Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędzia WSA Krystyna Daniel Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2013 r. sprawy ze skarg Z.M. i K.R.M. oraz R.W. na uchwałę Rady Gminy Zabierzów z dnia 15 czerwca 2012 r. nr XXIII/169/12 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectw Aleksandrowice, Burów, Kleszczów w Gminie Zabierzów I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej w zakresie działki nr [...] położonej w obszarze oznaczonym symbolem 10 R oraz działki nr [...] położonej w obszarze oznaczonym symbolem 1 R; II. zasądza od Rady Gminy Zabierzów na rzecz skarżących Z.M. i K.R.-M,. kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. zasądza od Rady Gminy Zabierzów na rzecz skarżącego R.W. kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Rady Gminy Zabierzów z dnia 15 czerwca 2012 r. nr XXIII/169/12 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectw Aleksandrowice, Burów, Kleszczów w Gminie Zabierzów wniosła Z.M. i K.R. –M. . Skarżące domagały się stwierdzenia nieważności uchwały w części dotyczącej działek nr 124/1, 124/2 i 124/3 położonych w Burowie. Zarzuciły naruszenie:

1/ art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez określenie przeznaczenia ww. nieruchomości, jako wyłączonych spod zabudowy i jako nieruchomości rolnych, mimo że nie istnieją obiektywne przesłanki uzasadniające takie ograniczenie w prawie ich zagospodarowania;

2/ art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że uzgodnienie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego ma przesądzające znaczenie dla treści uchwały, podczas, gdy powołany przepis przewiduje, że prowadzenie polityki przestrzennej należy do zadań własnych gminy;

3/ art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na określenie przeznaczenia ww. nieruchomości jako nieruchomości rolnych, podczas gdy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przewiduje, że jest to teren oznaczony jako MNw - tereny z przewagą zabudowy mieszkaniowej i jednorodzinnej, a tym samym poprzez wprowadzenie treści zaskarżonej uchwały naruszającej ustalenia Studium;

