Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Wierchowicz as. sąd. Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant: referent-stażysta Marcin Kubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi P.K.S. S.A. w Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie informacji publicznej; 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego P.K.S. S.A. w Ż. kwotę 200 /dwieście/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/J. Stankowski /-/J. Wierchowicz MW

IV SA/Po 1541/04

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 104 i art. 73 § 1 i § 2 kpa., oraz art. 16 w związku z art. 5 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 6 IX 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) Marszałek Województwa odmówił P.K.S. S.A. w Ż. udostępnienia akt sprawy postępowania administracyjnego o udzielenie firmie "M" M.P. zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób na linii komunikacyjnej nr [...] Z.G. - Ż.. Organ wskazał, iż Wnioskodawcy udostępniono kopię udzielonego firmie "M" M.P. zezwolenia nr [...], wraz z rozkładem jazdy na linię komunikacyjną Z.G. ul. Bema - N.G - Ż. ul. Ułańska. Odmawiając udostępniania akt postępowania administracyjnego organ I instancji powołał się na art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i wskazał, że zgromadzone w toku postępowania dokumenty są ściśle związane z prowadzoną przez firmę "M." działalnością gospodarczą. W tej sytuacji - zdaniem organu - nie można uznać, że firma "M." jest podmiotem wykonującym zadania publiczne. Udostępnienie żądanych dokumentów uniemożliwia też w ocenie Marszałka art. 73 § 1 i § 2 kpa., który ustanawia ustawową ochronę dostępu do akt administracyjnych. W myśl tych przepisów dostęp taki przysługuje jedynie stronie.

W odwołaniu od powyższej decyzji P.K.S. S.A. w Ż. zarzuciło organowi I instancji błędną wykładnię art. 5 ust. 1 i 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 73 § 1 i 2 kpa. Odwołujący się wskazał, że art. 73 kpa. nie ma zastosowania w sprawie, jako że wnioskodawca nie był stroną postępowania administracyjnego. Ponadto art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie dotyczy spraw związanych z działalnością gospodarczą osoby fizycznej. Dane takie są dostępne w rejestrach działalności gospodarczej. Odwołujący się wskazał, iż jest zainteresowany analizą postępowania zakończonego wydaniem zezwolenia firmie "M.", jako że podejrzewa on, iż w trakcie postępowania złamano przepisy dotyczące nieuczciwej konkurencji i ustawy antymonopolowej. Zdaniem PKS S.A. powodem nieudostępniania akt jest fakt łamania prawa przez Zarząd Województwa, polegający na odmawianiu koordynacji rozkładów jazdy dla firmy PKS S.A. Ż.

Decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 5 VI 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1590 ze zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 X 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2000 r., nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 2 kpa., w związku z art. 1 ust. 1, art. 4 i art. 6 ustawy z dnia 6 IX 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie I instancji. Powołując się na art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej Kolegium uznało, że żądana przez PKS Ż. informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Zdaniem organu II instancji ustawodawca zastrzegł, że udostępnieniu podlegają dokumenty podpisane przez funkcjonariuszy publicznych (dokumenty urzędowe), a nie te, które pochodzą od osób prywatnych. Skoro zatem żądanie wnioskodawcy nie dotyczyło informacji publicznej, to rażącym naruszeniem prawa było wydanie decyzji na podstawie cytowanej ustawy. Decyzja taka może być bowiem wydana jedynie wówczas, gdy w grę wchodzi zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy.

PKS S.A. w Ż. podkreśliło w skardze, że przedsiębiorstwo było stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa., gdyż miało w rozstrzygnięciu sprawy interes prawny. Skarżący wskazał, że art. 72 kpa. nie miał zastosowania w sprawie o udostępnienie informacji, jako że dotyczy on spraw będących w toku postępowania, nie zakończonych prawomocnymi decyzjami. PKS S.A. zarzuciło też Kolegium, że nie odniosło się ono do postawionego przez Skarżącego zarzutu naruszenia przepisów o nieuczciwej konkurencji i ustawy antymonopolowej w sprawie o wydanie zezwolenia dla firmy "M.".

