Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Maria Werpachowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 11 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 czerwca 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 123/10 w sprawie ze skargi Ł. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; 2. zasądza od Ł. D. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt III SA/Łd 123/10 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Ł. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami w punkcie 1 wyroku uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty W. z dnia [...] października 2009 r. nr [...], w punkcie drugim stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. W punkcie 3 wyroku Sąd zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu na rzecz Ł. D. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok wydany został w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. c w związku z art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. – Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz art.104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), Starosta W. cofnął Ł. D. uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi – prawo jazdy kategorii AB wydane w dniu [...] lipca 2005 r. przez Starostę W.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w dniu [...] marca 2007 r. wpłynął wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] marca 2007 r. L.dz. [...] informujący, że Ł. D. kierując pojazdami w okresie od [...] kwietnia 2006 r. do [...] marca 2007 r. naruszył przepisy ruchu drogowego, otrzymując 27 punktów karnych. Stosownie do art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym, Komendant Powiatowy Policji w W. decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. skierował Ł. D. na badania psychologiczne. Zawiadomieniem z dnia [...] września 2009 r. Komendant Powiatowy Policji w W. powiadomił Starostę W., że ww. nie wykonał badań psychologicznych stosownie do skierowania. Zawiadomieniem z dnia [...] października 2009 r., które zostało doręczone w dniu [...] października 2009 r. poinformowano Ł. D. o wszczęciu postępowania w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami.

Od powyższej decyzji wniósł odwołanie pełnomocnik Ł. D. – Z. D. Zarzucił, że do dnia [...] listopada 2009 r. nie zostało rozpoznane odwołanie Ł. D. z dnia [...] kwietnia 2007 r. od skierowania na badania psychologiczne. Podniósł, że Starosta W. wielokrotnie zwracał się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. w sprawie tego odwołania, jednak wydając decyzję wziął za podstawę zawiadomienie z KPP w W. o niewykonaniu badań psychologicznych. Kwestię nierozpatrzenia odwołania od skierowania na badania psychologiczne Z. D. podnosił także wcześniej, w toku obszernej korespondencji prowadzonej z organami Policji oraz Starostą W.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. c ustawy – Prawo o ruchu drogowym starosta obowiązany jest wydać decyzję o cofnięciu prawa jazdy w przypadku, gdy kierujący nie podda się badaniu psychologicznemu w trybie art. 124 ust. 1 pkt 2 lub pkt 3 Prawa o ruchu drogowym. Ł. D. skierowany został na takie badanie przez Komendanta Powiatowego Policji w W. na podstawie art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym w związku z uzyskaniem 27 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego (skierowanie nr [...] z dnia [...] marca 2007 r.). W skierowaniu pouczono Ł. D. o przysługującym mu prawie wniesienia odwołania do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. za pośrednictwem Komendanta Powiatowego Policji w W. oraz o obowiązku przekazania oryginału orzeczenia psychologicznego właściwemu staroście. Skierowanie to zostało zakwestionowane odwołaniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. złożonym przez Z. D., występującego jako pełnomocnik Ł. D.

