Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 września 2020 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Gminy Niebylec z dnia 25 września 2019 r. nr XI/93/2019 w przedmiocie powstrzymania ideologii LGBT -postanawia- odrzucić skargę.

W dniu 25 września 2019 r. Rada Gminy Niebylec, działając na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm. – zwana dalej "u.s.g.") oraz § 36 ust. 2 Statutu Gminy Niebylec (Dz. Urz. Woj. Podkarp. z 2014 r., poz. 2320) podjęła uchwałę Nr XI/93/2019 w sprawie powstrzymania ideologii "LGBT".

W § 1 uchwały Rada Gminy Niebylec przyjęła stanowisko wyrażające sprzeciw wobec promocji i afirmacji ideologii tak zwanych ruchów LGBT, stanowiące załącznik do uchwały.

Skargę na powyższa uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył Rzecznik Praw Obywatelskich (zwany dalej w skrócie: "RPO", "Strona skarżąca"). Kwestionowanej uchwale zarzucił:

1) naruszenie art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1, art. 18 ust. 1 u.s.g. poprzez wykroczenie poza zakres działania gminy i zakres właściwości rady gminy oraz władczą ingerencję w zakres kompetencji innych organów publicznych, w tym organów wykonawczych samorządu terytorialnego i organów administracji rządowej, a w konsekwencji brak podstawy prawnej i naruszenie konstytucyjnej zasady legalizmu, z której wynika, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa;

2) naruszenie art. 47, art. 48, art. 54 ust. 1, art. 70 ust. 1 i art. 73 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności, podczas gdy ich ograniczenie może nastąpić tylko w drodze ustawy;

3) naruszenie art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 u.s.g. poprzez dyskryminację ze względu na orientację seksualną i tożsamość płciową, polegającą na wykluczeniu ze wspólnoty samorządowej jej mieszkańców identyfikujących się jako lesbijki, geje, osoby biseksualne i transpłciowe (w skrócie ,,LGBT");

4) naruszenie art. 30 w zw. z art. 47 w zw. z art. 32 ust. 2 Konstytucji RP i art. 54 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 w zw. z art. 14 i art. 10 w zw. z art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950 r., Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284; dalej jako: ,,Europejska Konwencja Praw Człowieka" lub "EKPCz"), przez bezprawną ingerencję w wolności i prawa osób nieheteronormatywnych i transpłciowych, polegającą na naruszeniu ich godności, a także ograniczeniu prawa do życia prywatnego w zgodzie ze swoją orientacją seksualną i tożsamością oraz ekspresji tych cech, a w konsekwencji dyskryminację ze względu na orientację seksualną i tożsamość płciową;

5) naruszenie art. 48, art. 70 ust. 1 i art. 73 Konstytucji RP poprzez bezprawne ograniczenie praw i wolności mieszkańców gminy Niebylec do wychowania dzieci zgodnie z własnymi przekonaniami, do nauki i do nauczania, polegające na władczej ingerencji w działalność placówek oświatowych, narzuceniu im wartości zgodnych wyłącznie z jednym światopoglądem oraz dążeniu do wykluczenia z programu nauczania treści dotyczących edukacji seksualnej i antydyskryminacyjnej.

Wobec tak sformułowanych zarzutów RPO zawnioskował o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi RPO wskazał, że podsiada legitymację do wniesienia skargi, zaś zaskarżona uchwała stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego (gminy) podjęty w sprawach z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie jako P.p.s.a.). Zaskarżona uchwała nie dotyczy stosunków cywilnoprawnych, musi wiec zostać zakwalifikowana jako akt zakresu administracji publicznej.

