IV SA/Po 368/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-08-27	
Data wpływu	2015-05-29	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Anna Jarosz /przewodniczący/
Donata Starosta
Tomasz Grossmann /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Prawo miejscowe	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591; art. 40 ust. 2 pkt 4, ust. 3 i ust. 4; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 147 par. 1 i art. 152; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego P.-S. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Murowanej Goślinie z dnia 26 kwietnia 2010 r., nr XL/379/2010 w przedmiocie regulaminu publicznych obiektów sportowych, boisk szkolnych i placów zabaw stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: a) § 4 zaskarżonej uchwały; b) załączniki nr 1, 2 i 3 do zaskarżonej uchwały w zakresie zawartych w nich postanowień: "Osoby, winne nie przestrzegania regulaminu ponoszą odpowiedzialność karną z artykułu 54 Kodeksu Wykroczeń zagrożonego karą grzywny do 500 zł.".	
Uzasadnienie
Dnia 26 kwietnia 2010 r. Rada Miejska w Murowanej Goślinie (dalej: "Rada Miejska") – wskazując jako podstawę prawną art. 40 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1491 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.s.g.") – podjęła Uchwałę Nr XL/379/2010 w sprawie: wprowadzenia regulaminu publicznych obiektów sportowych, boisk szkolnych i placów zabaw (dalej "Uchwała"). Wprowadzane regulaminy: obiektu sportowego, boiska szkolnego oraz placu zabaw stanowiły załączniki do Uchwały, odpowiednio: nr 1, nr 2 oraz nr 3.

Pismem z (...) r., sygn. akt Pa (...), Prokurator Rejonowy w P. (dalej: "Prokurator" lub "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na Uchwałę, w części obejmującej: jej § 4, a także załączniki nr 1, 2 i 3 do Uchwały w zakresie sformułowania "Osoby, winne nie przestrzegania regulaminu ponoszą odpowiedzialność karną z art. 54 Kodeksu Wykroczeń zagrożonego karą grzywny do 500 zł". Z powołaniem się na zarzuty istotnego naruszenia prawa, a mianowicie art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 4, ust. 3 i 4 u.s.g. – poprzez wprowadzenie w § 4 Uchwały oraz w załącznikach nr 1, 2 i 3 do Uchwały zapisów przewidujących odpowiedzialność karną z art. 54 Kodeksu wykroczeń za naruszenie postanowień regulaminu pomimo braku po stronie Rady Miejskiej kompetencji do uchwalenia takich przepisów – Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały, w części obejmującej § 4 Uchwały, a także załączniki nr 1, 2 i 3 do Uchwały w zakresie ww. sformułowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że analiza Uchwały pozwala na stwierdzenie, iż jej § 4 w istotny sposób narusza przepisy art. 40 ust. 2 pkt 4, ust. 3 i ust. 4 u.s.g., bowiem wprowadzenie w regulaminie korzystania z publicznych obiektów sportowych, boisk szkolnych i placów zabaw sankcji wykroczeniowej za naruszanie jego postanowień uznać należy za sprzeczne z zasadami stanowienia przepisów gminnych, wskazanymi w powyższych przepisach. Naczelną zasadą demokratycznego państwa prawnego jest działanie organów władzy publicznej w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Zasadę tę wyraża art. 7 Konstytucji RP, który zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji takiego organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. W szczególności, w świetle art. 94 Konstytucji RP, w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną rangi ustawowej winny być podejmowane akty prawa miejscowego, czyli – jak wyjaśniono w skardze – akty prawne zawierające normy o charakterze generalnym (tj. nie odnoszące się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym, wydane przez ustawowo wskazany organ administracji.

W ocenie Prokuratora zaskarżona Uchwała odpowiada ww. kryterium aktu prawa miejscowego. Jej uregulowania odnoszą się bowiem do każdej osoby korzystającej z obiektów w niej wskazanych. Uchwała ta nie ma jednorazowego zastosowania, lecz mogła być wykorzystywana w nieograniczonej liczbie przypadków.