Organ II instancji wskazał, że w sprawie nie jest sporny fakt niepoddania się przez Ł. D. badaniu psychologicznemu. Wynika to zarówno z argumentacji podnoszonej przez Z. D. w złożonej do akt korespondencji (np. w odwołaniu), jak też i z tego, że orzeczenie takie nie zostało przekazane Staroście W. zgodnie z pouczeniem w skierowaniu. Sporna w sprawie i podlegająca ocenie jest natomiast inna kwestia, a mianowicie czy skierowanie na badania psychologiczne ma przymiot ostateczności wobec wniesionego od niego odwołania. Z. D. twierdzi, że odwołanie nie zostało rozpoznane. Z akt sprawy wynika, że tak jest w istocie. Nie oznacza to jednak, jak podał organ, że decyzja o skierowaniu na badania psychologiczne nie stała się ostateczna. Skierowanie nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. wydane przez Komendanta Powiatowego Policji w W. stało się ostateczne z upływem terminu do wniesienia od niego odwołania z tego względu, że odwołanie od niego, złożone przez Z. D., nie odniosło skutku z następujących przyczyn: adresatem skierowania był Ł. D. Odwołanie od skierowania złożył Z. D., nie dołączając do odwołania pełnomocnictwa udzielonego przez Ł. D. Ł. D. wezwany został do przedłożenia pełnomocnictwa pismem z dnia [...] maja 2007 r. Pismo to nie zostało odebrane przez adresata. Kolejnym pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. wystąpiono ponownie do Ł. D. o nadesłanie pełnomocnictwa udzielonego Z. D. w sprawie odwołania od skierowania na badania psychologiczne. Pismo odebrała żona Ł. D. Pełnomocnictwo nie zostało jednak złożone, wobec czego odwołanie pozostawiono bez rozpatrzenia. Kolegium ustaliło opisane fakty na podstawie wyjaśnień udzielonych Posłowi W. S. Z., zawartych w piśmie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] grudnia 2009 r., złożonym do akt sprawy przez Z. D. Stwierdzenie w tychże wyjaśnieniach, że odwołanie pozostawiono bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wobec nieusunięcia braków formalnych odwołania, jest miarodajne dla Kolegium i nie może być przezeń kwestionowane. Rozpoznawanie środków prawnych w postępowaniach prowadzonych przez organy Policji należy bowiem do właściwości rzeczowej organów Policji wyższego stopnia. Z akt sprawy nie wynika, aby środki takie (np. skarga na bezczynność organu – art. 37 k.p.a., wniosek o wznowienie postępowania – art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) były, bądź też są, przedmiotem rozpoznawania w niniejszej sprawie.

Organ II instancji stwierdził, że niepoddanie się przez Ł. D. badaniu psychologicznemu w wyznaczonym terminie, mimo skierowania na to badanie ostateczną decyzją uprawnionego organu, wypełnia dyspozycję art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. c, obligującego starostę do cofnięcia w takim przypadku uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik skarżącego powtórzył okoliczności przedstawione w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o oddalenie skargi, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 25 maja 2010 r. pełnomocnik skarżącego powtórzył, że do dnia dzisiejszego nie otrzymał informacji o sposobie rozpoznania odwołania od skierowania na badania psychologiczne oraz skarżący i jego pełnomocnik oświadczyli, że nie otrzymali pisma z dnia [...] maja 2007 r. wzywającego do uzupełnienia braków formalnych odwołania.

Sąd zobowiązał SKO w Sieradzu do załączenia do akt sprawy dowodu doręczenia Ł. D. skierowania na badania psychologiczne z dnia [...] marca 2007 r. oraz dowodu doręczenia mu pisma z dnia [...] maja 2007 r. dotyczącego uzupełnienia braków formalnych odwołania z dnia [...] kwietnia 2007 r. od skierowania z dnia [...] marca 2007 r.

W odpowiedzi, pismem z dnia [...] czerwca 2010 r., Kolegium poinformowało, że przekazało do Sądu wszystkie dokumenty będące w jego dyspozycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylając, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a., zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji wyrokiem z dnia 8 czerwca 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 123/10 w uzasadnieniu stwierdził, że organ naruszył przepisy prawa materialnego oraz prawa procesowego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd powołując się na treść art. 140 ust.1 pkt 4 lit. b i lit. c ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących prace na stanowisku kierowcy (Dz. U. z 2005 r. Nr 69, poz. 622 ze zm.) wskazał, że z przepisów tych jednoznacznie wynika, iż w przypadku, gdy kierujący pojazdem przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy i otrzymał od organu kontroli ruchu drogowego odpowiednie skierowanie, ma obowiązek poddać się badaniom psychologicznym przeprowadzonym przez wskazane w rozporządzeniu placówki medyczne w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem. W przypadku zaś niepoddania się powyższym badaniom, w trybie określonym przepisami prawa, uprawniony organ wydaje decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym.

Sąd wskazał, iż bezsporne jest, że skarżący został skierowany na badania psychologiczne wystawione przez Komendanta Powiatowego Policji w W. Niesporne jest również, że skarżący nie poddał się badaniu psychologicznemu.