Uzasadniając zarzut braku podstawy prawnej do wydania aktu o charakterze władczym RPO podał, że z art. 7 Konstytucji RP wynika, że wszystkie organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (zasada legalizmu). O władczym charakterze zaskarżonej uchwały świadczą te jej postanowienia, w myśl których nie wyraża się zgody na sprzeczne z prawem instalowanie funkcjonariuszy politycznej poprawności w szkołach (tzw. latarników) oraz zobowiązuje się do ochrony uczniów i zrobienia wszystkiego, aby do szkół nie miały wstępu osoby zainteresowane wczesną seksualizacją polskich dzieci w myśl tzw. standardów Światowej Organizacji Zdrowia (WHO).

Pozostałe fragmenty uchwały również wskazują na władczy charakter zaskarżonego aktu, ponieważ wskazują cele dla samej Rady Gminy, organu wykonawczego i podległych im jednostek organizacyjnych.

RPO stwierdził zatem, że zaskarżona uchwała jako akt o charakterze władczym, powinna wskazywać na szczególną normę kompetencyjną upoważaniającą Radę do jej podjęcia. Jako podstawę prawną w treści uchwały przywołano natomiast art. 18 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przepis ten zawiera normę o charakterze zadaniowym, ale nie kompetencyjnym i nie stanowi samodzielnej podstawy do wydawania aktów o charakterze władczym, bo te muszą znaleźć umocowanie w przepisach materialnego prawa administracyjnego (uchwała 7 sędziów NSA z 29 marca 2006 r., sygn. akt II GPS 1/06).

Odnośnie zarzutu wykroczenia sporną uchwałą poza zakres zadań gminy i właściwość rady gminy Strona skarżąca wskazała, że z art. 6 ust. 1 oraz art. 18 ust. 1 u.s.g. wynika domniemanie właściwości rady gminy we wszystkich sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym, niepowierzonych mocą ustawy innym podmiotom.

W zaskarżonej uchwale Rada Gminy Niebylec wykreowała nowe, pozaustawowe zadanie publiczne w postaci obrony przed ideologią LGBT, a deklarując podjęcie działań w celu jego realizacji, ingeruje w sprawy ogólnokrajowe, a także pozostające z mocy ustawy w zakresie kompetencji innych organów władzy publicznej, a nawet w działalność podmiotów prywatnych.

W kwestii bezprawnej ingerencji w prawa i wolności jednostek RPO stwierdził, że niedopuszczalne jest domniemywanie kompetencji władz publicznych w zakresie ingerencji w wolności jednostek. Ich ograniczenia - zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji - są dopuszczalne tylko w ustawie i tylko, jeśli są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób i to z zachowaniem zasady proporcjonalności, co oznacza, że ingerencje te muszą pozostawać w odpowiedniej proporcji do rangi interesu, któremu ograniczenie ma służyć. Wskazano, że zaskarżona uchwała ingeruje w prawa i wolności jednostek. Stanowi tym samym pozaustawowe ograniczenie konstytucyjnych praw gwarantowanych kolejno przez art. 47, art. 48, art. 54 ust. 1, art. 70 ust. 1 i art. 73 Konstytucji.

Kolejny zarzut skargi (dyskryminujące wykluczenie ze wspólnoty samorządowej) dotyczy naruszenia art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że: Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Rzecznik wskazał, powołując się nadal na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, że odstępstwo od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych jest dopuszczalne, jednak pod warunkiem, że nie spowoduje naruszenia art. 32 Konstytucji, zachowana zostanie zasada proporcjonalności, pozostawać będzie w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych.

Konstytucyjny zakaz dyskryminacji ma charakter uniwersalny, zarówno pod względem podmiotowym (nikt), jak i przedmiotowym (z jakiejkolwiek przyczyny). Jest także całkowity i bezwzględnie obowiązujący - ustawodawca nie może go uchylać, nawet w oparciu o przywołane wyżej kryteria uzasadniające odstępstwa od zasady równości. Dyskryminacja stanowi kwalifikowany przejaw nierównego traktowania. Konstytucyjny zakaz dyskryminacji obejmuje takie cechy osobiste jak orientacja seksualna i tożsamość płciowa. Na poziomie prawa międzynarodowego orientacja seksualna została wskazana wprost w katalogu cech chronionych w art. 21 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE z 2007 C 303.1, dalej jako "KPP" lub "Karta"), a orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka nie pozostawia wątpliwości, że obejmuje ją także otwarty katalog z art. 14 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.