Dalej Skarżący wskazał, że jedynie przepisy porządkowe wydawane na podstawie art. 40 ust. 3 u.s.g. mogą – zgodnie z art. 40 ust. 4 u.s.g. – przewidywać za ich naruszanie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach. Rada Miejska w Murowanej Goślinie (dalej: "Rada Miejska"), ustanawiając na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. regulamin korzystania z publicznych obiektów sportowych, boisk szkolnych i placów zabaw nie była zatem uprawniona do wprowadzenia do tego aktu prawa miejscowego jakichkolwiek przepisów przewidujących kary za naruszanie jej postanowień. Uchwała wydana na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie może bowiem zawierać przepisów porządkowych, albowiem ich wydanie wymagałoby przyjęcia innej podstawy prawnej i innego sposobu publikacji oraz określenia daty wejścia w życie zaskarżonego aktu. W konsekwencji skarżona Uchwała nie może przewidywać kar, albowiem uprawnienie do ich wprowadzenia ograniczone zostało przez ustawodawcę wyłącznie do trybu wydawania przez radę gminy przepisów porządkowych. Skoro regulamin korzystania z terenów zieleni miejskiej nie jest aktem zawierającym przepisy porządkowe w rozumieniu art. 40 ust. 3 u.s.g., to oznacza to, iż sam regulamin nie może zawierać jakichkolwiek własnych przepisów o charakterze karnym sankcjonujących jego naruszenie. Rada gminy obowiązana jest nadto przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego i w działaniach tych nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą.

Zdaniem Prokuratora naruszenia zakazów ustanowionych w formie regulaminu mieścić się mogą w dyspozycji czynu zakazanego i zagrożonego karą w kodeksie wykroczeń. Przykładowo, naruszenie zakazu spożywania alkoholu, określonego w załączniku nr 1, 2 i 3 do Uchwały, wyczerpywać może znamiona wykroczenia z art. 431 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zaś zanieczyszczenie ww. miejsca – wykroczenia z art. 145 Kodeksu wykroczeń. Jednakże, jak wskazał Skarżący z powołaniem się na orzecznictwo NSA, uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, winna być uznana za nieważną w części w jakiej zawiera takowe regulacje. Z kolei ustalenie, iż naruszenia zakazów ustanowionych w formie regulaminu korzystania z publicznych obiektów sportowych, boisk szkolnych i placów zabaw mieścić się mogą w dyspozycji czynu zakazanego i zagrożonego karą w kodeksie wykroczeń, w kodeksie karnym lub w ustawie szczególnej, skutkuje stwierdzeniem, iż w niniejszej sprawie nie może znaleźć zastosowania art. 40 ust. 3 u.s.g.

W konsekwencji, w ocenie Prokuratora, wadliwości zaskarżonej Uchwały nie można upatrywać jedynie w niepowołaniu w jej podstawie prawnej przepisów art. 40 ust. 3 i 4 u.s.g. Kwestionowany akt narusza powszechnie obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym zarówno poprzez regulowanie przez gminę raz jeszcze tego, co zostało już zamieszczone w źródłach powszechnie obowiązującego prawa ogólnokrajowego, jak i poprzez wykroczenie przy stanowieniu aktu prawa miejscowego poza delegację ustawową wynikającą z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Murowana Goślina (dalej: "Wójt"), wniósł o: (1) oddalenie skargi w całości; (2) odstąpienie od obciążania zaskarżonego organu kosztami postępowania; (3) zasądzenie od Skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych; (4) przeprowadzenie rozprawy także pod nieobecność przedstawiciela zaskarżonego organu lub jego pełnomocnika.

W uzasadnieniu zasygnalizowano na wstępie, że objęta skargą Uchwała – która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 19 lipca 2010 r. Nr 139, poz. 2664, i weszła w życie 03 sierpnia 2010 r. – została zmieniona na mocy uchwały nr VIII/58/2015 z dnia 28 kwietnia 2015 r. w sprawie zmiany uchwały nr XL/379/2010 (Dz. Urz. Woj. Wielk. z dnia 06 maja 2015 r. poz. 3103). Dalej Wójt podkreślił, że zaskarżona uchwala była objęta nadzorem Wojewody Wielkopolskiego, który nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność tej części Uchwały, która dotyczyła pouczenia o odpowiedzialności karnej. Ponadto Wójt zarzucił, że, wbrew wymogom wynikającym z art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz art. 52 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Prokurator nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa, a zatem nie przysługiwało jemu uprawnienie do zaskarżenia Uchwały do sądu administracyjnego i w tym względzie skarga jest przedwczesna.