Przepis art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. c Prawa o ruchu drogowym stanowi o trybie określonym w art. 124 ust. 1 pkt 2 lub 3, który dotyczy kierującego pojazdem skierowanego na badania psychologiczne przez organ kontroli ruchu drogowego, a szczegółowe warunki i tryb kierowania na to badanie oraz jego przeprowadzania określiło rozporządzenie. A zatem cofnięcie uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym może nastąpić, gdy warunki te i tryb zostają zachowane.

Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie odwołanie od skierowania Ł. D. na badania psychologiczne, wydanego przez Komendanta Powiatowego Policji w W. w dniu [...] marca 2007 r., podpisał jego ojciec, Z. D. Odwołanie to było dotknięte brakiem formalnym, gdyż Z. D. nie załączył do akt sprawy pełnomocnictwa. Bezsporne jest, że w sytuacji wniesienia odwołania niespełniającego ww. wymogu powstanie po stronie organu administracji obowiązek wezwania pełnomocnika strony postępowania do jego usunięcia przez złożenie pełnomocnictwa, tj. uzupełnienie braków formalnych odwołania stosownie do art. 64 § 2 k.p.a.

Sąd wskazał, że w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków w terminie, organ odwoławczy powinien wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania, co lepiej zabezpiecza stronie możność obrony jej praw w postępowaniu odwoławczym niż instytucja pozostawienia podania bez rozpoznania, gdyż zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostawienie sprawy bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., nie wymaga wydania rozstrzygnięcia w postaci decyzji lub postanowienia (por. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 października 2008 r. II OSK 1268/07, LEX nr 503717).

Powyższe ma szczególne znaczenie w sprawie o cofnięcie uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym, gdyż jak już wcześniej wskazano, przepis art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. c Prawa o ruchu drogowym stanowi o trybie określonym w art. 124 ust. 1 pkt 2 lub 3, które dotyczą kierującego pojazdem skierowanego na badania psychologiczne przez organ kontroli ruchu drogowego. Ostateczne bowiem zakończenie decyzją postępowania w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne nie pozostawia wątpliwości co do orzekania w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdem.

Sąd wskazał, że organy administracji pominęły twierdzenia pełnomocnika skarżącego – Z. D. dotyczące niedoręczenia wezwania z dnia [...] maja 2007 r. do usunięcia braków formalnych odwołania od skierowania (decyzji z dnia [...] marca 2007 r.) na badania psychologiczne Ł. D., co miało zasadnicze znaczenie procesowe związane ze skutecznym doręczaniem pełnomocnikowi skarżącego korespondencji. Organy dysponując wiedzą odnośnie adresu zamieszkiwania pełnomocnika skarżącego, ww. korespondencję w sprawie skierowały na adres Ł. D. Przyjąć można, że wezwanie skierowane do Ł. D. miało na celu potwierdzenie czynności przez mocodawcę, czyli sanowanie czynności dokonanej przez niewłaściwie umocowanego pełnomocnika. Brak jest jednak podstaw do przyjęcia, że żądanie skierowane do Ł. D., do potwierdzenia czynności dokonanych przez jego ojca, było prawidłowo doręczone, a więc skuteczne. Organy twierdzą, że Ł. D. nie odebrał skierowanej do niego korespondencji. Tymczasem doręczenie zastępcze, przewidziane w art. 43 k.p.a., jest skuteczne i prawidłowe tylko wówczas, jeżeli spełnione są przesłanki określone w tym przepisie. Niespełnienie przesłanek określonych w art. 43 k.p.a. lub art. 44 k.p.a. powoduje, że brak jest podstaw do przyjęcia domniemania doręczenia przesyłki. Nad tą kwestią organ przeszedł do porządku przyjmując, że nieodebranie przesyłki przez Ł. D. czyni doręczenie skutecznym. W aktach sprawy brak jest zwrotu powyższej korespondencji, co uniemożliwia Sądowi ocenę prawidłowości jej doręczenia. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji przyjął, że decyzja Komendanta Powiatowego Policji w W. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] o skierowaniu Ł. D. na badania psychologiczne weszła do obrotu prawnego opierając się na wyjaśnieniach Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. zawartych w piśmie z dnia [...] grudnia 2009 r., a skierowanych do Posła RP. Tego rodzaju ustalenie organu odwoławczego nastąpiło bez właściwej i wyczerpującej oceny skuteczności doręczenia skarżącemu przedmiotowej przesyłki, w okolicznościach sprawy, z których wynikało, że to pełnomocnik skarżącego wniósł odwołanie i to on winien być wezwany w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków odwołania poprzez złożenie pełnomocnictwa na piśmie lub zgłoszenie do protokołu w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że niedopełnienie tej czynności spowoduje pozostawienie odwołania bez rozpoznania. Ponadto organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji powołał się na wezwanie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] kwietnia 2009 r. skierowane do skarżącego, które odebrała jego żona. Zauważyć jednak należy, że pismo to dotyczyło ewentualnego postępowania administracyjnego w przedmiocie wznowienia postępowania o skierowaniu skarżącego na badania psychologiczne, a organy nie wyjaśniły jednoznacznie, czy decyzja o skierowaniu na badania psychologiczne z dnia [...] marca 2007 r. stała się ostateczna.

