Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 3 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Pomorskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Słupsku w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania Wójta Gminy Kobylnica od decyzji Starosty Słupskiego dotyczącej odmowy "nieodpłatnego udostępnienia Gminie Kobylnica danych ewidencyjnych - opisowych i graficznych w formacie SWDE" postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku jako organ właściwy w sprawie.

Wnioskiem z 29 kwietnia 2014 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (PWINGiK) zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Słupsku i wskazanie organu właściwego do rozpoznania odwołania Wójta Gminy Kobylnica od decyzji Starosty Słupskiego z 6 grudnia 2013 r., nr GK.XIV.A.6620.55.2013 dotyczącej odmowy "nieodpłatnego udostępnienia Gminie Kobylnica danych ewidencyjnych – opisowych i graficznych w formacie SWDE".

W uzasadnieniu, PWINGiK wskazał, że pismem z 7 listopada 2013 r. Wójt Gminy Kobylnica zwrócił się do Starosty Słupskiego z wnioskiem dotyczącym udostępnienia danych ewidencyjnych w formacie SWDE dla obrębu ewidencyjnego Kobylnica. W decyzji o odmowie nieodpłatnego udostępnienia danych Starosta wskazał m.in., że Gmina posiada stały dostęp do części opisowej bazy danych ewidencji gruntów i budynków oraz części graficznej operatu ewidencyjnego – numerycznej mapy ewidencyjnej poprzez przeglądarkę internetową WebEwid. Dodatkowo, Starosta udostępnił usługę WMS, która jest międzynarodowym standardem udostępniania nieodpłatnie map przez Internet. Od powyższej decyzji, wniesiono odwołanie – zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji – do PWINGiK i podkreślono, że udostępnione dane przestrzenne (WMS) oraz dane ewidencyjne (oprogramowanie WebEwid) nie są w stanie zapewnić potrzebnego dostępu do informacji EGIB.

Zdaniem PWINGiK nie jest on organem właściwym do rozpatrzenia odwołania. Z tego względu odwołanie przekazano do rozpatrzenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Gdańsku, powołując art. 60 pkt 7 i art. 61 ust. 3 pkt 4 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.), a także postanowienie NSA z 1 lutego 2012 r., I OW 172/11. Z kolei SKO w Gdańsku przekazało sprawę do SKO w Słupsku, które jednak zwróciło sprawę do PWINGiK stwierdzając, że skoro decyzja Starosty z 6 grudnia 2013 r. została wydana w trybie ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), to art. 127 § 2 k.p.a. przesądza o tym, że właściwy jest właśnie PWINGiK.

Występując do Naczelnego Sądu Administracyjnego, PWINGiK ponownie powołał art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym, środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności m.in. dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. W niniejszej sprawie takimi dochodami są opłaty za udostępnianie danych z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Natomiast art. 61 ust. 3 pkt 4 tej ustawy wskazuje, że organem odwoławczym od decyzji wydawanych przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta, starostę albo marszałka województwa w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze.

Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Organ przywołał postanowienie NSA z 1 lutego 2012 r., I OW 172/11, w którym Sąd ten wskazał samorządowe kolegium odwoławcze jako organ właściwy do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach opłat za udostępnianie danych z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Ponadto, przytoczony został pogląd NSA zawarty w postanowieniu z 26 września 2012 r., I OW 109/12, zgodnie z którym, przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych należy rozumieć w ten sposób, że organ właściwy do wydawania decyzji w odniesieniu do należności stanowiących niepodatkowe należności budżetowe nie tylko ustala wysokość tych należności, lecz także rozstrzyga kwestię, czy należności te obciążają wnioskodawcę, czy też żądane czynności organ powinien wykonać nieodpłatnie. W przeciwnym razie powstałby zbędny w takiej sytuacji dualizm kompetencji w następstwie czego organ nadzoru geodezyjnego i kartograficznego rozpoznawałby środki odwoławcze nie tylko gdy dotyczyłyby kwestii związanych z udostępnieniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, lecz także przesądzałby o odpłatności za te czynności. Natomiast dopiero po wydaniu kolejnej decyzji starosty ustalającej wysokość odpłatności – do rozpatrzenia odwołania byłoby właściwe samorządowe kolegium odwoławcze. Tak rozumianą regulację NSA ocenił jako nieracjonalną, prowadzącą do dwukrotnego, zbędnego rozstrzygania sprawy, a ponadto sprzeczną z zamierzeniem ustawodawcy, który sprawę odpłatności za czynności stanowiące niepodatkowe należności podatkowe poddał kontroli tylko samorządowych kolegiów odwoławczych.