W dalszej części skargi RPO wskazał, że uchwała narusza art. 30, art. 47 i art. 54 Konstytucji, a także art. 8 i 10 EKPCz przez dyskryminujące naruszenie godności, prawa do życia prywatnego i wolności wypowiedzi ze względu na orientację seksualną i tożsamość płciową.

Rzecznik podniósł, że uchwała stanowi nieuzasadnioną ingerencję w życie prywatne mieszkańców gminy, którzy identyfikują się jako osoby LGBT. Jej treść i skutki pozwalają uznać ją za ograniczającą wolność osób nieheteronormatywnych i transpłciowych do niczym niezakłóconego funkcjonowania w zgodzie z ich orientacją seksualną i tożsamością płciową. Ponadto organ wyraźnie wskazał w uchwale, że ma ona na celu obronę życia rodziny zgodnie z wielowiekową kulturą opartą na wartościach chrześcijańskich. Fragment ten, czytany łącznie ze zobowiązaniem do przeciwdziałania LGBT; jawi się jako deklaracja co do tego jakie (tj. wyłącznie heteronormatywne) życie rodzinne będzie przez Gminę Niebylec akceptowane. Wykluczenie życia rodzinnego osób LGBT z ochrony, którą organ samorządowy powinien gwarantować wszystkim mieszkańcom, niezależnie od ich cech osobistych, stanowi rażące ograniczanie prawa wynikającego z art. 47 Konstytucji i art. 8 EKPCz, ponieważ ograniczenie to, w stosunku do określonej grupy jednostek, zostało oparte na kryterium ich orientacji seksualnej i tożsamości płciowej.

RPO uzasadniając zarzut ograniczenia zaskarżoną uchwałą prawa rodziców do wychowania dzieci zgodnie z własnymi przekonaniami, prawa do nauki oraz prawa do nauczania, wskazał na art. 48 i art. 73 Konstytucji .

W zaskarżonej uchwale sformułowano także zobowiązanie, że Gmina zrobi wszystko, aby zapobiec prowadzeniu w szkołach zajęć z edukacji seksualnej opartych na standardach Światowej Organizacji Zdrowia. też prowadzić do skutków pośrednio naruszających ich dobro i bezpieczeństwo.

Zarzuty skargi Rzecznik Praw Obywatelskich uzupełnił w piśmie procesowym z 2 marca 2020 r., w którym zarzucił Radzie Gminy Niebylec naruszenie art. 21 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Niebylec wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Organ wywiódł, że kwestionowana uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, nie dotyczy spraw z zakresu administracji publicznej i nie została podjęta w sferze stosunków publicznoprawnych. Podkreślił, że słowa wyrażone w uchwale stanowią apel skierowany do mieszkańców Gminy Niebylec. Nie zawiera on ani słów nienawiści do środowisk LGBT, ani nie stanowi nawoływania do ich dyskryminacji i wykluczania. Uchwała stanowi troskę o mieszkańców, w szczególności o dzieci i młodzież, wobec sztucznie wywołanych problemów związanych z propagowaniem tych spraw, szczególnie w środkach masowego przekazu. Organ zwrócił uwagę, że RPO występuje w interesie publicznym, ale nie wykazał by czyjekolwiek interesy poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały zostały naruszone.

Udział w postępowaniu sądowym, na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a. zgłosiły: Fundacja Instytut na Rzecz Kultury Prawnej Ordo Iuris (dalej jako Instytut Ordo Iuris) oraz Stowarzyszenia: Kampania Przeciw Homofobii oraz Federacja Znaki Równości.