4/ art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odrzucenie uwag wnioskodawców bez przedstawienia rzeczywistego uzasadnienia takiego rozstrzygnięcia zawierającego podstawę prawną oraz faktyczną przesądzającą o konieczności wprowadzenia rolnego przeznaczenia ww. nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi wskazały, że są właścicielkami nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] ,[...] ,[...] , a więc posiadają interes prawny we wniesieniu skargi w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżące podały, że ich nieruchomości stanowią zwarty teren o kształcie prostokąta i są położone w Burowie przy drodze publicznej oznaczonej jako działka nr 113. W Studium nieruchomości te opisane są jako MNw, czyli tereny z przewagą zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wyznaczone warunkowo. Są to tereny obejmujące tereny zabudowy nowo wyznaczone w Studium położone w obszarach przewyższających powierzchnie poziome określone w aktualnej dokumentacji rejestracyjnej lotniska Kraków - Balice. Ze względu na wymogi określone przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego dotyczące tych terenów - ich przeznaczenie do zainwestowania pozostawiono do zweryfikowania i uściślenia na etapie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla terenów MNw wskazano parametry i wskaźniki zabudowy jak dla terenów MN z zastrzeżeniem, że zostaną one ostatecznie ustalone (szczególnie w zakresie wysokości budynków) na etapie powstawania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po uzgodnieniu z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Skarżące podały też, że występowały o ustalenie warunków zabudowy umożliwiające budowę domów jednorodzinnych na terenie nieruchomości, lecz decyzje takie nie zostały wydane z uwagi na zawieszenie postępowania ze względu na opracowanie planu. Jednakże skarżące uzyskały szereg uzgodnień, z których wynikało, że na ich nieruchomościach możliwa jest budowa domów mieszkalnych. Ponadto w dniu 5 lutego 2009r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego uzgodnił projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przewidującej budowę pięciu budynków jednorodzinnych na ww. nieruchomościach o wysokości całkowitej do 9 m nad poziom terenu. W piśmie tym stwierdzono, że "lokalizacja planowanej inwestycji znajduje się na terenie przeszkody rozległej, jednakże nie stanowi bezpośredniego zagrożenia dla ruchu cywilnych statków powietrznych". Skarżące podkreśliły, że podczas prac nad planem miejscowym konsekwentnie wnosiły o wyrażenie zgody na zabudowę ich nieruchomości domami jednorodzinnymi, lecz uwagi te zostały odrzucone z powodu wytycznych przedstawionych przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego oraz jego uzgodnienie projektu planu, który wykluczał zabudowę nieruchomości skarżących. Skarżące zarzuciły, że w rozstrzygnięciu uwag nie wskazano, jakie przepisy przewidują zakaz lokalizacji budynków o wysokości do 9 m na nieruchomościach skarżących. Skarżące podniosły, że treść rozstrzygnięć uwag do projektu planu wskazuje, że podstawą odmowy uwzględnienia wniosków skarżących było stanowisko Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, zgodnie z którym nieruchomości skarżących powinny zostać niezabudowane. Skarżące zarzuciły, że ani art. 87 Prawa lotniczego ani przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska nie ustanawiają zakazu zabudowy nieruchomości skarżących, które są położone w odległości ok. 3 km od lotniska i nie leżą w linii podejścia lub wznoszenia, lecz w bok od pasa startowego lotniska. Co więcej, znajdują się one w bezpośrednim sąsiedztwie lasów, w których drzewa sięgają wysokości kilkunastu metrów. Dlatego, zdaniem skarżących, zabudowa jednorodzinna ich nieruchomości nie może stwarzać ani powiększać przeszkody lotniczej. Zatem przewidziane w zaskarżonej uchwale przeznaczenie nieruchomości skarżących w sposób bezzasadny ogranicza prawa właścicielskie, zwłaszcza że w odległości znacznie bliższej w stosunku do lotniska oraz na otaczających lotnisko wzniesieniach znajdują się liczne zabudowania. Skarżące zarzuciły, że Rada Gminy Zabierzów nie dokonała samodzielnej analizy istniejących uwarunkowań oraz nie rozważyła celowości podejmowanych rozwiązań, lecz bezkrytycznie powtórzyła opinię Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, która z kolei nie odwoływała się do skonkretyzowanego przepisu prawa, a jedynie do dokumentacji rejestrowej lotniska oraz była sprzeczna z wcześniejszym stanowiskiem tego samego organu. Skarżące podkreśliły, że Studium wyraźnie dopuszcza na nieruchomościach skarżących lokalizację budynków mieszkaniowych, pozostawiając jedynie szczegółowe parametry tej zabudowy do uzgodnienia z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Zatem niedopuszczalnym jest przyjęcie rolnego przeznaczenia tych nieruchomości, a miejscowy plan powinien wyłącznie określać intensywność zabudowy oraz jej wysokość.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie pełnomocnik K.R. –M. wskazał, że zarówno Z.M. jak i jego mocodawczyni wezwały organ do usunięcia naruszenia prawa po raz drugi już po uchwaleniu planu w dniu 24 września 2012 r.