Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi krajowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w odniesieniu do działki [...] z arkusza [...]; 2. w pozostałej części oddala skargę; 3. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w zakresie określonym w punkcie 1 do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

IV SAM/a 1128/09

UZASADNI EN IE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Minister Infrastruktury, zwany dalej "Ministrem", po rozpatrzeniu odwołań: R. N., J. B., A. T., J. T. oraz M. T., zwanej dalej "skarżącą", od decyzji Wojewody [...], zwanego dalej "Wojewodą", z dnia [...] grudnia 2008 r. Nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej dla inwestycji polegającej na rozbudowie węzła "A." w ciągu ulicy [...] (droga krajowa nr [...]) w P., województwo [...], zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, oraz nadającej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, utrzymał decyzję Wojewody w mocy.

Zaskarżona decyzja Ministra zapadła w następującym stanie faktycznym.

Pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. Zarząd Dróg Miejskich w P. wniósł o ustalenie lokalizacji dla planowanej inwestycji. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Wojewoda lokalizację tę ustalił. O decyzji tej kilka stron, w tym skarżąca, wniosło odwołania. Rozpatrzywszy odwołania Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister wyraził stanowisko, że lokalizacja przedmiotowej inwestycji nastąpiła w zgodzie z przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2003 r. nr 80, poz.721 z późn.zm.), a zarzuty odwołań nie zasługują na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutów odwołania skarżącej Minister wskazał, że nie można zgodzić się z twierdzeniem, że zmiana zakresu wniosku o ustalanie lokalizacji inwestycji drogowej, jak również znowelizowanie przepisów ustawy o szczególnych zasadach (...) stanowią podstawę do wszczęcia nowego postępowania. Dyspozycja zawarta w art.6 ust.1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach (...) stanowi, że do spraw wszczętych i niezakonczonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Pozostałe zarzuty skarżącej, odnoszące się do obowiązków wynikających z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r.) nie mogą być uwzględnione, ponieważ zgodnie z art.10 ustawy zapisy planów nie mają zastosowania do spraw z zakresu lokalizacji inwestycji drogowych. Przy ocenie zarzutów podniesionych w odwołaniach

J. B. i A. T. organ podniósł m.in., że odwołujący się wnioskowali o wykonanie w ramach przebudowy wiaduktu pełnego uzbrojenia zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, w tym połączenia z istniejącym w ulicy [...] kolektorem sanitarnym. Niezależnie od wskazanych już wyżej wniosków wynikających z art.10 ustawy organ podniósł, że przepisy nie nakładają na inwestora obowiązku, aby w ramach planowanej inwestycji drogowej budował infrastrukturę techniczną, która nie będzie służyła obsłudze przedsięwzięcia drogowego. W skardze na decyzję skarżąca M. T. podniosła, że zaskarżona decyzja narusza:

- art.7 ust.1 ustawy o szczególnych zasadach (...), stanowiący, że decyzja lokalizacyjna zawiera m.in. wymagania dotyczące uzasadnionych interesów osób trzecich poprzez uniemożliwienie podłączenie nieruchomości skarżącej oraz nieruchomości okolicznych do kolektora kanalizacji sanitarnych,

- art.4 pkt 4 ustawy o drogach publicznych, definiujący pojęcie drogi oraz pasa drogowego poprzez poszerzenie pasa drogowego o należącą do skarżącej działkę nr [...], na której ma zostać zlokalizowana stacja transformatorowa.

Skarga podnosi, że Minister nie odniósł się do tych kwestii, które również były przedmiotem odwołania skarżącej od decyzji Wojewody.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu 3 grudnia 2009 r. skarżąca wskazała w szczególności, że:

* obowiązek podłączenia kolektorów do kanalizacji wynika z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

* po wybudowaniu wiaduktu podłączenie jej nieruchomości do istniejącego kolektora przebiegającego po drugiej stronie projektowanego wiaduktu będzie wiązało się - z racji pełnego fundamentowania wiaduktu - z koniecznością rozebrania części konstrukcji wiaduktu,

* stanowisko skarżącej zostało potwierdzone w trakcie spotkania w Urzędzie Miejskim w styczniu 2008 r., co potwierdzą pisma z dnia [...] stycznia 2008 r.,