Instytut Ordo Iuris zawnioskował o odrzucenie skargi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., jako nieobjętej kognicją sądów administracyjnych. W jego ocenie zaskarżona uchwała nie jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Stwierdził, że uchwała jest zgodna z art. 7 Konstytucji RP (zasada legalizmu) i ma swą podstawą w art. 18 u.s.g. Ma charakter ogólnej deklaracji ideowej, niebędącej podstawą nałożenia jakichkolwiek obowiązków czy przyznania bądź stwierdzenia uprawnień. Nie tworzy i nie znosi istniejących stosunków prawnych. Nie zawiera żadnych postanowień, które mogłyby stanowić źródło konkretnych wytycznych programowych dla innych podmiotów i z których można by wywodzić nakaz wiążącego sposobu zachowania lub działania. Uchwała jest realizacją konstytucyjnego prawa do wolności wypowiedzi z art. 54 ust. 1 Konstytucji RP, które należy przypisać również organom wspólnoty. Nie narusza zasady legalizmu, nie ogranicza ani nie ingeruje w konstytucyjne prawa i wolności jakiejkolwiek grupy obywateli ani nie dyskryminuje ze względu na jakiekolwiek cechy osobowe, będąc niewiążącym aktem afirmującym fundamentalne zasady poświadczone przez polskiego ustawodawcę.

Federacja Znaki Równości poparła skargę RPO i zawnioskowała o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W dniu 4 września 2020 r. do WSA w Rzeszowie wpłynęło pismo, w którym Prokurator Prokuratury Krajowej zgłosił swój udział w niniejszym postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sądy administracyjne, jak stanowi art. 1 § 1 i § 2ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wspomniana kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 3§ 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "P.p.s.a." m.in. obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Doprecyzowanie ogólnych reguł wyrażonych w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 P.p.s.a. znajduje się w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 713), zwanej dalej "u.s.g.".

Z cytowanego wyżej art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 P.p.s.a. wynika, że kognicją sądów administracyjnych zostały objęte skargi na akty prawa miejscowego i akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 – czyli inne niż akty prawa miejscowego – podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Podobnie – art. 101 ust. 1 u.s.g. dopuszcza możliwość wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy – określając, że dotyczy to uchwał lub zarządzeń z zakresu administracji publicznej.

Rozpoznanie merytorycznej zasadności skargi wymaga uprzedniego zbadania przez sąd administracyjny dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest bowiem dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy objęty jest kognicją sądu, skargę wniósł uprawniony podmiot, nadto skarga spełnia wymogi formalne i została wniesiona w ustawowym terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z tych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia nie pozwala na nadanie skardze dalszego biegu, co skutkuje jej odrzuceniem (bez merytorycznego jej rozpoznania).

W sprawie niniejszej przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Nr XI/93/2019 Rady Gminy Niebylec z dnia 25 września 2019 r. w sprawie powstrzymania ideologii "LGBT", przyjmującej stanowisko wyrażające sprzeciw wobec promocji i afirmacji ideologii tak zwanych ruchów LGBT (§ 1), stanowiące załącznik do uchwały".

Przypomnieć tu należy, że uchwała jest formą wyrażenia woli właściwą dla organu kolegialnego. Uchwała organu samorządu terytorialnego oznacza prawną forma działania, zastrzeżoną dla określonych spraw. Treść i charakter prawny takich uchwał są bardzo zróżnicowane. Mogą one stanowić z punktu widzenia swojej treści akt o charakterze ogólnym i abstrakcyjnym, bądź konkretnym i indywidualnym. Rada gminy podejmuje uchwały, na mocy których stanowi przepisy prawa miejscowego powszechnie obowiązujące na danym terenie, akty regulujące sposób działania samych organów gminy, normy organizacyjno – kompetencyjne, a więc te wszystkie, w których ustanawia się struktury organizacyjne, rozgranicza kompetencje, czy też kształtuje skład osobowy organów gminy (zob. P. Chmielnicki: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym. W – wa, s. 542).