Na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2015 r. pełnomocnik organu wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, wskazując, z powołaniem się na treść złożonego na tej rozprawie pisma procesowego z 24 sierpnia 2015 r., że w dniu 25 lipca 2015 . Rada Miejska podjęła uchwałę nr XI/81/2015 w sprawie wprowadzenia regulaminów obiektu sportowego, boisk sportowych "Moje boisko – Orlik 2012", boiska szkolnego oraz placu zabaw (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 29.07.2015 r. poz. 4729), na mocy której straciła moc zaskarżona Uchwała.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji RP – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008, II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"), oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Należy przy tym zauważyć, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii naruszeń istotnych, tj. w szczególności polegające na: podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, tudzież naruszeniu procedury jej uchwalania. Decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

Przechodząc do oceny dopuszczalności skargi wniesionej w niniejszej sprawie należy podkreślić, że została ona złożona przez Prokuratora, a więc podmiot, którego w myśl art. 52 § 1 in fine p.p.s.a. nie dotyczy wymóg uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. W konsekwencji, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym – a wbrew błędnemu stanowisku organu wyrażonemu w odpowiedzi na skargę – skarżącego Prokuratora nie dotyczył także obowiązek zastosowania środka niejako równorzędnego, jeżeli idzie o możliwość uruchomienia sądowej kontroli aktu administracyjnego, tj. wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. oraz w art. 101 § 1 u.s.g. (por. wyrok NSA z 24.11.2005 r., I OSK 1065/05, CBOSA). Wniesienie przedmiotowej skargi nie było też ograniczone żadnym terminem, gdyż skarga dotyczy aktu prawa miejscowego (art. 53 § 3 zd. drugie p.p.s.a.). Z tych wszystkich względów skargę Prokuratora wniesioną w niniejszej sprawie należało uznać za dopuszczalną.

Przedmiotem skargi jest uchwała nr XL/379/2010 Rady Miejskiej w Murowanej Goślinie z dnia 26 kwietnia 2010 r. w sprawie wprowadzenia regulaminu publicznych obiektów sportowych, boisk szkolnych oraz placów zabaw – w zakwestionowanej przez Prokuratora części. W konsekwencji tylko w takim zakresie – tj. odnośnie do zaskarżonego przepisu § 4 Uchwały oraz załączników nr 1, 2 i 3 do Uchwały w zakresie sformułowania: "Osoby, winne nie przestrzegania regulaminu ponoszą odpowiedzialność karną z art. 54 Kodeksu Wykroczeń zagrożonego karą grzywny do 500 zł" – przedmiotowa Uchwała została poddana kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu, a to z uwagi na istniejące co do zasady związanie sądu administracyjnego przedmiotem zaskarżenia.

W konsekwencji bez znaczenia w niniejszej sprawie pozostaje, zasygnalizowany w odpowiedzi na skargę, fakt zmiany (nowelizacji) zaskarżonej Uchwały przez uchwałę nr VIII/58/2015 Rady Miejskiej w Murowanej Goślinie z dnia 28 kwietnia 2015 r., gdyż zmiana ta dotyczyła tylko pkt 3 załącznika nr 1 do Uchwały, który nie został zaskarżony przez Prokuratora.

Podobnie bez znaczenia dla wyniku niniejszego postępowania pozostaje okoliczność, podniesiona na rozprawie przez pełnomocnika organu, utraty mocy obowiązującej przez zaskarżoną Uchwałę w związku z wejściem w życie, z dniem 13 sierpnia 2015 r., uchwały nr XI/81/2015 Rady Miejskiej w Murowanej Goślinie z dnia 25 lipca 2015 r. Należy bowiem wskazać na ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej z obrotu prawnego ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por.: uchwała TK z 14.09.1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44; wyrok NSA z 22.03.2007 r., II OSK 1776/06, CBOSA). Zarazem nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała była stosowana od wejścia w życie do momentu jej uchylenia, stanowiąc wówczas podstawę do wyznaczania i egzekwowania obowiązków i zakazów w Uchwale określonych, a w konsekwencji mogłaby ona nadal znajdować zastosowanie celem ustalenia lub wyegzekwowania odpowiedzialności za niedochowanie ww. obowiązków i zakazów w tamtym okresie. Wszystko to czyni niezasadnym wniosek pełnomocnika organu o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego.

Przeszkody w merytorycznym rozstrzygnięciu niniejszej sprawy nie stanowi również podniesiona w odpowiedzi na skargę okoliczność, że zaskarżona Uchwała była objęta kontrolą sprawowaną przez organ nadzoru (Wojewodę Wielkopolskiego) i nie została przez ten organ zakwestionowana. Nadzór sprawowany przez wojewodę oraz kontrola sądowoadministracyjna są to bowiem dwa odrębne tryby weryfikacji prawidłowości uchwał samorządowych, z których pierwszy nie wyklucza, ani nie zastępuje drugiego. W szczególności okoliczność poddania zaskarżonej uchwały kontroli organu nadzoru nie stwarza stanu res iudicata w stosunku do tych uregulowań uchwały, co do których wojewoda nie stwierdził prawomocnie nieważności (zob. wyrok WSA z 30.04.2009 r., II SA/Sz 994/08, CBOSA). Tym bardziej niewydanie w ogóle rozstrzygnięcia nadzorczego w odniesieniu do danego aktu nie tworzy domniemania prawidłowości tego aktu i nie jest równoznaczne z wiążącym ustaleniem, że akt ten jest zgodny z prawem (por. P. Chmielnicki [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 4 do art. 92).