* skarżąca wyraża zgodę na partycypację w kosztach realizowanego przedsięwzięcia,

- w ramach przedsięwzięć określonych decyzją lokalizacyjną nie będzie możliwe zrealizowanie elementów systemu kanalizacyjnego przebiegającego w poprzek inwestycji, gdyż decyzja nie obejmuje realizacji infrastruktury w tym zakresie,

* pozwolenie na budowę nie może być wydane na przedsięwzięcie nieujęte w decyzji lokalizacyjnej,

* według wiedzy skarżącej realizacja miejskiej stacji transformatorowej nie jest niezbędna dla realizacji drogi,

* nie jest konieczne wywłaszczenie działki na cele dostarczenia prądu, gdyż działanie w tym zakresie może być realizowane na zasadach komercyjnych (możliwe byłoby zatem udostępnienie działki skarżącej do tych samych celów na zasadach umowy cywilnoprawnej),

* w części planowane urządzenie będzie wykorzystywane do obsługi drogi,

* konieczność przeprowadzenia kolektora w kolizji z urządzeniami drogowymi wynika z założenia skarżącej, że kolektora nie da się przeprowadzić równolegle do drogi po gruntach prywatnych,

* przy zrealizowaniu tego rodzaju założenia kolektor nie kolidowałby z posadowieniem układu drogowego,

* miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje realizację kolektora w pasie drogowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r, Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm.-zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.7, 77 i 107§3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu organ odwoławczy nie wyjaśnił w dostateczny sposób stanu faktycznego sprawy, nie weryfikując zasadności zarzutów odwołania wniesionego przez skarżącą.

Zgodnie z unormowaną w art.7 zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu

faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45).

Jak podnosi się w doktrynie postępowania administracyjnego (M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." Zakamycze, 2005, wydanie drugie) artykuł 7 k.p.a., wprowadzający zasadę uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli nie określa hierarchii tych wartości ani też zasad rozstrzygania konfliktów między nimi. Z punktu widzenia struktury i celów postępowania administracyjnego można przyjąć, że wymienione w tym artykule interesy są prawnie równorzędne, co oznacza, iż w procesie wykładni norm proceduralnych organ administracji publicznej nie może kierować się założoną a priori hierarchią tych interesów. W wyroku SN z dnia 18 listopada 1993 r., III ARN 49/93, stwierdzono, że "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym przypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej, a już szczególnie wówczas, gdy chodzi o udowodnienie, iż w interesie publicznym leży ograniczenie (lub odjęcie) określonego przez Konstytucję RP prawa własności" (OSNCP 1994, nr 9, poz. 181). Ogólnie można stwierdzić, iż powyższy przepis nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek harmonizowania interesu publicznego i interesu indywidualnego, jeżeli są one w konkretnym przypadku ze sobą sprzeczne.

Z powyższego wynika, że realizacja interesu społecznego nie może prowadzić do nieuzasadnionego, nadmiernego naruszenia interesu indywidualnego.

W swoim odwołaniu od decyzji Wojewody skarżąca podniosła m.in., że objęcie granicami inwestycji działki nr [...], stanowiącej własność skarżącej, na której to działce przewidziano lokalizację stacji transformatorowej nie znajduje uzasadnienia w kontekście