W odpowiedzi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o wskazanie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego jako organu właściwego do rozpatrzenia odwołania Wójta Gminy Kobylnica od decyzji Starosty Słupskiego z 6 grudnia 2013 r. W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Kluczowe znaczenie dla sprawy ma treść decyzji Starosty Słupskiego z 6 grudnia 2013 r., który uznał, że "wgranie" danych "do programu od map dla planowania przestrzennego" nie stanowi celu publicznego, co oznacza, że nie mogą być one udostępnione nieodpłatnie gminie. Starosta wskazał, że Gmina posiada dostęp do danych w odpowiednim formacie (WMS), co jest wystarczające do realizacji zadań publicznych. Tym samym nie ma potrzeby dokonywania konwersji i udostępnienia danych w innym formacie (SWDE), a Starosta Słupski jako administrator danych w pełni zaspokoił oczekiwania wnioskodawcy. Jednocześnie, Kolegium zwróciło uwagę, że z akt postępowania nie wynika, aby kwestia odpłatności miała dla wnioskodawcy kluczowe znacznie. Z treści decyzji należy z kolei wywieść wniosek, że jedną z podstaw odmowy było to, że Gmina Kobylnica jest już w posiadaniu danych niezbędnych do realizacji zadań z zakresu planowania przestrzennego, w związku z czym udostępnienie informacji w innym formacie nie ma uzasadnienia.

Zdaniem Kolegium, z powyższego wynika, że meritum decyzji Starosty Słupskiego stanowiła odmowa udostępnienia żądanych danych, a nie określanie zasad ponoszenia odpłatności. Należy przy tym zwrócić uwagę, że z ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, jak również z przepisów wykonawczych do tej ustawy nie wynika, w jaki sposób ma być ponoszona odpłatność za udostępnienie danych. W orzecznictwie wykształciły się różne stanowiska (por. postanowienie NSA z 9 października 2013 r., I OSK 1384/13) – sprawy obciążenia opłatami za czynności geodezyjne i kartograficzne, np. wystawienie rachunku uznano za podlegającą kognicji sądów administracyjnych (tak NSA w postanowieniu z 5 października 2010 r., I OSK 1594/10), ale również uznawano, że sprawy z zakresu ustalenia opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne nie należą do kompetencji organów administracji geodezyjnej i kartograficznej (postanowienie NSA z 30 marca 2011 r., I OW 7/11, czy z 1 lutego 2012 r., I OW 172/11).

Prowadzi to do wniosku, że właściwość samorządowych kolegiów odwoławczych dotyczy wyłącznie sytuacji, w których wydana została decyzja ustalająca opłatę, bez orzeczenia o udostępnieniu lub odmowie udostępnienia danych. Wyłącznie taka sprawa mieści się w zakresie dyspozycji art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 61 ust. 3 pkt 4 ustawy o finansach publicznych. Ponieważ przedmiotem wniosku Wójta Gminy Kobylnica było udostępnienie danych w formacie SWDE, Starosta Słupski powinien ewentualnie wniosek ten uwzględnić, a następnie dokonać wymiaru opłaty. W postępowaniu odwoławczym w sprawie ustalenia wysokości opłaty całkowicie poza rozważaniami Kolegium pozostawałaby kwestia, czy organ administracji geodezyjnej i kartograficznej w sposób wystarczający spełnił oczekiwania wnioskodawcy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Pomorskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Słupsku, ponieważ oba organy uznają się za niewłaściwe do rozpatrzenia odwołania Wójta Gminy Kobylnica od decyzji Starosty Słupskiego dotyczącej odmowy nieodpłatnego udostępnienia Gminie Kobylnica danych ewidencyjnych.

Z dniem 1 stycznia 2011 r. stosowne opłaty związane z udostępnieniem, planowaniem i czynnościami w zależności od tego jakiego zasobu geodezyjno-kartograficznego dotyczą, są dochodami własnymi budżetu samorządu województwa, czy samorządu powiatu, bądź państwowego funduszu celowego, jakim jest Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym. Stosownie do art. 41b ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, wpływy ze sprzedaży map, danych i innych materiałów i informacji, a także opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne związane z prowadzeniem przedmiotowych zasobów stanowią dochody własne odpowiednio samorządu województwa, bądź samorządu powiatu.