Takie też ustalenia stanu faktycznego poczyniły organy administracji i nie można się zgodzić, iż było to wynikiem skorelowania przepisu art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. c z art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Ta okoliczność miała wpływ na ocenę, czy skoro nie zostało w sposób niebudzący wątpliwości ustalone, że istniała ostateczna decyzja o skierowaniu skarżącego na badania psychologiczne, to istniała podstawa do cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, że w dniu [...] października 2009 r. była ostateczna decyzja o skierowaniu Ł. D. na badania psychologiczne, umożliwiająca cofnięcie mu uprawnień do kierowania pojazdami w związku z niepoddaniem się tym badaniom.

W ocenie Sądu, organy administracji zobowiązane były do przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego uwzględniającego w tej mierze twierdzenia pełnomocnika skarżącego (art. 7, 77, 80 k.p.a.). Dopiero wyjaśnienie wszystkich tych kwestii pozwoliłoby na ocenę, czy istniały podstawy do zastosowania art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. c ustawy - Prawo o ruchu drogowym.

Reasumując, Sąd stwierdził, iż organy orzekające w niniejszej sprawie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, a także naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie podzielił stanowiska organów administracji publicznej, iż w tym stanie faktycznym, skoro skarżący nie poddał się badaniom psychologicznym, to spełnione zostały przesłanki do cofnięcia mu uprawnienia do kierowania pojazdem. Na pewno w interesie społecznym leży, aby osoba, która przekroczyła liczbę 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy, poddana została badaniom w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem, ale postępowanie administracyjne w tym zakresie winno być przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Sąd stwierdził, że materiał dowodowy w sprawie cofnięcia skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym nie został zgromadzony i rozpatrzony w sposób dostateczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Organy administracji winny dążyć do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przed podjęciem rozstrzygnięcia oraz winny kierować się zasadami prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania do organów Państwa i udzielać stronom stosownych informacji (art. 7- 9 k.p.a.), a decyzje uzasadnić w sposób odpowiadający przepisom prawa (art. 107 § 1- 3 k.p.a.).

Sąd stwierdził naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. c ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny uwzględnić wszystkie powyżej wskazane przez Sąd uwagi oraz ponownie zebrać i ocenić materiał dowodowy.

Zgodnie z art. 135 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 czerwca 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 123/10 skargę kasacyjną, sporządzoną przez radcę prawnego, wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu.

Zaskarżając wyrok w całości skarżący kasacyjnie wniósł o jego uchylenie

w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) polegającą na przyjęciu, że stosując art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. c ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) organy winny zachować tryb określony w art. 124 ust. 1 pkt 2 lub 3 powołanej ustawy oraz w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących prace na stanowisku kierowcy (Dz. U. Nr 69, poz. 622 ze zm.) w tym znaczeniu, iż mają prawo i obowiązek weryfikowania rozstrzygnięć wydanych przez inny organ orzekający w tym trybie w odrębnym postępowaniu;

II. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty W. wskutek błędnego przyjęcia, iż ww. decyzje naruszyły art. 140 ust. 1 pkt 4 lit.c Prawa o ruchu drogowym,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uwzględnienie skargi wskutek błędnego przyjęcia, że Kolegium naruszyło przepisy postępowania (art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.),

