Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi P.M.-M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. oddala skargę; II. przyznaje [...] M. P. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług.

Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] odmówił przyznania P. M. w miesiącu sierpniu 2016 r. zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup biletu miesięcznego MPK w związku z realizacją kontraktu socjalnego.

Na podstawie zgromadzonej dokumentacji organ I instancji ustalił, że wnioskodawcy mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem Ł. , jak i jest zarejestrowany w Miejskim Urzędzie Pracy w L., jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. W miesiącu czerwcu 2016 r. rodzina wnioskodawcy osiągnęła dochód w łącznej kwocie [...]zł, na który składał się zasiłek rodzinny [...] zł), dodatek mieszkaniowy ([...] zł) oraz zryczałtowany dodatek energetyczny w wysokości ([...] zł). Wskazano też, że wnioskodawca otrzymał 1 grosz od matki dziecka tytułem alimentów. Nadto w miesiącu czerwcu 2016 r. P. M. otrzymał wypłatę świadczenia wychowawczego z wyrównaniem od miesiąca kwietnia 2016 r. w łącznej kwocie [...]zł. Organ zwrócił uwagę, że świadczenie wychowawcze, stosownie do art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, nie jest wliczane do dochodu rodziny z art. 8 ust. 3, to jednak wnioskodawca w miesiącu czerwcu 2016 r. faktycznie dysponował kwotą [...]zł.

W ocenie organu wnioskodawca spełnił kryterium dochodowe ustawy o pomocy społecznej, bo ustalony dochód jego rodziny według obowiązujących przepisów prawa w miesiącu czerwcu 2016 r. wyniósł [...] zł, co w przeliczeniu na członka rodziny wyniosło [...] zł.

Organ I instancji wskazał jednak, że z wywiadu środowiskowego sporządzonego w dniu [...] r. oraz na podstawie protokołu z dnia [...] r. i dokumentacji będącej w posiadaniu MOPR w L. wynika, iż wnioskodawca nie spełnił wszystkich podjętych postanowień zawartych w kontrakcie socjalnym z dnia [...] r. oraz zmian w nim wprowadzonych w dniu [...] r. Strona bowiem w dalszym ciągu nie wywiązywała się z obowiązku utrzymania mieszkania (zgodnie z umową użyczenia), gdyż w miesiącu czerwcu 2016 r. nie poniosła żadnych wydatków mieszkaniowych, mimo, że korzystała z dodatku mieszkaniowego i zryczałtowanego dodatku energetycznego. Wobec tego kontrakt socjalny został zakończony negatywnie.

Zatem wobec tego, że wnioskodawca nadal nie stara się przezwyciężać trudnej sytuacji życiowej we własnym zakresie, wykorzystując posiadane możliwości zarobkowania i nie podejmuje skutecznych działań na rzecz znalezienia zatrudnienia uwzględniając swoje możliwości psychofizyczne i sytuację życiową, a także potrzeby rynku pracy, organ odmówił przyznania żądanego świadczenia.

Dodatkowo wskazał, że działania strony ograniczyły się do pozornych działań w ramach zawartego kontraktu, o czym może świadczyć zgłoszenia swojej kandydatury na stanowisko kierownicze lub stanowisko o podobnym charakterze w zakresie obowiązków i kompetencji w [...] Oddział z siedzibą w L..

W odwołaniu od powyższej decyzji P. M. wskazał, że decyzja została wydana w oparciu o subiektywne oceny dokonane przez pracownika socjalnego, a nie w oparciu o aktualne potrzeby wnioskodawcy z uwzględnieniem jego sytuacji materialnej i życiowej.

Odwołujący podniósł również, że jest osobą bezrobotną zarejestrowaną w MUP w L.. Od roku 2011, kiedy to przebywał na leczeniu odwykowym w Ośrodku Leczenia Uzależnień, zachowuje abstynencję i kontynuuje leczenie w ww. ośrodku; aktywnie poszukuje pracy; wywiązuję się z postanowień zawartych w kontrakcie socjalnym z MOPR w L., a jego realizację ocenia bardzo pozytywnie; wszystkie swoje nieobecności, bądź stany niedyspozycji usprawiedliwił ważnymi zwolnieniami lekarskimi; wnioskuje tylko o pomoc na zakup niezbędnych rzeczy w miarę pojawiających się potrzeb; o wszystkich zmianach w jego sytuacji życiowej i ewentualnych potrzebach informuje MOPR w L.; w miesiącu lipcu uzyskał przychód (dochód) w wysokości [...] zł, a w miesiącu sierpniu nie uzyskał żadnego przychodu (dochodu).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...] po rozpatrzeniu tego odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy stwierdził, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego organ I instancji w uzasadnieniu w sposób mało konsekwentny potwierdził zasadność zapadłego rozstrzygnięcia administracyjnego, co jednak nie jest uchybieniem, które mogłoby zadecydować o eliminacji z obrotu prawnego badanej decyzji.