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Zabierzów wniosła o jej oddalenie. Organ podkreślił, że zaskarżona uchwała została podjęta w wyniku prawidłowo i rzetelnie przeprowadzonej procedury planistycznej. Rada szczegółowo przedstawiła założenia, jakimi kierowała się przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wyjaśniła, że ze względu na położenie obszaru objętego planem w sąsiedztwie lotniska Kraków - Balice projekt tego planu musiał zostać sporządzony z uwzględnieniem przepisów Prawa lotniczego, przepisów wykonawczych do tej ustawy oraz "Dokumentacji rejestracyjnej lotniska Kraków/Balice (EPKK)". Na podstawie tych przepisów oraz dokumentacji rejestracyjnej przekazanej przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego zostały szczegółowo przeanalizowane możliwości ograniczenia i wykluczenia dla terenów pozostających w zasięgu oznaczonych w dokumentacji rejestracyjnej powierzchni poziomych (określonych w tym dokumencie rzędnymi od 283 m n.p.m. do 383 m n.p.m.). Przeprowadzona analiza pozwoliła wyodrębnić tereny, które ze względu na kolizję z dokumentacją rejestracyjną lotniska nie mogą być przeznaczone pod zabudowę oraz tereny, na których zabudowa może być w zgodności z tą dokumentacją dopuszczona przy stosownym ograniczeniu wysokości obiektów budowlanych. Wyniki analiz zostały przedstawione przez Gminę Urzędowi Lotnictwa Cywilnego, a w konsultacjach roboczych z tym Urzędem został określony w projekcie planu miejscowego szczegółowy zasięg terenów, na których zabudowa nie może być dopuszczona ze względu na uwarunkowania związane z lotniskiem. Tak sporządzony projekt planu został następnie uzgodniony na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 28 Prawa lotniczego przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego postanowieniem Urzędu Lotnictwa Cywilnego. [...] z dnia 19 maja 2011r. Rada wyjaśniła, że w projekcie planu wykluczono z możliwości zabudowy nowe tereny, na których realizacja zabudowy przekroczyłaby rzędną 283 m n.p.m. Tereny te w Studium (które nie jest dokumentem wymagającym uzgodnienia przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego) oznaczono jako tereny "warunkowe" na wniosek właścicieli i oznaczono dodatkowo literą "w" dopisaną do symbolu terenu. Zgodnie z ustaleniami tekstowymi Studium tak wyznaczone warunkowo tereny zabudowy miały zostać zweryfikowane pod kątem możliwości lub braku możliwości ich przeznaczenia na cele budowlane na etapie sporządzania planu miejscowego. Taka weryfikacja, jednoznacznie zapisana w Studium, nastąpiła w ramach niniejszego planu na podstawie analizy dokumentacji rejestracyjnej lotniska Kraków - Balice i w trakcie procedury uzgodnienia z Prezesem URZĘDU. Zatem, w ocenie Rady, nie występuje niezgodność projektu z ustaleniami Studium. Ponadto Rada wskazała, że odnośnie niektórych terenów, które Gmina planowała wyłączyć z produkcji rolnej, została wydana decyzja z dnia 28 lutego 2012r., którą Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze dla części terenów objętych wnioskiem Wójta. Dlatego tereny te musiały zostać wycofane z projektu planu. Rada wyjaśniła też, że wprawdzie postanowieniem z dnia 5 lutego 2009r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego uzgodnił projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pn: "5 budynków mieszkalnych: na działce nr 124 w Burowie", lecz w uzasadnieniu tego postanowienia powołano się na przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003r. w sprawie warunków, jakie spełniać powinny obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska, zgodnie z którym obiekty budowlane nie mogą naruszać powierzchni ograniczających wysokość zabudowy. Stwierdziła również, że planowana inwestycja będzie przekraczać dopuszczalne wysokości zabudowy w otoczeniu lotniska Kraków - Balice. Nadto wskazała na § 6 rozporządzenia, który uprawnia Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, w przypadkach niepowodujących zagrożenia dla bezpieczeństwa statków powietrznych, do udzielenia zgody na odstąpienie od określonych w rozporządzeniu wymogów dotyczących powierzchni ograniczających. Rada podkreśliła, że przywołane postanowienie odnosi się jedynie do obiektów lotnictwa cywilnego, a zatem uzgodnienie nie może być odnoszone do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada podała też, że wniosek Z.M. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy został rozpatrzony i decyzją z dnia 8 sierpnia 2012r Wójt Gminy Zabierzów odmówił ustalenia warunków zabudowy z uwagi na postanowienie Starosty Krakowskiego z dnia 13 marca 2009r. uzgadniające negatywnie projekt decyzji. Rada podniosła też, że już na etapie zmiany Studium skarżąca Z.M. została w sposób szczegółowy poinformowana o zasadach wyznaczania terenów pod zainwestowanie na przeszkodach rozległych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, zaś w załączniku nr 3 do zaskarżonej uchwały w rubryce Uwagi bardzo szczegółowo wyjaśniono powody nieuwzględnienia uwag do projektu miejscowego planu w zakresie przedmiotowych działek z powołaniem się na przepisy prawa: Prawo Lotnicze, przepisy wykonawcze oraz dokumentację rejestracyjną lotniska Kraków- Balice.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Rady Gminy Zabierzów z dnia 15 czerwca 2012 r. nr XXIII/169/12 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectw Aleksandrowice, Burów, Kleszczów w Gminie Zabierzów wniósł także R.W. , domagając się stwierdzenia jej nieważności co do działki nr [...] objętej księgą wieczystą nr [...] . Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