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej Uchwały należy wskazać, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Na podstawie samej ustawy o samorządzie gminnym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie (art. 40 ust. 2 u.s.g.):

1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych;

2) organizacji urzędów i instytucji gminnych;

3) zasad zarządu mieniem gminy;

4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Stosownie do art. 40 ust. 3 u.s.g. w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Przepisy porządkowe, o których mowa w ust. 3, mogą przewidywać za ich naruszanie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach (art. 40 ust. 4 u.s.g.).

W zaskarżonej Uchwale jako jej podstawa prawna zostały wskazane przepisy art. 40 ust. 3 i 4 u.s.g. W ocenie Sądu – błędnie. Przepisy te nie mogą bowiem stanowić podstawy do ustalenia, wprowadzonych Uchwałą, regulaminów korzystania z publicznych obiektów sportowych (załącznik nr 1), boisk szkolnych (załącznik nr 2) i placów zabaw (załącznik nr 3). Z treści art. 40 ust. 3 u.s.g. wynika, że uchwalanie przewidzianych w nim przepisów porządkowych stanowi szczególny legislacyjny środek ultima ratio – skoro skorzystanie zeń jest dopuszczalne tylko "w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących" – dlatego przesłanki jego zastosowania nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej (por. wyrok NSA z 11.07.2006 ., II GSK 68/06, CBOSA). W ocenie Sądu o "braku uregulowania" danego zakresu (dziedziny) spraw nie można mówić w szczególności w sytuacji, gdy ustawodawca powierzył uregulowanie tych spraw organowi gminy w drodze przepisów wykonawczych, uchwalanych na podstawie szczególnego upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1 u.s.g.).

W tym kontekście należy zauważyć, że z treści zaskarżonej Uchwały jasno wynika, iż jej przedmiotem jest ustalenie, w drodze odnośnych regulaminów, zasad korzystania z publicznych (gminnych): obiektów sportowych, boisk szkolnych i placów zabaw. W swej istocie zaskarżona Uchwała jest zatem aktem prawa miejscowego, o jakim mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., bowiem to właśnie przewidziana w tym przepisie możliwość wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie "zasad i trybu korzystania" z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej zawiera w sobie upoważnienie dla organu stanowiącego gminy do formułowania w odniesieniu do ww. obiektów (urządzeń) norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określania ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to w konsekwencji kompetencję rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach, o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. (zob. wyrok WSA z 21.11.2013 r., III SA/Kr 450/13, CBOSA). Niewątpliwie zaś publiczne (gminne) obiekty sportowe, place zabaw czy boiska sportowe – których dotyczy zaskarżona Uchwała – należą do kategorii "gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej" w rozumieniu ww. przepisu, co potwierdza też praktyka administracyjna usankcjonowana bogatym orzecznictwem sądowym (por. m.in. wyroki WSA: z 07.10.2010 r., III SA/Wr 421/10; z 16.11.2011 r., IV SA/Po 672/11; z 26.04.2012 r., IV SA/Po 169/12; z 21.11.2013 r., III SA/Kr 450/13; z 03.12.2013 r., III SA/Kr 731/13 – dostępne w CBOSA).

W konsekwencji należy stwierdzić, że rzeczywistą, właściwą podstawę prawną zaskarżonej Uchwały stanowił przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., a nie, jak błędnie wskazano w tej Uchwale, przepisy art. 40 ust. 3 i 4 u.s.g. Należy od razu zaznaczyć, że wskazanie w danym akcie (tu: Uchwale) błędnej podstawy prawnej, w sytuacji, gdy prawidłowa podstawa realnie istnieje, a tylko nie została przywołana w treści aktu, nie stanowi istotnego naruszenia prawa, w szczególności nie jest równoznaczne z wydaniem aktu bez podstawy prawnej, i w konsekwencji, samo w sobie, nie uzasadnia jeszcze stwierdzenia nieważności takiego aktu (por. wyrok NSA z 25.02.1983 r., II SA 1904/82, OSPiKA 1983, nr 12, poz. 271).

