do obwodów łowieckich. To powoduje po stronie skarżących realne ograniczenia własnościowe, co zostanie rozwinięte w dalszej części uzasadnienia. Dodać w tym miejscu należy, że uprawnienia skarżących dotyczące ich nieruchomości, a odnoszące się do terenów wskazanych w skardze jako objętych obwodami łowieckimi, nie były kwestionowane w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, ani w odpowiedzi na skargę. Zgodnie z art. 27 ust. 1 – 3 Prawa łowieckiego (w brzmieniu na dzień podejmowania zaskarżonej uchwały) podziału na obwody łowieckie oraz zmiany granic tych obwodów dokonuje w obrębie województwa właściwy sejmik województwa, w drodze uchwały, po zasięgnięciu opinii właściwego dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i [...] Związku Łowieckiego, a także właściwej izby rolniczej (ust. 1).

Art. 27 ust. 1 Prawa łowieckiego, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10.07.2014 r. sygn. akt P [...] (Dz. U. z 2014 r. poz. 951), został uznany za niezgodny z art. 64 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z wyrokiem TK wymieniony wyżej przepis utracił moc z dniem 22.01.2016 r. W wyroku tym wskazano m. in., że właścicielom nieruchomości wchodzących w skład obwodu łowieckiego nie przysługują żadne środki prawne umożliwiające wyrażenie sprzeciwu wobec wykonywania polowania na gruntach będących przedmiotem ich własności. Właściciel nieruchomości wchodzącej w skład obwodu łowieckiego jest zobowiązany do znoszenia ingerencji w jego prawo własności przez osoby wykonujące polowanie zgodnie z normami wyrażonymi w przepisach m. in. Prawa łowieckiego. Z przeprowadzonej przez Trybunał analizy wynika ponadto, że właściciel może nawet nie być skutecznie poinformowany o tym, iż na jego nieruchomości będzie odbywać się polowanie. Wykonywanie polowania na cudzym gruncie wiąże się również z ryzykiem powstania szkód w mieniu (szkody łowieckie). Jak wynika z analizy przeprowadzonej przez TK włączenie nieruchomości gruntowej do obwodu łowieckiego aktualizuje liczne ograniczenia możliwości pełnego korzystania przez właściciela z przedmiotu prawa własności. Ograniczenia te dotyczą wszystkich podstawowych uprawnień właścicielskich ukształtowanych w historycznym rozwoju prawa własności i mają charakter publicznoprawny, wynikający ze specjalnego reżimu administracyjnoprawnego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego środki prawne ograniczające konstytucyjne prawa i wolności powinny być jak najmniej uciążliwe dla podmiotów, których prawa lub wolności ulegną ograniczeniu. Innymi słowy - jeżeli ten sam cel możliwy jest do osiągnięcia przy zastosowaniu innego środka nakładającego mniejsze ograniczenia na prawa i wolności jednostki, to zastosowanie przez ustawodawcę środka bardziej uciążliwego wykracza poza to, co jest konieczne, więc narusza Konstytucję. W tym kontekście Trybunał stwierdził, że mechanizm tworzenia obwodów łowieckich, biorąc pod uwagę całokształt ograniczeń będących skutkiem objęcia nieruchomości granicami obwodu łowieckiego, jest ukształtowany w sposób niespełniający przesłanki proporcjonalności sensu stricto. Trybunał zauważył, że na wszystkie te ograniczenia nakłada się dodatkowo niedostatecznie uregulowany obowiązek informacyjny wobec właścicieli, których nieruchomość należy do obwodu łowieckiego. Zdaniem Trybunału prawodawca przyjąwszy analizowany model tworzenia obwodów łowieckich i związanych z tym ograniczeń prawa własności nieruchomości, nie wyważył odpowiednio podlegających ochronie wartości. Na marginesie można dodać, że w wyroku z 29.04.1999 r. w sprawie Chassagnou i inni przeciwko [...] (nr skarg [...], [...] i [...], Lex nr 76997) Europejski Trybunał Praw Człowieka wskazał, że wprowadzenie obowiązku tolerowania polowań na terenie prywatnej nieruchomości stanowi ingerencję w prawo własności. Jednocześnie zmuszanie właścicieli do tolerowania na ich gruncie aktywności, która jest sprzeczna z ich przekonaniami stanowi nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności chronionego art. 1 Protokołu nr [...] do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. [...], ze zm.).