1/ art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 15 ust. 1 tej ustawy poprzez brak zgodności uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego z wiążącymi postanowieniami zawartymi w studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego Gminy Zabierzów;

2/ art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy poprzez brak uwzględnienia prawa własności skarżącego, a zwłaszcza ograniczenie rozporządzania rzeczoną nieruchomością;

3/ art. 20 ust. 1 ustawy poprzez uznanie przez Radę Gminy Zabierzów, iż projekt planu zagospodarowania przestrzennego jest zgodny z postanowieniami zawartymi w studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z uchwałą z dnia 16 lipca 2010 r. nr L/488/10 Rady Gminy Zabierzów nieruchomość skarżącego znajdowała się na obszarze oznaczonym symbolem MNw, co według legendy oznacza "tereny z przewagą zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wyznaczone warunkowo". W wyłożonym projekcie planu opisywana działka została zakwalifikowana do obszaru tereny rolnicze 1R z przeznaczeniem pod uprawy rolne oraz rolnicze użytki zielone, uprawy ogrodnicze i sady. Jednocześnie wykluczono na przedmiotowej nieruchomości lokalizację nowej zabudowy mieszkaniowej, usługowej, gospodarczej i garażowej. Przede wszystkim należy podnieść, że przeprowadzona weryfikacja terenów określonych w studium jako warunkowe nasuwa wiele wątpliwości odnośnie sposobu i zasad, jakimi kierowano się w trakcie jej przeprowadzania. Nie jest prawdą jakoby w wyłożonym projekcie wykluczono możliwość zabudowy nowych terenów, na których realizacja zabudowy przekraczałaby rzędną 283 m n.p.m. W odniesieniu do działek o nr [..] ,[...] ,[...] ,[...] położonych kilkadziesiąt metrów wyżej niż rzędna 283 m n.p.m. plan zagospodarowania przestrzennego utrzymał ich budowlany charakter. Przemawia to za tym, iż przekroczenie wspomnianej rzędnej wbrew stanowisku wyrażonemu w rozstrzygnięciu uwag do projektu planu nie miało wpływu na wykluczenie możliwości zabudowy. Działka skarżącego położona na wysokości ok. 370 m n.p.m. graniczy z dwóch stron z lasem, którego korona drzew sięga przynajmniej kilkunastu metrów, stanowiącym według dokumentacji rejestracyjnej lotniska Kraków – Balice przeszkodę lotniczą o wysokości 401 m n.p.m. Ustalenie więc wobec obszaru, na którym się znajduje, ograniczeń co do nieprzekraczania najwyższej rzędnej terenu przeszkody rozległej nie mogło być podstawą do całkowitego wykluczenia przedmiotowej nieruchomości spod zabudowy, a co najwyżej do ograniczenia wysokości ewentualnych budynków wzniesionych na jej terenie. Zmiana przeznaczenia działki z przeznaczenia pod zabudowę mieszkalną przewidzianego w studium na przeznaczenie o charakterze rolniczym nie znajduje uzasadnienia ani faktycznego ani prawnego, jest zmianą dowolną i losową. Warunkowość zastrzeżona w pierwotnym uregulowaniu w studium zakłada, że ewentualna zmiana przeznaczenia do zainwestowania na inne niż zabudowa mieszkalna będzie podejmowana po weryfikacji z uwzględnieniem wymogów Prezesa ULC. W tej sytuacji stwierdzić należy, że przeznaczenie w studium przeznaczenie terenu jest wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planu miejscowego, za wyjątkiem sytuacji kiedy zaistnieje konieczność spełnienia wymogów Prezesa ULC przewidzianych przez ustawę Prawo lotnicze i wydane na podstawie zawartych w niej delegacji przepisy wykonawcze, przepisy odrębne lub dokumentację rejestracyjną lotniska Kraków – Balice. Ponadto wskazać należy, że w piśmie z dnia 1 grudnia 2008 r. Prezes [...] nie wyraził żadnych zastrzeżeń co do umiejscowienia na terenie działki skarżącego obszaru przewidzianego pod zabudowę mieszkaniową. W braku więc obiektywnych przesłanek jak i podstaw faktycznych oraz prawnych w tym wynikających z odrębnych przepisów oraz dokumentacji rejestracyjnej lotniska do zmiany przewidzianego w studium przeznaczenia pod zabudowę mieszkalną w toku weryfikacji, koniecznym jest uznanie, ze zmiana ta powoduje niezgodność uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego z wiążącymi postanowieniami studium, a to stanowi naruszenie art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Za niezgodne z przepisami ustawy należy również uznać objęcie w planie zagospodarowania przestrzennego całego obszaru działki terenem oznaczonym jako "strefa ochrony szczególnych wartości przyrodniczych i krajobrazowych", wykluczającym możliwość umieszczenia na jego obszarze budynków bezpośrednio związanych z produkcją rolną, albowiem wiążące, sporządzone na potrzeby studium i zawarte w załączniku nr II do studium opracowania pn. Kierunki Walory Krajobrazowo Kulturowe oraz Uwarunkowania Walory Krajobrazowo Kulturowe nie przewidują umieszczenia na terenie działki skarżącego obszarów oznaczonych w nich jako "cenne obszary krajobrazowe", co potwierdza niezgodność uchwalonego planu z postanowieniami studium.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Zabierzów wniósł o jej oddalenie. Organ podkreślił, że zaskarżona uchwała została podjęta w wyniku prawidłowo i rzetelnie przeprowadzonej procedury planistycznej. Ponadto wskazano, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zabierzów w pkt 2.12.2. oraz pkt 2.12.2.1. wprost wskazuje się na konieczność weryfikacji nowowyznaczonych terenów zabudowy oznaczonych na końcu symbolu literką "w" pod kątem możliwości bądź braku możliwości (w całości lub części) przeznaczenia tychże pod zabudowę oraz warunki dla lokalizacji zabudowy na etapie sporządzania planów miejscowych w szczególności w trakcie procedury uzgadniania miejscowych planów z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Przeprowadzona analiza pozwoliła wyodrębnić tereny, które ze względu na kolizję z dokumentacją rejestracyjną lotniska nie mogą być przeznaczone pod zabudowę oraz tereny, na których zabudowa może być w zgodności z tą dokumentacją dopuszczona przy stosownym ograniczeniu dopuszczalnej wysokości obiektów budowlanych. Wyniki analiz zostały przedstawione przez Gminę Urzędowi Lotnictwa Cywilnego, a w konsultacjach roboczych został określony w projekcie planu miejscowego szczegółowy zasięg terenów, na których zabudowa nie może być dopuszczona ze względu na uwarunkowania związane z lotniskiem. Tak sporządzony projekt planu został następnie uzgodniony na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 28 ustawy Prawo lotnicze. Nie powinno również ujść uwadze, że nieruchomość gruntowa skarżącego położona jest praktycznie na wierzchołku wzniesienia, rozpostartego na przeszkodzie rozległej. W tym względzie nie ma znaczenia wolumen rzędnych wysokościowych, na jakich położona jest działka oraz drzewa otaczające nieruchomość. W tej kwestii bowiem bezpieczeństwo publiczne wskazuje na konieczność ograniczenia na tym obszarze zabudowy. Przyjąć również należy, że drzewa zasadniczo stanowią przeszkodę cieniującą, a w gruncie rzeczy przeszkoda ta z prawnego punktu widzenia ma nietrwały charakter. W zależności bowiem od potrzeb lotniska można założyć, iż obszar ten w części do wysokości najwyższej rzędnej terenu liczonej od powierzchni podłoża gruntu może zostać trwale usunięty na co zresztą pozwala art. 82 pkt 7 Prawa lotniczego. Skarżący w ogóle pomija fakt, że jego nieruchomość znajdując się na przeszkodzie rozległej przebijającej płaszczyznę poziomą wewnętrzną 283 m n.p.m. w ramach przeszkody punktowej o numerze 19 zgodnie z dokumentacją rejestracyjną lotniska Kraków – Balice w jednoznaczny sposób wyklucza możliwość zainwestowania działki, ponieważ zlokalizowana jest ona ponad 90 m powyżej powierzchni ograniczającej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na rozprawie w dniu 27 listopada 2013 r. działając na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.) postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę ze skargi Z.M. i K.R. –M. oraz sprawę ze skargi R.W .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem materialnym jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania. Przepis art. 134 p.p.s.a. przesądza natomiast, iż Sąd administracyjny nie jest przy tym związanym granicami skargi

Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem – legalność uchwały Rady Gminy Zabierzów w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectw Aleksandrowice, Burów, Kleszczów w Gminie Zabierzów

Przede wszystkim stwierdzić należy, iż z uwagi na to, że dotychczas przedmiotowy plan miejscowy nie był kontrolowany sądownie w postępowaniu w którym zapadłby prawomocny wyrok (wyrok w sprawie II SA/Kr 1276/12 do dnia rozpoznania niniejszej sprawy nie jest prawomocny z uwagi na wniesienie skargi kasacyjnej) i uwzględniając fakt, iż naruszenia procedury uchwalania planu mogłyby wpłynąć na legalność uchwały także w jej niezaskarżonej części, sąd na wstępnie, z urzędu skontrolował legalność zaskarżonego planu również w zakresie nie objętym zarzutami skargi i w tym zakresie nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności planu w częściach nie objętych skargą na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. w związku w związku z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego. Sąd w szczególności przeanalizował akta planistyczne z punktu widzenia zachowania wymogów określonych w art. 17 i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie stwierdził, aby plan został sporządzony z istotnym naruszeniem trybu i zasad jego sporządzania. Sąd nie stwierdził również naruszenia właściwości organów w procedurze planistycznej.

Przechodząc do omówienia skarg objętych niniejszym postępowaniem sąd uznał, iż są one zasadne. Obydwie skargi zostały poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa czym skarżący wypełnili wymóg o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) który stanowi, iż każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Otwiera to drogę do sądowej kontroli aktu jakim jest zaskarżony plan miejscowy w zakresie w którym narusza prawnie chroniony interes skarżących. Wskazywali oni na ograniczenie prawa własności w zakresie posiadanych nieruchomości oznaczonych w planie symbolami 1R (nieruchomość R.W. ) i 10R (nieruchomość Z.M. i K.R. M. ). W obszarach tych obowiązuje zakaz realizowania nowej zabudowy a skarżący wskazywali, iż w tym zakresie pozostaje on sprzeczny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego które obszary te oznaczają jako MNw, czyli tereny z przewagą zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wyznaczone warunkowo.

Zapisy studium przesądzają, iż ze względu na wymogi Prezesa Lotnictwa Cywilnego dotyczące tych terenów – ich przeznaczenie do zainwestowania pozostaje do zweryfikowania i uściślania na etapie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dalej studium wskazuje, iż dla terenów MNw wskazuje się parametry i wskaźniki zabudowy jak dla terenów MN z zastrzeżeniem, że zostaną one ostatecznie ustalone (szczególnie w zakresie wysokości budynków) na etapie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po uzgodnieniu z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego.