3. art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego niezastosowanie, mimo istnienia podstaw do oddalenia skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor wskazał, że SKO nie podziela oceny wyrażonej przez Sąd w zaskarżonym wyroku. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że sprawa skierowania na badania psychologiczne była sprawą odrębną, rozpoznawaną przez inny organ w ramach jego właściwości rzeczowej, tj. przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. Analizowanie i weryfikowanie przez Kolegium prawidłowości postępowania prowadzonego przez ten organ, jak też sposobu zakończenia tego postępowania, oznaczałoby naruszenie właściwości tego organu. Podjęcia przez Kolegium takich działań nie usprawiedliwiałoby także to, że rozstrzygnięcie w sprawie skierowania Ł. D. na badania psychologiczne ma znaczenie prejudycjalne w postępowaniu w sprawie cofnięcia mu uprawnień do kierowania pojazdami.

Jedynym dopuszczalnym ustaleniem, jakiego mogło dokonać Kolegium, było uzyskanie od organu prowadzącego postępowanie w sprawie skierowania na badania psychologiczne informacji, czy rozstrzygnięcie wydane w tym postępowaniu ma przymiot ostateczności. Kolegium uzyskało taką informację, tj. stwierdzenie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji, że postępowanie odwoławcze zakończone zostało pozostawieniem odwołania bez rozpatrzenia, i musiało uznać tę informację za miarodajną. Nie dysponowało bowiem, wbrew sugestiom Sądu, środkami pozwalającymi zweryfikować to stwierdzenie. Jednocześnie zauważyło w swojej decyzji, że do weryfikacji stanowiska Komendanta Wojewódzkiego Policji mogło dojść tylko w wyniku skorzystania z odpowiednich środków przez Z. D. W przypadku, gdy organ pozostawia podanie bez rozpoznania, osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje - na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skarga do sądu, która powinna być wniesiona z zachowaniem trybu określonego w art. 54 powołanej ustawy (por. postanowienie NSA z 8 kwietnia 2008 r., I GSK 485/07, LEX nr 469747; wyrok NSA z 12 maja 2006 r., I OSK 869/05, LEX nr 236563; postanowienie WSA w Warszawie z 24 maja 2004 r., II SAB 267/03, LEX nr 174017). Pozostawienie odwołania bez rozpoznania nie pozbawia zatem strony możliwości obrony jej praw.

Przyjmując stanowisko, że prawidłowym rozstrzygnięciem w przypadku nieusunięcia braków odwołania w terminie byłoby wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania, Sąd nie oparł się na analizie wypowiedzi doktryny i orzecznictwa zmierzającej do ustalenia dominującego w tej mierze poglądu, lecz jedynie odwołał się do poglądu odpowiadającego przyjętej przezeń tezie. W ocenie Kolegium za dominujący należy natomiast uznać pogląd, iż po bezskutecznym upływie terminu do usunięcia braków formalnych odwołania, organ odwoławczy powinien postawić odwołanie bez rozpoznania (tak: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck W-wa 2008, s. 595-596, H. Knysiak-Molczyk, Charakter prawny i forma czynności określonych w art. 64 i 98 § 2 k.p.a., artykuł CASUS 2000/2/12; wyrok NSA z 3 września 2008 r., II OSK 978/07, LEX nr 516020; wyrok WSA w Łodzi z 23 stycznia 2008 r., II SA/Łd 1009/07, LEX nr 510951, wyrok WSA w Warszawie z 15 lutego 2007 r., IV SA/Wa 2255/06, LEX nr 342573).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Ł. D. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty są usprawiedliwione.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania sądowego, której przesłanki określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występowały.