Przede wszystkim Kolegium zwróciło uwagę, że podstawą prawną odmownego rozstrzygnięcia jest art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.), zgodnie z którym brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym (...), odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną (...) mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Wobec tego już negatywna ocena realizacji kontraktu socjalnego zawartego z wnioskodawcą w dniu [...] r. jest wystarczającym powodem dla negatywnego rozstrzygnięcia wniosku z [...] r. w sprawie przyznania zasiłku celowego w oparciu o art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy. Przy czym organ podniósł, że słusznie organ I instancji wskazał, że mało prawdopodobną sytuacją jest zatrudnienie na stanowisku kierowniczymi, poza ogłoszonym konkursem, osoby poza danej firmy. Dlatego też zgłoszone przez wnioskodawcę CV na stanowiska kierownicze należy poczytywać za działania pozorne, a jego postawę uznać za bierną w realiach konieczności wykorzystania własnych możliwości dla wyjścia z trudnej sytuacji, w której się znalazł.

Dodatkowo organ wskazał, że nie bez znaczenia w sprawie przedmiotowej jest, że wnioskodawca zwrócił się do MOPR w L. o przyznanie zasiłku celowego na zakup tzw. biletu miesięcznego, celem realizacji zawartego z nim kontraktu socjalnego w dniu [...] r., a obowiązującego do [...] r. Organ odwoławczy podniósł, że odwołanie zainteresowanego wraz z wymaganą dokumentacją wpłynęło do Kolegium w dniu [...] r., a więc po upływie terminu, na który został zawarty ww. kontrakt. Zatem w takiej sytuacji - w ocenie organu - kolejnym argumentem przemawiającym za pozostawieniem kwestionowanej decyzji w obrocie prawnym jest brak celowości dalszego procedowania sprawy przyznania zasiłku celowego na zakup biletu miesięcznego dla realizacji kontraktu socjalnego, który już nie obowiązuje.

Organ odwoławczy za organem I instancji zwrócił również uwagę, że wnioskodawca, który pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z niepełnoletnim synem, w miesiącu czerwcu 2016 r. (miesiąc poprzedzający miesiąc złożenia wniosku) osiągnął ustawowy dochód w kwocie [...]zł, co nie jest jednoznaczne z dochodem, którym faktycznie dysponowała rodzina, bowiem w miesiącu czerwcu 2016 r. otrzymał też wypłatę świadczenia wychowawczego z wyrównaniem od miesiąca kwietnia 2016 r. w łącznej kwocie [...]zł, które to świadczenie nie jest wliczane do dochodu, tak więc rodzina odwołującego w ww. miesiącu faktycznie dysponowała kwotą [...]zł.

Powyższe, aczkolwiek nie ma wpływu na zmianę tzw. dochodu uzyskanego przez rodzinę wnioskodawcy, ale w realiach podjętego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy pozwala na stwierdzenie, że rodzina dysponowała środkami na zaspokojenie swoich koniecznych potrzeb.

P. M. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. powtórzył argumenty powołane już w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Przede wszystkim podniósł, że wywiązał się z kontraktu i nie ma jakichkolwiek zastrzeżeń, co do jego przebiegu, a decyzje w niniejszej sprawie są niezgodne z prawem i uznaniowe. Nie zgodził się również z oceną Kolegium, że jego działania związane z poszukiwaniem pracy były pozorne. W ocenie skarżącego jego wykształcenie i doświadczenie było wystarczające do zajęcia stanowisko, na które aplikował. Podniósł też, że nie został przez organ poinformowany o kryteriach i konsekwencjach oceny realizacji kontraktu. Zarzucił organowi, że w przedmiotowej sprawie nie uwzględniono jego sytuacji zdrowotnej i materialnej, jak również w sposób nieuprawniony powołano jako przesłankę odmowną przyznania świadczenia okoliczność, że w miesiącu czerwcu została skarżącemu faktycznie wypłacona kwota [...]zł, którą nie wlicza się do dochodu.

Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna.

Sądowa kontrola działalności administracji odbywa się wyłącznie w kryteriach legalności, a więc pod względem zgodności zaskarżonego aktu administracyjnego z prawem (art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.). Tymczasem zaskarżona decyzja pozostaje w zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego.

W sprawie było bezsporne, że z uwagi na sytuację dochodową i stan bezrobocia skarżący spełnia ustawowe przesłanki do korzystania ze świadczeń socjalnych przewidzianych w ustawie o pomocy społecznej. Organy administracyjne odmówiły jednak wnioskodawcy przyznania tych świadczeń na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.). Zgodnie bowiem z tym przepisem m.in. w przypadku braku współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej oraz w przypadku niedotrzymywania postanowień kontraktu socjalnego organy mogą odmówić przyznania świadczenia, uchylić decyzje o przyznaniu świadczenia lub wstrzymać świadczenie pieniężne z pomocy społecznej. Decyzja o odmowie przyznania zasiłku celowego z uwagi na powyższe ma charakter decyzji uznaniowej. Organ wydający decyzję uznaniową nie jest związany normą prawa materialnego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 460/13 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1662/14).

Organy powołały się właśnie na te dwie przesłanki, w związku z czym do nich musi się odnieść ocena Sądu, która dokonywana jest niejako z urzędu wobec ogólnikowego charakteru zarzutów skargi. Tymczasem ustalenie naruszenia postanowień kontraktu socjalnego nie budzi żadnych zastrzeżeń. Przewiduje on bowiem wyraźnie, że strona zobowiązała się do aktywnego poszukiwania pracy ("w miarę jego możliwości czasowych i zdrowotnych" jak zwrócił uwagę wnioskodawca), poprzez składanie dokumentów u potencjalnych pracodawców i potwierdzenia ich pieczątkami wpływu. Poza tym przewiduje on obowiązek przedkładania przez skarżącego pracownikowi socjalnemu informacji o efektach jego działań oraz zobowiązuje do dalszej aktywnej współpracy ze wskazanymi agencjami pośrednictwa pracy.

Natomiast jak wynika z akt sprawy, przede wszystkim z protokołu z dnia [...] r. współpraca z wnioskodawcą jest trudna, przejawia on postawę roszczeniową i odnosi się krytycznie do zaleceń i propozycji pracownika socjalnego. Klient nie podejmuje działań zmierzających do poprawy swojej sytuacji bytowej. Nie wykorzystuje własnych zasobów i możliwości w przezwyciężeniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Jego działania aktywizacyjne mają charakter pozorny. Skarżący nie wywiązywał się też z obowiązku utrzymania mieszkania, jak wynik albowiem z akt sprawy w czerwcu nie poniósł żadnych wydatków mieszkaniowych, pomimo, że korzystał z dodatku mieszkaniowego (w kwocie [...]zł) i energetycznego ([...] zł).

Z uwagi na powyższe kontrakt z dnia [...] r. z wprowadzonymi zmianami z dnia [...] r. został zakończony negatywnie (Ocena Realizacji działań ustalonych w kontrakcie socjalnym k. 188 akt admin.).

W ocenie Sądu - mając na względzie wykształcenie (wyższe ekonomiczne, szkoła zawodowa), umiejętności (znajomość biegła dwóch języków obcych, prawo jazdy kat. B, obsługa komputera), jak i zdobyte doświadczenie na stanowisku kierownika sali sprzedaży, montera- elektronika, czy przedstawiciela handlowego (k. 186-183 akt admin. – informacje z MUP) - słusznie organy oceniły działania i intencje skarżącego. Przede wszystkim należy wskazać, że zgłoszenie przez wnioskodawcę CV o identycznej treści jedynie na stanowiska kierownicze do firm o różnej branży należy poczytywać za działania pozorne, a jego postawę uznać za bierną w realiach konieczności wykorzystania własnych możliwości dla wyjścia z trudnej sytuacji, w której się znalazł.

Należy bowiem pamiętać, że stosownie do postanowień art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom lub rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie przezwyciężyć wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Instytucja ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy), a jej zadaniem jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym poprzez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz do ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 tej ustawy).

Na gruncie obowiązującego prawa pomoc społeczna ukierunkowana jest zatem na subsydiarność środków społecznych, które powinny być uruchamiane tylko wówczas, gdy osoby i rodziny nie są w stanie przezwyciężyć trudnych sytuacji we własnym zakresie. Dlatego też tak ważną rolę pełni współpraca zainteresowanych ze służbami socjalnymi, co znalazło wyraz w nałożeniu normatywnego obowiązku współdziałania (art. 4 ustawy o pomocy społecznej).

Poza tym zdaniem Sądu, pokrycie kosztów zakupu biletu miesięcznego MPK nie stanowi niezbędnej potrzeby bytowej w rozumieniu art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, albowiem zmierza do zaspokojenia dodatkowej potrzeby, a nie potrzeby niezbędnej. Nie może więc być ona zatem zaspokojona w ramach instytucji zasiłku celowego.