Ustalenie, że rzeczywistą, właściwą podstawę prawną zaskarżonej Uchwały stanowił przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. przesądza, iż Rada Miejska nie była uprawniona do wprowadzenia do zaskarżonego aktu jakichkolwiek przepisów ustalających lub modyfikujących odpowiedzialność karną (por. wyrok WSA z 16.11.2011 r., IV SA/Po 672/11, CBOSA). Jest tak przede wszystkim dlatego, że uchwała wydana na podstawie ww. upoważnienia nie może zawierać przepisów porządkowych – ich wydanie wymagałoby bowiem przyjęcia innej podstawy prawnej i wydania aktu innego niż przewidziany w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Nie może także przewidywać kar, albowiem uprawnienie do ich wprowadzenia ograniczone zostało przez ustawodawcę wyłącznie do trybu wydawania przez radę gminy przepisów porządkowych (zob. wyrok WSA z 24.06.2010 r., II SA/Gl 93/10, CBOSA). Ponadto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, winna być uznana za nieważną w części w jakiej zawiera takowe regulacje. Powtórzony w uchwale przepis ustawy musiałby być bowiem interpretowany w kontekście pozostałych unormowań uchwały, w której go powtórzono, co mogłoby w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (por. wyroki WSA: z 29.09.2010 r., II SA/Sz 424/10; z 14.07.2011 r., II SA/Wr 300/11; z 16.11.2011 r., IV SA/Po672/11 – dostępne w CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad Techniki Prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908), ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się powtarzanie w aktach praw miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241).

W świetle powyższych uwag umieszczenie w treści zaskarżonej Uchwały i w załącznikach do niej regulacji dotyczącej odpowiedzialności karnej przewidzianej w art. 54 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2010 r. Nr 46, poz. 275 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 1094) – w sytuacji, gdy odpowiedzialność karna uregulowana w tym przepisie dotyczy tylko nieprzestrzegania wydanych z upoważnienia ustawy "przepisów porządkowych o zachowaniu się w miejscach publicznych" – stanowi niedopuszczalną modyfikację w akcie prawa miejscowego postanowień ustawy (por. wyrok NSA z 08.04.2008 r., II OSK 370/07, CBOSA). Wprawdzie rada gminy może wprowadzać regulaminy korzystania z obiektów użyteczności publicznej zawierające zakazy i nakazy określonego zachowania się osób, to jednak zakazy te i nakazy nie mogą być zagrożone sankcjami karnymi w kodeksie wykroczeń. Wydając przepisy gminne na podstawie ogólnej normy kompetencyjnej określonej w art. 40 ust. 2 u.s.g. rada gminy nie może stanowić przepisów karnych, bowiem do ich stanowienia konieczne jest wyraźne upoważnienie ustawowe, którego art. 40 ust. 2 u.s.g. nie zawiera.

Konkludując, zaskarżona Uchwała nie mogła przewidywać kar, albowiem uprawnienie do ich wprowadzenia ograniczone zostało przez ustawodawcę wyłącznie do trybu wydawania przez radę gminy przepisów porządkowych w rozumieniu art. 40 ust. 3 u.s.g. (co wynika z art. 40 ust. 4 u.s.g.), a w tej kategorii przepisów nie mieszczą się przepisy uchwał określających zasady i tryb korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, wydawanych na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie utrwalony jest pogląd, że podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (uchwały) organu gminy stanowi tylko "istotne" naruszenie prawa. Za takie naruszenie uznaje się zaś uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Sam.Teryt. 2001, z. 1–2, s. 101–102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności aktu, przyjmuje się przykładowo: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z 11.02.1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998 nr 3 poz. 79, oraz z 08.02.1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS 1996, nr 3, poz. 90).

W ocenie Sądu, zarzucane w skardze Prokuratora naruszenia prawa mają charakter naruszenia istotnego, bowiem kontrolowana Uchwała w części zaskarżonej – obejmującej § 4 Uchwały oraz załączniki nr 1–3 do Uchwały w zakresie zawartych w nich, równobrzmiących postanowień "Osoby, winne nie przestrzegania regulaminu ponoszą odpowiedzialność karną z art. 54 Kodeksu Wykroczeń zagrożonego karą grzywny do 500 zł" – podjęta została przez Radę Miejską z przekroczeniem granic upoważnienia z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., a więc bez wymaganej podstawy prawnej.

Okoliczność ta, stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., przesądziła o konieczności stwierdzenia przez Sąd nieważności przedmiotowej Uchwały w zaskarżonej części.