Pobierane opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne jako dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego spełniające kryterium dochodu określone w pkt 7 lub 8 art. 60 ustawy o finansach publicznych stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, konsekwencją czego jest stosowanie do tych należności przepisu art. 61 i następnych ustawy o finansach publicznych. Zgodnie zaś z art. 61 tej ustawy, w odniesieniu do tych należności wydawane są decyzje administracyjne przez właściwe organy. Jako organ pierwszej instancji wskazano w tym wypadku wójta, burmistrza, prezydenta miasta, starostę albo marszałka województwa, a jako organ odwoławczy: samorządowe kolegium odwoławcze (art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 4 ustawy o finansach publicznych).

W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014 r., I OPS 1/14 stwierdzono, że "po wejściu w życie ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.), od dnia 1 stycznia 2011 r., stosownie do art. 67 w związku z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, wysokość opłaty za udostępnienie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego, o których mowa w art. 40 ust. 3c ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.) ustala starosta w drodze decyzji administracyjnej". Z uwagi na to, że zagadnienie prawne zostało przedstawione w sprawie dotyczącej wysokości opłaty za udostępnienie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego, którego prowadzenie należy do starosty, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył stosownie do tego zakres rozstrzyganego zagadnienia prawnego.

Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny w zacytowanej uchwale wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 czerwca 2013 r., K 30/12, w którym Trybunał orzekł o niezgodności art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, i jednocześnie orzekł, że przepis ten traci moc obowiązującą z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia w Dzienniku Ustaw RP, a więc w dniu 12 lipca 2014 r. Przepis art. 40 ust. 5 zawierał ustawowe upoważnienie do wydania aktu wykonawczego dotyczącego wysokości opłat za określone czynności geodezyjne i kartograficzne.

Z tą samą datą uchylony został art. 40 ust. 3c (przez art. 1 pkt 27 lit. b ustawy z 5 czerwca 2014 r., Dz. U. poz. 897), wskazany jako podstawa decyzji Starosty Słupskiego z 6 grudnia 2013 r. Statuował on zasadę odpłatności za udostępnianie materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także za wykonywanie czynności związanych z ich udostępnianiem, przewidując wyjątek w konkretnie oznaczonych sytuacjach opisanych w ustawie o infrastrukturze informacji przestrzennej i w art. 15 ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Następnie, z dniem 12 lipca 2014 r. zmieniona została treść art. 40a ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne tak, że w art. 40a ust. 1 powtórzono, że organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny udostępniają materiały zasobu odpłatnie, a następnie w art. 40a ust. 2 pkt 4b wskazano, że nie pobiera się opłaty (między innymi) za udostępnianie danych na podstawie art. 15 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. W związku z powyższym, należy uznać, że istota regulacji, którą należy wziąć pod uwagę rozstrzygając niniejszy spór kompetencyjny, nie zmieniła się.

Nie można podzielić poglądu Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że meritum decyzji Starosty Słupskiego stanowiła odmowa udostępnienia żądanych danych, bez żadnego powiązania z określeniem zasad ponoszenia odpłatności. Co prawda, we wniosku nie wspomniano o odpłatności, ale wszelkie wątpliwości w tym zakresie rozwiewa treść odwołania Wójta Gminy Kobylnica od decyzji z 6 grudnia 2013 r., w którym wyraźnie zarzuca on naruszenie art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne i podnosi argumenty uzasadniające nieodpłatne udostępnienie danych w sytuacji, gdy o dane te ubiega się podmiot realizujący zadania publiczne i w celu ich wykonania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnia to twierdzenie, że Starosta Słupski zgodnie z wolą organu orzekał w przedmiocie odpłatnego lub nieodpłatnego udostępnienia danych ewidencyjnych – opisowych i graficznych z formacie SWDE. Z tego względu w niniejszej sprawie, i z uwagi na przywołane przepisy ustawy o finansach publicznych, jako organ odwoławczy od decyzji wydanej przez Starostę Słupskiego w stosunku do należności budżetu powiatu, należy wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił jak w sentencji.