Jak podkreślano wielokrotnie w orzecznictwie studium jest prawnie określonym instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w gminie i służy ustaleniu lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. To związanie ustaleniami studium oznacza takie kształtowanie treści planu miejscowego, aby uwzględniała ona i wynikała z ustaleń studium. Treść planu miejscowego jest zatem konsekwencją zapisów studium (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2010 r. II OSK 1904/10, z dnia 14 czerwca 2007 r. II OSK 359/07, 1 lipca 2010 r. II OSK 904/10). W orzecznictwie wskazuje się, iż związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega na takim kształtowaniu postanowień planu który wynika z wcześniejszych ustaleń studium. Podkreśla się, iż warunek zachowania zgodności ustaleń planu miejscowego z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium tworzy ustawową zasadę sporządzania planu, której naruszenie stosownie do art. 28 ust 1 ustawy powoduje nieważność planu w całości lub jego części. Przytoczyć tu dla przykładu można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2010 r. II OSK 1904/10, w którym wskazano, iż chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. Jeżeli zatem określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, lub przeznaczone na inne cele, to wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina powinna wskazać te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę, lub pod inne określone cele. Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2007 r. II OSK 359/07 wskazał, iż przepis art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zasadnie przyjmując, że - stosownie do niebudzącego wątpliwości brzmienia tej normy - uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w myśl wymogu zawartego w art. 9 ust. 4 tej ustawy, przy czym owa zgodność planu ze studium nie może być rozumiana - jak chce tego skarżąca gmina - ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności rozwiązań ze studium. Tak było pod rządami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Zmiana dokonana w tej mierze obowiązującą ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie pozostawia wątpliwości, że pod jej rządami plan winien być nie tylko spójny ale i zgodny z ustaleniami studium (zob. art. 9 ust. 4 ustawy). To zaś oznacza, że lokalny prawodawca, stanowiąc plan miejscowy, jest aktualnie silniej związany ustaleniami studium niż to było dotąd. Fakt ten stanowi istotną dyrektywę dla wykładni przepisu art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. zakresu związania ustaleniami studium przy sporządzaniu i uchwalaniu planu miejscowego.

W tym stanie rzeczy nie budzi wątpliwości sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, iż w częściach kwestionowanych przez skarżących zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są niezgodne ze studium. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 2 stycznia 2013 r. II SA/Kr 1276/12, który dokonując kontroli tego samego aktu tj. na uchwały Rady Gminy Zabierzów z dnia 15 czerwca 2012 r. nr XXIII/169/12 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectw Aleksandrowice, Burów, Kleszczów w Gminie Zabierzów stwierdził, iż studium uzależniała nie tylko wyznaczenie parametrów od stanowiska Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, ale zapis Studium dotyczący MNw, oznaczał, że również od stanowiska prezesa tego urzędu zależeć będzie samo przeznaczenie pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne obszarów określonych w Studium jako MNw. W aktach planistycznych znajduje się pismo z dnia 20.09.2010 r., w których prezes tego urzędu zgłosił wnioski do uwzględnienia przy sporządzaniu przedmiotowego planu, między innymi wskazał, iż na terenie przeszkód rozległych, naniesionych na dokumentacje rejestracyjną lotniska Kraków –Balice, maksymalna wysokość obiektu budowlanego nie może być większa niż 9 m nad poziom terenu, z zastrzeżeniem, że jego wysokość bezwzględna (w metrach nad poziom morza) będzie niższa od najwyższej rzędnej przeszkody rozległej, na której się znajduje. W ww. piśmie poinformowano też, że w planie należy przypisać poszczególne obszary do odpowiednich przeszkód rozległych określając maksymalne bezwzględne wysokości zabudowy (w m n.p.m.) nie wyższe niż wysokość danej przeszkody rozległej