Nie ma przy tym znaczenia, że przywołany wyrok TK zapadł po podjęciu przez Sejmik zaskarżonej uchwały, będącej przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie. W wyroku NSA z 14.10.2015 r., sygn. I OSK [...], zauważa się, że w orzecznictwie dominuje stanowisko wskazujące na konieczność eliminowania z obrotu prawnego wydanych przed ogłoszeniem wyroku Trybunału rozstrzygnięć opartych na podstawie przepisów, których niekonstytucyjność stwierdził Trybunał. Uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją przepis prawa nie może być stosowany przez sądy i inne organy w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału, co oznacza, że przepis ten nie może być stosowany, poczynając od daty jego uchwalenia. Wejście w życie negatywnego orzeczenia Trybunału skutkuje tym, że należy przyjąć fikcję prawną, jakoby niekonstytucyjny przepis nigdy nie obowiązywał, a przynajmniej nie obowiązywał w chwili wejścia w życie Konstytucji. Zatem, analogicznie stanowisko należałoby przyjąć w zakresie ocen aktów prawa miejscowego, wydawanych na podstawie delegacji ustawowej, w sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu delegującego, jak w niniejszej sprawie. Zakwestionowane uregulowania Prawa łowieckiego, stanowiące podstawę wydanej uchwały, od samego początku nie odpowiadały standardom konstytucyjnym, ingerując nieproporcjonalnie w prawo własności prywatnej, a TK jedynie to potwierdził w wydanym wyroku. To z kolei oznaczało konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej obwodu łowieckiego nr [...], w zakresie nieruchomości stanowiących własność skarżących, zatem w części naruszającej interes prawny skarżących, o czym Sąd orzekł w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a..

W punkcie II sentencji Sąd odrzucił skargę w pozostałej części z uwagi na brak po stronie skarżących naruszonego interesu prawnego lub uprawnienia do zaskarżenia uchwały w zakresie całego obwodu łowieckiego nr [...], czy tym bardziej do zaskarżenia przez nich całej uchwały.

Zaznaczyć przy tym należy, że wymóg formalny ustanowiony w art. 57 § 1 pkt 3 P.p.s.a. jest spełniony, jeżeli skarżący wskaże, chociażby w sposób ogólny, na czym – w jego ocenie - polega naruszenie prawa lub interesu prawnego w skarżonym przypadku (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, pod red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Wydawnictwo C.H.Beck, W. 2017, s. 374, wyrok NSA z 17.02.2005 r., sygn. akt GSK [...]). Stwierdzenie, że interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. nie został naruszony stosownie do wymagań przepisu szczególnego – stanowi przesłankę do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a..

W niniejszej sprawie skarżący przedstawili okoliczności, z którymi wiążą naruszenie ich interesu prawnego przez zaskarżoną uchwałę. Jak wynika ze skargi i akt sprawy skarżący są właścicielami nieruchomości wskazanych w pkt I sensacji wyroku. Nie wykazali oni, aby byli właścicielami wszystkich nieruchomości objętych obwodem łowieckim nr [...]. Dlatego ich skarga w zakresie przekraczającym opisane w pkt I sentencji wyroku tereny obwodu nr [...], do których skarżącym przysługuje prawo własności, podlega odrzuceniu, o czym orzeczono w pkt II na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., który stanowi, że Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt III sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.. Na kwotę zasądzonych solidarnie na rzecz skarżących kosztów postępowania w łącznej wysokości [...] zł składa się kwota [...]zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi na akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego - § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16.12.2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2003 Nr 221 poz. 2193 wraz z późn. zm.) oraz kwota [...]zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego strony reprezentowanej w sprawie przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego - § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015 poz. 1804 wraz z późn. zm.).