Zaskarżona uchwała bez wątpienia nie stanowi aktu prawa miejscowego, czyli aktu normatywnego o charakterze generalno – abstrakcyjnym. Nie posiada bowiem podstawowych cech aktu prawa miejscowego, jakim jest ustanowienie praw i obowiązków o charakterze generalnym, powszechnie obowiązującym i skierowanym do nieokreślonej liczby adresatów, w tym przypadku do mieszkańców gminy Niebylec. Należało zatem rozstrzygnąć kwestię, czy skarżona uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, gdyż tylko wobec takiej uchwały skarga jest dopuszczalna.

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest konsekwentnie pogląd, iż akt organu jednostki samorządu terytorialnego może zostać uznany za podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej, jeśli charakteryzuje się następującymi cechami: 1) ma na celu realizację zadań publicznych przypisanych w drodze ustawy organom jednostek samorządu terytorialnego; 2) nakłada obowiązek, stwierdza uprawnienie lub obowiązek bądź tworzy lub znosi istniejący stosunek prawny; 3) ma charakter indywidualny bądź generalny; 4) nie jest aktem prawa miejscowego. Wspomniane wyżej cechy charakteryzują akty organów jednostek samorządu terytorialnego jako podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej (por. uchwała NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., I OPS 14/13). Akty te są ujmowane szeroko, bez względu na formę, gdyż decydujące znaczenie w zakresie ich kwalifikacji ma materia przez nie regulowana. W tym obszarze mieszczą się wszystkie szczeble administracji samorządowej. Do zakresu działania organów samorządowych należą wszelkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami dla innych podmiotów, nadto zadania z zakresu administracji rządowego (zob. wyrok NSA z dnia 15 września 2009 r., II OSK 461/09).

W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała nie odznacza się żadną z wymienionych wyżej cech, w konsekwencji więc, nie można uznać, że została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Bez wątpienia nie stanowi ona realizacji zadania publicznego przypisanego ustawowo organowi samorządu terytorialnego (tu: Radzie Gminy Niebylec), a ponadto nie zawiera elementu władztwa administracyjnego. Jak bowiem podkreśla się w orzecznictwie, w zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się tylko takie akty lub czynności, które zawierają element władztwa administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 22 lutego 2010 r., I OSK 207/10).

W szczególności przyjęte przez Radę Gminy Niebylec stanowisko "wyrażające sprzeciw wobec promocji i afirmacji ideologii tak zwanych ruchów LGBT" (§ 1 uchwały) nie należy do kategorii spraw, o których mowa w art. 18 u.s.g. Analiza treści tego stanowiska, przedstawionej w załączniku skarżonej uchwały (pkt 1 – 3) prowadzi do wniosku, że jest ono w istocie wyrażeniem przez radnych, obecnych na sesji Rady w dniu 25 września 2019 r., ich subiektywnych poglądów w kwestiach obyczajowych i światopoglądowych. Natomiast nie stanowi podstawy nałożenia jakichkolwiek obowiązków, przyznania bądź stwierdzenia uprawnień, nie tworzy też i nie znosi istniejących stosunków prawnych. Zawarta w przyjętym stanowisku deklaracja, iż "samorząd, który reprezentujemy – zgodnie z naszą wielowiekową kulturą życia społecznego wyraża sprzeciw wobec prób ingerencji w prywatną sferę życia Polaków i Polek. Nie damy narzucić sobie wyolbrzymionych problemów i sztucznych konfliktów, które niesie ze sobą ideologia "LGBT" nie została powiązana z jakimikolwiek sprecyzowanymi działaniami faktycznymi i prawnymi, które mogłyby wpływać na sposób postępowania jednostek lub podmiotów wykonujących zadania publiczne, bądź też określać ich sytuację prawną. Zaskarżona uchwała nie ma też znaczenia prawnego dla możliwości i prawnej dopuszczalności wyrażania innych poglądów od tych zaprezentowanych przez radnych Gminy Niebylec uczestniczących w podjęciu uchwały (por. postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 16 kwietnia 2020 r., II SA/Po 188/20). Nie zawiera w swej treści sformułowań dyskryminujących osoby LGBT, jak też ograniczających prawa tych osób.