Odnosząc się w powyższym zakresie do skargi kasacyjnej należało uznać, trafność zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi błędnie przyjął w zaskarżonym wyroku, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] stycznia 2010 r. i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo procesowe - art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a., gdyż organy administracji zobowiązane były do przeprowadzenia stosownego postępowania w celu wyjaśnienia twierdzeń pełnomocnika skarżącego, dotyczących niedoręczenia wezwanie z dnia [...] maja 2007 r. do usunięcia braków formalnych odwołania od decyzji wydanej przez Komendanta Powiatowego Policji w W. (decyzji z dnia [...] marca 2007 r.) w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] stycznia 2010 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty W. z dnia [...] października 2009 r. stanowiły: art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. c) w zw. z art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Przepisy te wyznaczały zakres postępowania dowodowego co do cofnięcia skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym. Na podstawie art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b) – skarżący został skierowany na badania psychologiczne w celu orzeczenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami z uwagi na przekroczenie liczby 24 punktów otrzymanych na postawie art. 130 ust. 1 powołanej ustawy. Skierowanie to zostało wydane przez Komendanta Powiatowego Policji. Bezspornym jest, że skarżący nie poddał się badaniu. Twierdził jednak, że nie zostało rozpoznane jego odwołanie złożone do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. od decyzji w przedmiocie skierowania na badania. Postępowanie w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne jest odrębną sprawą administracyjną prowadzoną, zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy, przez Policję. Natomiast postępowanie w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami prowadzi, zgodnie z art. 140 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, starosta. Wynik postępowania w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne ma niewątpliwie bezpośredni, wiążący wpływ na to postępowanie. Starosta bądź samorządowe kolegium odwoławcze nie są uprawnieni do kontroli prawidłowości przeprowadzenia tego postępowania. Jedynym dopuszczalnym ustaleniem jakiego mogły dokonać organy orzekające w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami było uzyskanie informacji od organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne, czy rozstrzygnięcie ma przymiot ostateczności. W aktach administracyjnych znajduje się informacja przekazana przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł., że postępowanie odwoławcze zakończone zostało pozostawieniem odwołania bez rozpoznania. Oznacza to, że ostateczna stała się decyzja Komendanta Powiatowego Policji w W. o skierowaniu Ł. D. na badania psychologiczne. W takiej sytuacji, skoro postępowanie w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne zostało zakończone przed organami Policji, to ustalenia dokonane w tym postępowaniu są wiążące dla organów orzekających w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. W takim wypadku zastosowanie znajduje już tylko materialnoprawna instytucja cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami wynikająca z art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. c) Prawa o ruchu drogowym. Zatem kwestia ewentualnych nieprawidłowości w postępowaniu w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne nie miała istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Pozostawienie odwołania bez rozpoznania nie pozbawia strony możliwości prawnej obrony własnego interesu prawnego. Strona może podjąć obronę przed bezczynnością składając zażalenie do organu wyższego stopnia (art. 37 § 1 k.p.a), a następnie w razie nieuwzględnienia zażalenia, skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Skoro nie zostały naruszone przez organ przepisy art. 7, art. 9, i art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a., konieczne stało się uchylenie zaskarżonego wyroku. Oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd I instancji dokona opierając się na materiale zgromadzonym w aktach postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) należy przede wszystkim podkreślić, że naruszenie prawa materialnego będące następstwem błędnej jego wykładni można określić, jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu. Polega ono zatem na mylnym zrozumieniu poszczególnych zwrotów lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko terminu występującego w jego treści. Podniesiona podstawa kasacyjna nie znajduje usprawiedliwienia. Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku zawarł jedynie zastrzeżenia co do ustaleń poczynionych przez organy obu instancji. Mimo że były one wadliwe z punktu widzenia przepisów o postępowaniu, to nie oznacza, że dokonał błędnej wykładni art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. c) i art. 124 ust. 1 pkt 2 lub 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących prace na stanowisku kierowcy. Stwierdził jedynie, że przepis art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. c) ustawy – Prawo o ruchu drogowym stanowi o trybie określonym w art. 124 ust. 1 pkt 2 lub 3, które dotyczą kierującego pojazdem skierowanego na badania psychologiczne przez organ kontroli ruchu drogowego. Ostateczne zakończenie postępowania w tym przedmiocie nie pozostawia wątpliwości co do orzekania w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdem. Sąd I instancji nie wskazywał, że organy są zobowiązane do weryfikacji rozstrzygnięć podjętych przez inne organy administracji publicznej. Kontrola legalności aktów administracyjnych należy do kompetencji wojewódzkich sądów administracyjnych.

Wobec stwierdzenia w niniejszej sprawie, że wyrokiem Sądu I instancji dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji orzeczenia.