poszerzenia pasa drogowego ciągu ulicy [...]. Skarżąca wniosła tym samym o wyłączenie wspomnianego gruntu z terenu inwestycji. Podkreślić w związku z powyższym należy, że wprawdzie organ odwoławczy zreferował na stronie czwartej uzasadnienia cytowany zarzut i żądanie, niemniej w dalszej części w żaden sposób się do nich nie ustosunkował. Kwestie podniesione w odwołaniu skarżącego są kwestiami, które organ odwoławczy winien był zbadać w ramach stosowania przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.7, 77§1. Istotą odwołania jest bowiem zarzut, że wywłaszczenie nieruchomości skarżącej nie jest bezwzględnie konieczne, a zatem, że doszło do nadmiernej ingerencji organów administracji w prawo własności. Nie przesądzając w jakimkolwiek zakresie trafności tych zarzutów Sąd stwierdza, że strona która traci w następstwie wydania orzeczenia administracyjnego uprawnienia właścicielskie w stosunku do części, czy też całości swojej nieruchomości ma prawo domagania się od organu administracji, aby ten, działając w celu wykonania nałożonych przepisami k.p.a. obowiązków: dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, dążenia do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz wyczerpującego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, wykazał, że odjęcie jej praw jest uzasadnione konkretną potrzebą związaną z realizacją celu publicznego i że nie istnieje realna możliwość odstąpienia od tego odjęcia. Zgłaszane w toku postępowania wątpliwości strony w tym zakresie winny być przez organ wnikliwie wyjaśnione (w szczególności organ winien rozważyć zwrócenie się do wnioskodawcy - inwestora o zajęcie w powyższym zakresie stanowiska, które następnie winien zweryfikować pod kątem tego, czy istotnie uwzględnienie postulatów skarżącego nie jest możliwe), co winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że pomimo oczywistej potrzeby sprawnego realizowania inwestycji drogowych nie sposób założyć, że organ administracji właściwy w zakresie orzekania o lokalizacji dróg jest ściśle związany wnioskiem inwestora w taki sposób, że nie może dokonywać kontroli poszczególnych elementów planowanej inwestycji pod kątem ustalenia, czy nie dojdzie do nieuzasadnionej nadmiernej ingerencji w prawo własności obywateli.

Podzielić należy natomiast stanowisko organu odwoławczego w kwestii podłączenia nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji do kolektora kanalizacji sanitarnych. Wprawdzie organ nie formułował swoich ocen konkretnie w odniesieniu do skarżącej, a w odniesieniu do innych odwołujących się podmiotów, niemniej rozważania te zachowują swoją aktualność również w odniesieniu do skarżącej. Nie ulega

wątpliwości, że poprowadzenie wnioskowanej przez skarżącą instalacji w trasie planowanej inwestycji leży w interesie faktycznym skarżącej, albowiem zapewnia działce skarżącej dogodny dostęp do mediów, znosząc konieczność sytuowania niezbędnej instalacji przez inne grunty sąsiadujące z działką skarżącej. Z przepisów ustawy o szczególnych zasadach (...) nie sposób jednakże wywieść, aby obowiązek zapewnienia takiego dostępu ciążył na inwestorze. Art.7 ust.1 pkt 4 ustawy stanowi wprawdzie, że decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi zawiera w szczególności wymagania dotyczące uzasadnionych interesów osób trzecich, niemniej za interes tego rodzaju nie może być uznany wspomniany wyżej interes skarżącej. Ma on bowiem jedynie wymiar faktyczny, podczas gdy ochroną ustawową objęty jest wyłącznie interes o charakterze kwalifikowanym - materialnym, tj. mającym swoje źródło w przepisach prawa materialnego. W ramach ochrony własnego interesu materialnego wynikającego z prawa własności nieruchomości bądź to znajdującej się w liniach rozgraniczających inwestycji drogowej, bądź to bezpośrednio przylegającej do tej inwestycji mieści się zatem prawo do ochrony przed nadmierną, czy też nieuzasadnioną ingerencją (przykładem jest prawo żądania przez skarżącą, aby organ wykazał niezbędność odjęcia jej własności działki nr [...], a w przypadku niemożności wykazania tej okoliczności, aby wyłączył działkę [...] z terenu inwestycji), nie mieści się natomiast prawo żądania, aby przy okazji realizowania inwestycji drogowej sposób korzystania z działki sąsiadującej z terenem inwestycji został przez inwestora ulepszony.

Podkreślić natomiast należy, że nie budzą zastrzeżeń Sądu oceny sformułowane w zaskarżonej decyzji w ramach ustosunkowania się przez organ odwoławczy do pozostałych zarzutów odwołania skarżącej, które to zarzuty nie zostały w skardze podtrzymane (kwestie braku podstaw do ponownego wszczęcia postępowania w przedmiocie lokalizacji inwestycji oraz braku wpływu zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na postępowanie lokalizacyjne).

W konkluzji należy ponownie stwierdzić, że zaskarżona decyzja Ministra narusza art.7, 77§1 i 107§3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe obligowało Sąd do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organ odwoławczy ponownie rozpatrzy odwołanie skarżącej w zakresie dotyczącym działki nr [...].

Z powyższych względów Sąd orzekł na podstawie art.145§1 pkt 1 lit.c, art.152 orazart.200 p.p.s.a.