Jak wcześniej już zaznaczono, tylko akty i czynności zawierające element władztwa administracyjnego mieszczą się w zakresie właściwości sądów administracyjnych. Uchwała zaskarżona w przedmiotowej sprawie została podjęta z powołaniem się na art. 18 ust. 1 u.s.g. Powołanie takiej podstawy prawnej – a także treść tej uchwały – wskazuje w sposób wyraźny, iż przez Radę Gminy Niebylec podjęty został akt o charakterze niewładczym. Przypomnieć tu należy, że według NSA przepis ten może być podstawą do podjęcia przez radę gminy uchwały, np. gdy "sprawa dotyczy materii niemającej charakteru normatywnego, czyli gdy uchwała zawiera ogólną inicjatywę lub intencję" (zob. wyrok z dnia 28 września 2010 r., II OSK 1476/10) lub odnosi się do "działań niewładczych np. o charakterze programowym, intencyjnym, pozostającym w granicach zadań gminy przewidzianych w przepisach prawa (zob. wyrok z dnia 28 kwietnia 2011 r., II OSK 269/11). Kwestionowana w skardze uchwała ma bez wątpienia charakter niewładczy, co prowadzić musi do wniosku, że wykracza poza granice kognicji sądu administracyjnego.

W piśmiennictwie spotkać można pogląd, według którego szczególną podkategorię uchwał organów stanowiących jednostki samorządu terytorialnego stanowią uchwały tzw. okolicznościowe i problemowe. Wprawdzie określenia te używane są w prawniczej literaturze w odniesieniu do jednego z typów uchwał Sejmu i Senatu RP (zob. G. Maroń, Uchwały okolicznościowe Sejmu RP w polskim porządku prawnym "Przegląd Prawa Publicznego" nr 3, s. 34-49 i Uchwały okolicznościowe Senatu w polskim porządku prawnym, "Przegląd Prawa konstytucyjnego", nr 3, s. 253 – 273), jednakże według autora tożsamość funkcjonalna oraz identyczność statusu "prawnego" uchwał parlamentarnych i aktów organów samorządu terytorialnego (w/w uchwał) uprawnia do zapożyczenia tych terminów do typologizacji uchwał występujących w praktyce uchwałodawczej rad gmin (powiatu, sejmiku województwa). Uchwały okolicznościowe służą do symbolicznego upamiętnienia zasłużonych dla państwa lub regionu osób albo uczczenia ważnych wydarzeń historycznych, w dziejach narodu lub społeczności lokalnej. Natomiast celem uchwał problemowych, podejmowanych najczęściej na podstawie art. 18 ust. 1 u.s.g. jest zakomunikowanie stanowiska organu kolegialnego w sprawach związanych z bieżącą działalnością, jak i ogólnospołecznych i stanowiących przedmiot szerszego dyskursu publicznego. Rola takiej uchwały sprowadza się do upublicznienia poglądów rady odnośnie partykularnego zjawiska, czy problemu. Niewątpliwie taka uchwała, jak i okolicznościowa, jest niewładczą formą działania organu samorządu terytorialnego, nie jest tez aktem normatywnym obowiązującym powszechnie, ani wewnętrznie, ani źródłem jakichkolwiek obowiązków prawnych. Nie stanowiąc ani aktów prawa miejscowego, ani podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 P.p.s.a. uchwały te nie podlegają kontroli sądów administracyjnych.

W świetle zaprezentowanego poglądu, sklasyfikowanie skarżonej uchwały, podjętej na podstawie art. 18 ust. 1 u.s.g., jako uchwały problemowej, zdaje się więc być w ocenie Sądu uprawnione, co daje też podstawę do uznania, że wykracza ona poza granice kognicji sądu administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze WSA w Rzeszowie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i pkt 5a P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.