Należy pamiętać, że rozpatrując wniosek organ musi kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i 4 ww. ustawy, to znaczy koniecznością dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy i uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W związku z tym, organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Wymaga to oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych środków finansowych. Organy pomocy społecznej są zatem upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń (por. np. wyroki NSA: z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1464/06, z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 624/07, dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 658/05, z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1498/10).

Organ udzielający pomocy społecznej zobowiązany jest racjonalnie gospodarować posiadanymi środkami finansowymi, zabezpieczając niezbędne fundusze także dla innych potrzebujących osób i rodzin. Nie może tym samym zabezpieczać wyłącznie potrzeb skarżącego oraz uwzględniać wszystkich zgłaszanych przez niego roszczeń. Zasiłek celowy nie jest świadczeniem obligatoryjnym, organ ma w tym zakresie swobodę działania i możliwość wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 580/16).

Odnosząc się do stanu zdrowia skarżącego, na który powołuje się w skardze, to należy wskazać, że zobligowany był on, zarówno do wykazania okoliczności zdrowotnych wpływających na jego sytuację życiową, jak również do podjęcia czynności zmierzających do możliwej poprawy stanu zdrowia lub do poddania się ocenie tego stanu w celu nabycia odpowiednich uprawnień. W żadnym z tych aspektów skarżący nie wykazał inicjatywy, ani też nie odpowiedział pozytywnie na ofertę ze strony pracownika socjalnego. Wobec tego, że jest on zarejestrowany jako bezrobotny, a więc zdolny do podjęcia zatrudnienia i nie chce się poddać ustaleniu stopnia niepełnosprawności (protokół z dnia [...] r., z którego wynika, że nie stawił się na wezwanie we wskazanym terminie na komisję w sprawie ponownego ustalenia stopnia niepełnosprawności i nie starał się ustalenia innego terminu), jego twierdzenia o bardzo złym stanie zdrowia należało uznać, za niewiarygodne, pomimo, że pozostaje pod opieką lekarzy psychiatrów i kontynuuje terapię w OLU.

Przedstawione powyżej rozważania pozwalają uznać, że rozstrzygnięcie organów administracji polegające na odmowie przyznania skarżącemu świadczenia w żądnej formie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale. Natomiast dostrzegane niedoskonałości uzasadnienia decyzji nie wpływają na wadliwość podjętego rozstrzygnięcia, ponieważ organy obu instancji zasadnie zwróciły uwagę na brak współpracy skarżącego z organami administracji w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, jak również na roszczeniową postawę zmierzającą do tego, aby organy państwa w drodze świadczeń pomocy społecznej zaspokajały jego podstawowe potrzeby. Należy podkreślić, że świadczenia te skierowane są w pierwszej kolejności do osób, które z uwagi na ich sytuację osobistą, zdrowotną nie są w stanie samodzielnie zaspokajać swoich potrzeb. W przypadku skarżącego spotykamy się z osobą bardzo dobrze wykształconą, która zamiast pracować oczekuje wsparcia ze strony pomocy społecznej.

W tym stanie rzeczy podjęte w ramach uznania administracyjnego rozstrzygnięcie o odmowie przyznania żądanych przez skarżącego świadczeń odpowiada wymogom prawa materialnego i zostało wydane w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu.

Zarzuty skarżącego odnośnie niepoinformowania go przez organ o warunkach podpisania kontraktu są nieprawdziwe. Pouczenie w tym zakresie zostało zawarte w Kontrakcie Socjalnym Części I B i Części II B, które to zostały przez skarżącego własnoręcznie podpisane bez uwag w tym zakresie.

Dodatkowo należy wskazać, że skarżący korzysta z pomocy społecznej na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych rodziny. Jak wynika z akt sprawy organ uwzględnił w tym samym okresie inne wnioski skarżącego m.in. o przyznanie mu świadczenia na zakup zasiłku lub żywności (zasiłek celowy) w ramach wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 z powodu bezrobocia w kwocie po [...] zł w miesiącu lipcu i sierpniu na syna (decyzje z dnia [...] r., nr [...] oraz nr [...]).

Mając na uwadze wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i działając na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) orzeczono, jak w sentencji wyroku.

Orzeczenie o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, zawarte w pkt II sentencji, w wysokości [...] zł, w tym [...] zł należnego podatku od towarów i usług dla pełnomocnika z urzędu, znajduje natomiast uzasadnienie w art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 250 ww. ustawy oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c zw. z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. z 2016 r., poz. 1715).