Ze stanowiska wyrażonego prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w wyżej przytoczonym piśmie wynika, iż dla obszarów oznaczonych w studium jako MNw które zlokalizowane są na terenie tzw. przeszkód rozległych, naniesionych na dokumentację rejestracyjną lotniska, maksymalna wysokość obiektu budowlanego nie może być większa niż 9 m nad poziom terenu, z zastrzeżeniem, że jego wysokość bezwzględna (w metrach nad poziom morza) będzie niższa od najwyższej rzędnej przeszkody rozległej, na której się znajduje. Stanowisko prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego nie wykluczało zatem możliwości zabudowy tych obszarów a jedynie wprowadzało ograniczenie co do wysokości lokalizowanych tam budynków. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, by pozostawał w zgodzie ze studium musiał warunki te wiernie zachować, tj. nie wykluczyć możliwości zabudowy obszaru jedynie z uwagi na jego położenie na terenie przeszkody rozległej, ale po przypisaniu danego obszaru do przeszkody rozległej określić maksymalną wysokość nowobudowanych obiektów na 9 m., oraz wprowadzić warunek, iż bezwzględna wysokość tych obiektów (w metrach nad poziom morza) musi być niższa od najwyższej rzędnej przeszkody rozległej, na której się znajduje. Wskazać w tym miejscu należy, iż nie kwestionując, iż rada gminy poprzez wykonywanie zasady władztwa planistycznego posiada kompetencje do wpływania na sposób przeznaczenia nieruchomości, to jednak winna czynić to w sposób racjonalny i zrównoważony, by osiągnąć zamierzone przez siebie efekty przy minimalnym naruszeniu własności właścicieli nieruchomości. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym, co oznacza, że w każdym przypadku organ ma obowiązek wykazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zgodnie więc z powyższą zasadą wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego należy interpretować wszystkie regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ingerencja w sposób wykonywania własności musi się zatem mieścić w granicach wyznaczonych interesem publicznym (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 stycznia 2013 r. II SA/Kr 1276/12).

Warunek ten nie został przez organ planistyczny w stosunku do działek skarżących zachowany. Jak wynika z wyjaśnień pełnomocników organu planistycznego złożonych na rozprawie w dniu 27 listopada 2013 r. tak działki skarżących Z. M. i K.R. M. jak i skarżącego R.W. położone są na terenie tej samej przeszkody rozległej której najwyższa rzędna ma 373,3 m n.p.m. Jeżeli chodzi o działki Z.M. i K.R., , które położone są na wysokości 326.8 n.p.m. nie budzi żadnej wątpliwości sądu, iż mogły w całości zachować budowlany charakter z ograniczeniami o których mowa wyżej. Co zaś się tyczy działki R.W. to jak wynika z wyjaśnień pełnomocników organu planistycznego, położona jest ona częściowo na wysokości o najwyższej rzędnej przeszkody rozległej wynoszącej 373,3 m. n.p.m. Tym niemniej jest to działka rozległa (około 80 m.) i położona na terenie pochyłym, schodząca do wysokości 360 m. n.p.m. – co też wynika z okazanych sądowi map wysokościowych na których pełnomocnik organu w obecności sądu i pełnomocników skarżących oznaczył i opisał przedmiotowe nieruchomości. W ocenie sądu nie było przeszkód do zachowania jej budowlanego charakteru - zgodnego z przeznaczeniem określonym w studium - przy zachowaniu warunków określonych przez prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego. W sposób oczywisty działka ta nie mogłaby być zabudowana w najwyższych partiach, ale przy zachowaniu wymogów co do wysokości zlokalizowanych na niej obiektów, plan nie powinien wykluczać jej zabudowy w niższych obszarach. Sąd podkreśla, iż część tekstowa planu mogła w sposób precyzyjny i jednoznaczny określić ograniczenia w zabudowie tych terenów tak, by z jednej strony pozostawać w zgodzie ze studium a z drugiej strony uwzględnić stanowisko prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego uzyskane w trakcie procedury planistycznej do czego zresztą zobowiązywały postanowienia studium.

Fakt, iż plan miejscowy będący przedmiotem kontroli sądu w stosunku do nieruchomości skarżących wprowadził faktyczny zakaz zabudowy tych terenów, wskazuje na niezgodność tych zapisów ze studium oraz na nadużycie władztwa planistycznego. W sposób arbitralny bowiem pozbawiono skarżących możliwości zabudowy należących do nich nieruchomości pomimo, iż obiektywne okoliczności ujawnione w trakcie uchwalania planu (stanowisko prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego) wskazywały na możliwość zgodnego ze studniom przeznaczenie terenów pod budownictwo jednorodzinne.

Z uwagi na powyższe okoliczności, na podstawie art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.