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało w całości swą dotychczasową argumentację, wskazując dodatkowo, że art. 73 i 74 kpa. nie mógł mieć w sprawie zastosowania z uwagi na fakt, że Skarżący nie występował w charakterze strony w trakcie postępowania administracyjnego. Niedopuszczalne byłoby udostępniane wraz z aktami administracyjnymi dokumentów, które nie zostały podpisane przez funkcjonariuszy publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest zasadna. Żądanie Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej S.A. w Ż. dotyczyło udostępnienia akt sprawy postępowania administracyjnego o udzielenie firmie "M." M. P. zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób na linii komunikacyjnej nr [...] Z.G. - Ż. Organ I instancji odmówił udzielenia takiej informacji powołując się na art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej (tajemnica przedsiębiorcy), natomiast organ odwoławczy, na podstawie art. 1 i 6 cytowanej ustawy uznał, że żądanie w ogóle nie dotyczy informacji publicznej. Podstawowa kwestia w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do pytania, czy akta administracyjne są informacją publiczną w rozumieniu ustawy.

Definicja legalna informacji publicznej zawarta w art. 1 ust. 1 ustawy jest niezwykle lakoniczna i tyle szeroka, co ogólnikowa. Stanowi ona, że informacją publiczną jest "każda informacja o sprawach publicznych". W związku z nieuchronnymi w tej sytuacji kontrowersjami, pojawiającymi się na tle konkretnych stanów faktycznych, wykształciło się dość bogate orzecznictwo. Uznano, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Charakter informacji publicznej ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (wyrok NSA z 30 października 2002r., II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z 25 marca 2003r., II SA 4059/2002, a także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 kwietnia 2004r., sygn. 4/II SA/Po 289403). Akta sprawy administracyjnej są bez wątpienia wiadomością "wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne". Należy je zatem uznać za informację publiczną w rozumieniu ustawy. Nie ma przy tym znaczenia, czy są to informację mające postać dokumentów urzędowych czy też nie. Nie należy tworzyć definicji informacji publicznej wyłącznie w oparciu o art. 6 ustawy, gdyż zawiera on tylko przykładowe wyliczenie danych będących informacją publiczną. Przepis ten może stanowić jedynie pomoc w interpretacji, czy dana informacja ma charakter publiczny. Błędny jest zatem pogląd wyrażony w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, jakoby tylko dokumenty urzędowe podlegały udostępnieniu. Definicja informacji publicznej musi być konstruowana - jak ukazano to wyżej - przede wszystkim w oparciu o art. 1 ust. 1 ustawy. również w wyroku z dnia 30 października 2002r., sygn. II SA 1956/02, NSA przyjął, że akta sprawy administracyjnej, jako odnoszące się do działania podmiotów publicznych, a mianowicie organów administracji publicznej, stanowią informację publiczną.

Uznanie jakichś danych za informację publiczną nie oznacza jeszcze oczywiście obowiązku ich udostępnienia na żądanie, jako że ustawa przewiduje ograniczenia prawa do informacji. Biorąc pod uwagę charakter sprawy, której dotyczył wniosek Skarżącego można przypuszczać, że jej akta zawierają informację będące tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy lub inne informacje ustawowo chronione (art. 5 ust. 1 ustawy). Organ musi jednak konkretnie wskazać, jakie dokumenty podlegają wyłączeniu ze względu na ochronę wspomnianych dóbr. W żadnym razie nie może być jednak tak, aby uznał akta administracyjne w całości za niepodlegające udostępnieniu, bez żadnych ustaleń, tzn. jeżeli nie nadał im charakteru tajemnicy służbowej i nie opatrzył zgodnie z ustawą z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 11, poz. 95 ze zm.) klauzulą "poufne", ani nie wykazał, że dotyczą one prawnie chronionej tajemnicy, prawa prywatności, czy tajemnicy przedsiębiorcy.

Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), orzeczono jak w sentencji.

/-/ J. Wierchowicz /-/ J. Stankowski /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak