Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Alina Balicka, Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2017 r. sprawy ze skargi A.B. i A.B. na uchwałę Rady Miasta W. z dnia [...]sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do terenu [...]; 2. odrzuca skargę w pozostałej części; 3. zasądza od Miasta W. na rzecz A.B. i A.B. solidarnie kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest Uchwała nr [...] Rady [...] (dalej: "Rada" lub "organ") z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu S. (dalej: "Uchwała" lub "Plan Miejscowy"). Uchwała ta została zaskarżona przez A. B. i A. B. (dalej: "skarżący") w całości. Podczas rozprawy w dniu 24 października 2016 r. adwokat reprezentujący skarżących sprecyzował skargę wskazując na naruszenie interesu prawnego jego mocodawców przez postanowienia Planu Miejscowego w odniesieniu do terenów D1.1MN/U oraz D1.2MW.

II. Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy:

II.1. W dniu [...] sierpnia 2013 r. Rada [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu S.. Uchwała ta dla terenu D1.2MW (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna) przewidziała m. in. maksymalną wysokość zabudowy – 20 m, nie więcej niż sześć kondygnacji (§ 21 ust. 2 pkt 2 lit.c części testowej Planu Miejscowego), a także, maksymalną intensywność zabudowy dla działki budowlanej – 3.0 (§ 21 ust. 2 pkt 2 lit.a części testowej Planu Miejscowego).

II.2. Pismem z 23 grudnia 2013 r. (nadanym na poczcie 30 grudnia 2013 r. – koperta w aktach administracyjnych) A. i A. B. (dalej: "skarżący") wezwali Radę [...] do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego podjęciem przez Radę przedmiotowej Uchwały. W wezwaniu sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia procedury planistycznej w związku jednoczesnym uchwaleniem Planu Miejscowego oraz stwierdzeniem zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a także z rozpatrywaniem uwag do projektu planu. Natomiast jeżeli chodzi o zarzuty co do treści Planu Miejscowego, to skarżący reprezentowani przez adwokata wskazali, że: "Na szczególną uwagę w tym zakresie zasługuje uwaga moich mocodawców dotycząca ustalenia maksymalnej wysokości zabudowy na obszarze D1.2.". Skarżący wskazali m. in., że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] określonych uchwałą Rady z [...] października 2006 r. (dalej: "Studium"), maksymalna wysokość zabudowy przyjęta dla obszaru oznaczonego jako M2.12 (na którym znajduje się teren D1.2MW) wynosiła 12 metrów. Ponadto skarżący zakwestionowali współczynnik intensywności zabudowy na tym terenie określony w Uchwale na 3.0. Skarżący podnieśli, że w Studium współczynnik ten określono na 1.0. Należy wskazać, że skarżący są współwłaścicielami nieruchomości położonych na terenie D1.1MN/U (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług) – zob. oświadczenie skarżącego na rozprawie w dniu 10 czerwca 2014 r. oraz wydruki z ksiąg wieczystych znajdujące się na k. 163-172 akt sądowych. Teren D1.1MN/U od wskazanego w wezwaniu terenu D1.2MW oddziela droga oznaczona na planie jako 21 KDD (ul. N.). Obecnie ulica ta nosi nazwę "ul. [...]" (zob. uchwałę nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2015 r., Dz. Urz. Woj. [...]. Z [...] lipca 2015 r., poz. [...]). Zgodnie z oświadczeniem radcy prawnego reprezentującego skarżących złożonym na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2017 r., skarżący są w dalszym ciągu współwłaścicielami przedmiotowych nieruchomości.

II.3. W dniu 28 lutego 2014 r. skarżący reprezentowani przez adwokata złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. uchwałę Rady [...] wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie:

- art. 9 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualny tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), polegające na podjęciu uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu S., pomimo jego sprzeczności z wcześniej przyjętym studium;

- art. 20 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. polegające na uchybieniu procedurze stwierdzenia zgodności planu z uprzednio przyjętym studium, które to uchybienie znalazło swój wyraz w zawarciu stwierdzenia zgodności planu ze studium poza zakresem normatywnym uchwały Rady [...];

- art. 20 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p., polegające na uchybieniu procedurze stwierdzenia zgodności planu z uprzednio przyjętym studium, które to uchybienie znalazło swój wyraz w jednoczesnym uznaniu zgodności planu ze studium i uchwalaniu samego planu, podczas gdy pierwsza z wymienionych czynności winna być dokonana uprzednio;

- art. 18 ust. 4 u.p.z.p. (z uzasadnienia wezwania należy wywieść, że skarżącym w rzeczywistości chodzi o art. 18 ust. 1 u.p.z.p.).

W uzasadnieniu skargi A. i A. B. podnieśli, że na mocy art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Tym samym ewentualna rozbieżność między założeniami przyjętymi w studium, a samym planem zagospodarowania przestrzennego godzi w legalność tego ostatniego. Skarżący akcentowali, że ustawodawca uczynił materię zgodności studium z planem kwestią zasadniczą i przewidział wręcz wewnętrzną procedurę badania tej zgodności na etapie procedury planistycznej. Wskazali zarazem, że na mocy założeń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] określonych uchwalą Rady z [...] października 2006 r., maksymalna wysokość zabudowy przyjęta dla obszaru oznaczonego jako M2.12 wynosiła 12 metrów. Z kolei ten sam parametr, zgodnie z zapisami kwestionowanego planu zagospodarowania przestrzennego, uległ modyfikacji i został podniesiony do poziomu 20 metrów. Opisana zmiana w ocenie skarżących nie ma charakteru kosmetycznego, ale w sposób gruntowny wpływa na cechy dopuszczalnej zabudowy w omawianym rejonie. Ma to znaczenie tym większe, że jednocześnie doszło do istotnej zmiany parametru w postaci współczynnika intensywności zabudowy na danym obszarze. Skarżący podkreślili, że o ile w studium wartość ta została określona na poziomie 1.0, o tyle w planie ten sam współczynnik został przyjęty na poziomie 3.0. Tak więc mamy do czynienia z odstępstwem od wiążących wytycznych przyjętych w studium. Zdaniem skarżących oczywistym jest, iż logika procedury planistycznej nakazuje postrzegać studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jako akt o charakterze ogólnym. Konkluzja taka nie może jednak prowadzić do zaakceptowania sytuacji, w której założenia planu zagospodarowania przestrzennego pozostają w jawnej kolizji z poprzedzającym go studium. Zaznaczyli, że studium w sposób wiążący - w relacji do planu - nie tylko określa obszary przeznaczone pod zabudowę, ale również określa jej charakter. Okoliczności powyższe potwierdzają, iż zaskarżony plan został uchwalony w warunkach naruszenia art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Następnie skarżący wskazali, że unormowanie zawarte w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. rodzi dwa obowiązki. Po pierwsze dla zachowania prawidłowej procedury planistycznej niezbędne jest stwierdzenie zgodności planu z poprzedzającym go studium. Po drugie zaś, czynność stwierdzenia zgodności planu ze studium winna poprzedzać samo uchwalenie planu. Zdaniem skarżących na obu ww. płaszczyznach doszło do uchybień. Podali, iż stwierdzenie zgodności planu ze studium w warunkach planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego dla rejonu S. zostało dokonane poza sferą normatywną. Rozstrzygnięcie Rady W. w zakresie stwierdzenia zgodności planu ze studium zostało zawarte w preambule uchwały, tak więc sama czynność stwierdzenia zgodności planu ze studium nie było normatywną częścią uchwały i nie poprzedzało uchwalenia samego planu. Wywodzili, że zawarcie tej czynności w preambule uchwały powoduje, iż zgodność planu studium pozostaje w sferze intencji, a nie w sferze faktów. Wnikliwa analiza art. 20 ust. 1 u.p.z.p. pozwala w sposób precyzyjny określić, jakie czynności w ramach procedury planistycznej można połączyć z uchwaleniem samego planu. Tym samym dopuszczalne jest uchwalenie planu, wraz z jednoczesnym rozstrzygnięciem co do sposobu rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobu realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania. Niemożliwie jest jednoczesne uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego i stwierdzenie jego zgodności ze studium. Tak więc procedura uchwalania omawianego planu zagospodarowania przestrzennego naruszała art. 20 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p.

II.4. W odpowiedzi na powyższą skargę strona przeciwna – Rada [...] - wniosła o jej oddalenie. Na wstępie uzasadnienia Rada wskazała, że skarżący nie mają interesu prawnego w niniejszej sprawie. Wyjaśniła, iż w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualny t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.; dalej: "u.s.g.") stroną może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Na skarżącym spoczywa więc obowiązek wykazania się indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem oraz zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie np. w przyszłości, naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Skarżący natomiast nie wskazali na czym polegać miałby negatywny wpływ zapisów planu w zakresie wysokości zabudowy na terenie D1.2 MW na obecne i planowane użytkowanie ich nieruchomości. Żadnego powiązania z ich interesem prawnym nie zawiera również argumentacja dotycząca braku prawidłowego, zdaniem skarżących, stwierdzenia zgodności planu miejscowego ze studium uwarunkowań. W związku z tym organ wyraził stanowisko, że skarga powinna w pierwszej kolejności zostać oddalona z uwagi na brak wykazania po stronie skarżących interesu prawnego. Następnie, odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, strona przeciwna wskazała, że uchwalony plan miejscowy rejonu S. ustalił dla kwartału D1.2 MW, położonego pomiędzy ulicami [...] a 7 KDL, funkcję zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o maksymalnej wysokości zabudowy 20 m, nie więcej niż 6 kondygnacji, maksymalnej intensywności 3.0 i maksymalnej powierzchni zabudowy 60%. Skarżący uznali, że funkcja ustalona w planie jest niezgodna ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...]. W ocenie organu, stanowisko to nie znajduje potwierdzenia w analizach wykonanych w trakcie prac nad planem. Rada [...] podała, że wprawdzie w Studium teren ten, w ramach którego znajduje się jednostka planistyczna D1.2 MW, oznaczony jest jako M 2.12 - tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, dla którego przewidziano wysokość zabudowy 12 m, jednak w zakresie analizowanego terenu D1.2 MW występuje spójność z zapisami Studium. Z ustaleń studium (Rdz. XIII A.2.) wyraźnie wynika, że wskaźniki takie jak wysokość zabudowy czy intensywność zabudowy mają charakter orientacyjny i służyć mają do badania chłonności terenów i opracowania wytycznych programowo - przestrzennych w planie miejscowym. Sformułowanie "o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej" daje zarazem możliwość wprowadzenia w planie w ramach obszaru M2.12 zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz wielorodzinnej. Musi być tylko spełniony bilans dla jednostki Studium, zgodnie którym funkcja mieszkaniowa wielorodzinna nie powinna przekroczyć 40% powierzchni tej jednostki, a funkcja mieszkaniowa jednorodzinna nie może stanowić mniej niż 60 % tej jednostki. Rada [...] wywodziła dalej, że uzasadnieniem dla przyjęcia takich rozwiązań w planie miejscowym była zabudowa terenów sąsiednich. Wzdłuż ulicy 7 KDL zaprojektowano zabudowę pierzejową o wysokości 6 kondygnacji, ponieważ są to tereny położone na granicy pomiędzy istniejącym osiedlem wielorodzinnym o zabudowie o wysokości od 9 do 13 kondygnacji, a terenami jednorodzinnymi o wysokości od 2 do 3 kondygnacji. Biorąc pod uwagę, że na terenach sąsiednich realizowana jest zabudowa o wysokości od 20 do 30 m wysokości zasadne było ustalenie jednolitej wysokości 20 m po obydwu stronach ulicy, tak aby złagodzić różnice wysokości. Co istotne, zabudowa o wyższych dopuszczonych parametrach znajduje się na północny wschód od terenów o zabudowie niższej (nie będzie więc zachodził konflikt związany z ew. zacienieniem). Organ wywodził z powyższego, że przepisy szczegółowe i ogólne planu miejscowego S. spełniają warunki określone w Studium w świetle przepisów Studium z rozdziału XIII pkt 2, wg którego podstawową zasadą dla kierunków zmian w przeznaczeniu terenów jest równoważenie funkcji na całym obszarze miasta i tworzenie wielofunkcyjnych struktur przestrzennych. Ponadto zapisy Studium mówią, iż "zasięgi wydzieleń terenowych należy traktować orientacyjnie. Stanowią one wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego." Dodatkowym argumentem jest cel i zakres opracowania planu miejscowego, który ma za zadanie uszczegółowić zapisy i sposób zagospodarowania wytyczony generalnie w Studium. Ze względu na skalę, w jakiej jest przygotowywany dokument planistyczny w postaci Studium - a jest to skala 1:20000, nie są zawierane wszystkie szczegółowe ustalenia i sposoby zagospodarowania na poszczególnych obszarach - takie zadanie ma do spełnienia plan miejscowy. Zadaniem planu jest rozwinięcie i uszczegółowienie głównych wytycznych i kierunków wyznaczonych w strategicznym dokumencie jakim jest Studium. Strona przeciwna wyraziła stanowisko, że plan miejscowy rejonu S. takie zadanie spełnił w swoich zapisach uchwały oraz uszczegółowił zagospodarowanie terenu, w związku z czym należy go uznać za zgodny z obowiązującym Studium [...], tj. z założonymi w studium kierunkami rozwoju przestrzennego, wynikającymi z uwarunkowań urbanistycznych. W odniesieniu do podnoszonego w skardze zarzutu, że plan miejscowy został uchwalony w warunkach naruszenia art. 20 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p., Rada podniosła, że jej rozstrzygnięcie w zakresie stwierdzenia zgodności planu ze studium zawarte zostało w preambule uchwały w sprawie planu miejscowego. Zwróciła uwagę, że istotnie, początkowo w orzecznictwie wątpliwości budziło zagadnienie, czy stanowisko rady gminy w tym przedmiocie powinno być wyrażone w odrębnej uchwale, czy też może być zawarte w uchwale o uchwaleniu planu miejscowego w jego preambule - na przykład przez użycie zwrotu "po stwierdzeniu zgodności" lub też w pierwszym punkcie uchwały. Obecnie przyjmuje się, że jakkolwiek redakcja art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje na zasadność podjęcia odrębnej uchwały rady gminy w kwestii zgodności ustaleń projektu planu miejscowego. Nie traktuje się jednak tego wymogu w kategoriach bezwzględnego obowiązku rady, którego niedopełnienie powoduje nieważność planu miejscowego, gdy rada stwierdzi zgodność w uchwale w sprawie planu miejscowego. Wyraziła pogląd, że brak odrębnej uchwały w przedmiocie stwierdzenia zgodności projektu planu miejscowego nie może być traktowany jako istotne naruszenie trybu, a tym bardziej zasad sporządzania planu, miejscowego. Końcowo strona przeciwna stwierdziła, że zarzut naruszenia art. 18 ust. 4 u.p.z.p. jest niezrozumiały, bowiem nie ma takiego przepisu.

II.5. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 10 czerwca 2014 r. skarżący oświadczyli, że są właścicielami działki położonej na obszarze oznaczonej symbolem D1.1 MN/U, przylegającej do pasa drogowego ulicy [...] 21 KDD. Podnieśli, że źródła ich interesu prawnego w sprawie upatrują w tym, że intensywna zabudowa kwestionowanej przez nich jednostki planistycznej spowoduje paraliż komunikacyjny. Ulica [...], która obsługuje pod względem komunikacyjnym zarówno nieruchomość skarżących, jak i jednostkę planistyczną, nie jest bowiem przygotowana do obsługi znacznie zwiększonego ruchu komunikacyjnego pojazdów. Obecnie droga ta z trudem umożliwia mijanie się dwóch pojazdów.

II.6. Wyrokiem z 10 czerwca 2014r., sygn. akt IV SA/Wa 686/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd I instancji nie podzielił argumentacji skarżących w zakresie naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Ustawodawca nie wskazał formy stwierdzenia zgodności planu ze studium, tym samym czynność ta nie musi przybierać odrębnej uchwały, a może być ona załącznikiem do uchwały o planie lub być wyrażona w części planu. Sąd nie dopatrzył się również niezgodności pomiędzy warunkami ustalonymi przez Studium i przez Plan Miejscowy. Przyjęcie kryteriów i zakresów wymaganej zgodności planu miejscowego ze studium ustawodawca pozostawił organom gminy. Rada gminy – jako twórca polityki przestrzennej gminy dokonuje bowiem autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu miejscowego. W konsekwencji stopień związania planu miejscowego ustaleniami przyjętymi w studium jest zależny w dużej mierze od szczegółowości zapisów zawartych w studium i w zw. z tym może być silniejszy lub słabszy. A zatem, rada gminy uchwalając studium sama decyduje o zakresie i szczegółowości związania o jakim mowa w treści art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres tego związania jest uzależniony od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a dokładniej ujmując od stopnia szczegółowości ustaleń w tekstowej części studium , a także stopnia powiązania części tekstowej i części graficznej. Powyższe oznacza, że określone obszary w planie miejscowym mogą być przeznaczone do realizacji określonej funkcji – jeśli w studium obszar ten przewidziany był również do realizacji tego przeznaczenia. Wynika to z treści cyt. wyżej art. 9 ust. 4. Zarazem jednak trzeba także mieć na uwadze, iż zgodność studium i planu nie może mieć charakteru dosłownego, właśnie ze względu na różny stopień ogólności studium i planu. Zdaniem Sądu I instancji, słusznie Rada wywodziła, że wprawdzie w Studium teren, w ramach którego znajduje się jednostka planistyczna D1.2 MW, oznaczony jest jako M 2.12 - tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, dla którego przewidziano wysokość zabudowy 12 m, jednak w zakresie analizowanego terenu D1.2MW występuje spójność z zapisami Studium. Takie stwierdzenie zasługuje na aprobatę ze względu na treść zapisów Studium. Z ustaleń studium (Rdz. XIII A.2.) wyraźnie wynika, że wskaźniki, takie jak wysokość zabudowy czy intensywność zabudowy mają charakter orientacyjny i dotyczą badania chłonności terenów i opracowania wytycznych programowo-przestrzennych w planie miejscowym. W jednostce redakcyjnej "Wysokość zabudowy i wskaźniki intensywności zabudowy brutto" zawarto generalne, nie nasuwające wątpliwości co do charakteru i celu dalszych przepisów wskazanie, że "Wysokości i wskaźniki intensywności zabudowy brutto, określa się jako orientacyjne dla różnych rodzajów zabudowy w poszczególnych strefach funkcjonalnych. Służyć one mają do badania chłonności terenów i opracowywania wytycznych programowo-przestrzennych w m.p.z.p." (str. 114 Studium). Zasadnie Rada wskazywała, że sformułowanie "o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej" daje zarazem możliwość wprowadzenia w planie w ramach obszaru M2.12 zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz wielorodzinnej. Musi być tylko spełniony bilans dla jednostki Studium, zgodnie którym funkcja mieszkaniowa wielorodzinna nie powinna przekroczyć 40% powierzchni tej jednostki, a funkcja mieszkaniowa jednorodzinna nie może stanowić mniej niż 60% tej jednostki. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że zgodnie z zapisami studium niektóre parametry (w tym wysokość zabudowy) są jedynie orientacyjne i że mimo określenia przeznaczenia obszaru jako "z przewagą zabudowy jednorodzinnej" nadal istnieje możliwość zabudowy wielorodzinnej. Sąd za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 ustawy, wskazując, że nie doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego, ponieważ gmina działała w granicach władztwa planistycznego przyznanego jej przez ustawodawcę, realizując zadanie własne w postaci kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej. W uzasadnieniu wskazano ponadto, że przyjęcie przez radę gminy uchwały o zatwierdzeniu projektu miejscowego planu wraz z jednoczesnym rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia zgłoszonych do niego uwag pozostaje w zgodzie z regulacją art. 20 ust. 1 up.z.p, ponieważ w ocenie Sądu z przepisu nie wynika jednoznacznie, że należy wydawać indywidualne rozstrzygnięcia na poszczególne uwagi. W konsekwencji Sąd uznał, że nie doszło do naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia w związku z podjętą uchwałą poprzez niewykazanie naruszenia przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym oraz że nie doszło do istotnych naruszeń w zakresie procedury planistycznej.

II.7. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyli A. B. i A. B., zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Skarżący sformułowali zarzuty na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

1. Naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na obrazie:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie lakonicznego, ogólnego uzasadnienia wyroku, brak stosownych ocen prawnych, nierozpatrzenie wszystkich zgłoszonych w skardze zarzutów oraz zaniechanie wskazania przyczyn, dla których zarzuty w skardze nie zasługują na uwzględnienie w zakresie, w jakim skarga obejmowała zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. poprzez stwierdzenie zgodności planu ze studium poza zakresem normatywnym Uchwały;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pomimo uchwalenia go z naruszeniem art. 9 ust. 4 i 20 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p

2. Naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez odmówienie skarżącym interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przy pominięciu w badaniu legitymacji skarżących przesłanki uprawnienia i przyjęcie, że uprawnienia właścicielskie nie przesądzają o interesie prawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący rozszerzyli argumentację dotyczącą zarzutów kasacyjnych. Wskazali, że Sąd nie odniósł się do ich stanowiska wyrażonego w skardze oraz niedostatecznie umotywował swoje rozstrzygnięcie, zarzucając mu naruszenie art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. Sąd nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. poprzez stwierdzenie zgodności między planem a studium w preambule uchwały, czyli w jej części nienormatywnej. Skarżący zauważyli, że brak rzeczywistych rozważań uniemożliwia kontrolę instancyjną w zakresie tego zagadnienia i powołując się na orzecznictwo, dodają, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną. Zarzucono Sądowi pozorność analizy zgodności planu zagospodarowania przestrzennego ze studium, podkreślając, że zmiana maksymalnej wysokości zabudowy, do której doszło w sprawie, stanowi odstępstwo od studium i faktyczną zmianę przeznaczenia danego terenu, a także nie mieści się w granicach szeroko rozumianej "autointerpretacji" warunków określonych w studium. Sąd zaniechał również weryfikacji argumentów organu co do możliwości wprowadzania zmian i powołał się na zapis zawarty w Rozdz. XIII studium, który jednak nie odnosi się – zdaniem skarżących - do załącznika nr 2 (będący rysunkową częścią studium), a który to powinien być punktem odniesienia dla badania zgodności planu ze studium. Skarżący wskazali także, że proporcja 40% do 60%, na której bazował i organ, i Sąd nie dotyczyła relacji między zabudową jedno- i wielorodzinną. Zdaniem skarżących owa proporcja odnosi się do sytuacji, w której na terenach zabudowy usługowej wprowadza się funkcje mieszkaniowe albo gdy na terenie mieszkaniowym wprowadza się funkcje usługowe. Wobec tego Sąd posłużył się wadliwym kryterium do przeanalizowania tego zagadnienia, a więc doszedł do fałszywych wniosków. W skardze odniesiono się również do procedury, w jakiej podjęto uchwałę. Skarżący przywołali okoliczności faktyczne, tj. fakt, iż Rada Miasta przyjmowała uchwałę w tym samym dniu, w którym Komisja Ładu Przestrzennego rozpatrywała opinię i uwagi Rady [...]. Wskazano, że skoro przepisy u.p.z.p. nie regulują dokładnie trybu podejmowania uchwały i rozpatrzenia uwag, to zastosowanie ma Regulamin [...], a według niego projekt uchwały lub stanowiska powinien być dostarczony do Przewodniczącego Rady Miasta najpóźniej 7 dni przed terminem sesji, na której ma być rozpatrzony. Wobec tych okoliczności faktycznych, przepis Regulaminu został naruszony. Skarżący poszerzyli argumentację wobec odmówienia im interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazali, że jako właściciele nieruchomości objętej zakresem oddziaływania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają interes prawny, a ponadto Sąd pominął badanie przesłanki posiadania uprawnienia w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. Podkreślili, że projektowane zmiany wpłyną negatywnie na wartość ich nieruchomości, doprowadzą do zmian charakteru najbliższego sąsiedztwa i zwiększenia obciążenia komunikacyjnego. Skarżący powiązali tę okoliczność z pominięciem przez Sąd oceny naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.

II.8. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Miasta [...] wniósł o jej oddalenie.

II.9. K. B., A. B. oraz D. S.A. z siedzibą w [...] wnieśli o dopuszczenie do udziału w przedmiotowej sprawie w charakterze uczestnika na podstawie art.33 § 2 p.p.s.a.

II.10. Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2016 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 2593/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na wstępie, że na rozprawie w dniu 21 czerwca 2016r. odmówił K. B., A. B. oraz D. S.A. z siedzibą w [...] dopuszczenia do udziału postępowaniu w charakterze uczestnika w oparciu o art. 33 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 101 u.s.g. W zakresie wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zarzut strony skarżącej co do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest nieuzasadniony. W szczególności uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu wszystkie niezbędne elementy uzasadnienia znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku, chociaż skromne, jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Za oczywiście bezzasadny Sąd uznał również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pomimo uchwalenia go z naruszeniem art. 9 ust. 4 i 20 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. Jak wskazał, przepis ten nie był stosowany przez Sąd I instancji, a nawet nie mógł być stosowany przy orzekaniu w sprawie, której przedmiotem jest akt prawa miejscowego. Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. i ewentualnie zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być podnoszony w przedmiotowej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 101 u.s.g. Przepis ten wraz z unormowaniami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtuje schemat poszczególnych etapów kontroli miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego oraz 4) stwierdzenie, że zaskarżony akt narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Dopiero po tej wstępnej weryfikacji skargi wniesionej w trybie art.101 u.s.g., która może zakończyć się odrzuceniem skargi, Sąd może przejść do dalszych etapów kontroli zaskarżonego planu. Zgodnie z art.28 u.p.z.p. obejmują one kontrolę 5) zachowania trybu sporządzania planu poprzez weryfikację przestrzegania procedury planistycznej (która wynika z u.p.zp.) oraz uchwałodawczej (która wynika z u.s.g. oraz statusu gminy i regulaminu rady gminy) - zwłaszcza, jeżeli plan podlega kontroli sądowej po raz pierwszy, 6) naruszenia właściwości organów w tym zakresie, a także 7) zachowania zasad sporządzania planu – zwłaszcza w kontekście indywidualnych zarzutów skarżącego. W ocenie Sądu, w kontrolowanym wyroku Sąd I instancji nie wypowiedział się do podstawowych wymogów formalnych wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g. (uprzedniego wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, tożsamości zawartych tam zarzutów z zarzutami skargi, zachowania terminu do jej wniesienia), lecz przystąpił do merytorycznego badania zasadności zarzutów skargi (co do zgodności zaskarżonego planu ze studium, miejsca i sposobu wyrzeczenia o tej zgodności przez organ planistyczny), aby w konkluzji stwierdzić, iż "skarżący nie wykazali, że doszło do naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia w związku z podjętą uchwałą." Jednocześnie Sąd wyraził pogląd, że podziela dominującą linia orzeczniczą, stanowiącą, że jeśli skarżący ma nieruchomości położone na obszarze objętym kwestionowanym planem i jego ustalenia dokonują zmian w ich przeznaczeniu, to już to wystarczy do uznania, że jego interes prawny został naruszony. Tym samym każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze planu ma legitymację do jego skarżenia przy czym, na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego a nie faktycznego oraz jest on właścicielem takiej nieruchomości na dzień wydania wyroku przez sąd. W konsekwencji Sąd podzielił zarzut skargi kasacyjnej odnośnie naruszenia art. 101 u.s.g., gdyż konkluzja Sądu I instancji zawarta na końcu rozważań w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku była co najmniej przedwczesna i nie została poprzedzona właściwymi ustaleniami. Sąd wskazał zarazem, że ponownie rozpatrując sprawę, Sąd I instancji zweryfikuje warunki formalne wniesienia skargi w trybie art.101 u.s.g., a w przypadku pozytywnego jej zakończenia przystąpi do merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu pod kątem przesłanek wynikających z art. 28 u.p.z.p. oraz zarzutów skargi. Podkreślił, iż oczywistym jest, że wymagana przez ustawę zgodność unormowań planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków rozwoju gminy nie oznacza ich pełnej tożsamości. Nie oznacza to jednak pełnej dowolności w kształtowaniu przeznaczenia i warunków zagospodarowania w planie zagospodarowania przestrzennego przez organy planistyczne. Skoro w studium podano pewne współczynniki lub wartości, to mają one charakter graniczny (maksymalny lub minimalny). Stwierdzenie, że mają one charakter orientacyjny dla różnych rodzajów zabudowy w poszczególnych strefach funkcjonalnych w kontekście przyjęcia określonych kategorii wysokości zabudowy: 12 m nad poziomem terenu, 20 m nad poziom terenu, 30 m nad poziom terenu i powyżej 30 m nad poziom terenu, a zasięg terenów o różnych kategoriach zabudowy wskazano na rysunku Studium (str.115 Studium) zdaniem NSA oznacza, że ponad te maksymalnie wyznaczone wartości wysokości (w przypadku wartości 12 m, 20 m i 30 m) nie można kreować wysokości zabudowy w ustaleniach planu zagospodarowania przestrzennego. Odmienna interpretacja tych zapisów Studium w ocenie Sądu nie oznaczałoby swobody organów planistycznych przy tworzeniu i uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz skutkowałaby całkowitą ich dowolnością w tym zakresie, czyniąc tym samym związanie ustaleniami wynikającymi ze Studium całkowicie iluzorycznym, a wręcz fasadowym. Zatem również w zakresie zgodności zaskarżonego planu z postanowieniami Studium, ponownie rozpatrując sprawę Sąd I instancji poczyni szczegółowe ustalenia.

II.11. Na rozprawie w dniu 14 października 2016 r. pełnomocnik skarżących sprecyzował skargę wskazując, że interes prawny skarżących dotyczy terenu D.1.1.MW/U (sformułowano m. in. zarzut dotyczący dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej) oraz sąsiedniego terenu D.1.2.MW. W odpowiedzi pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi w zakresie dotyczącym terenu D.1.2.MW.

II.12. Pełnomocnik skarżących rozwinął swoje stanowisko w pisemnym załączniku do protokołu z rozprawy w dniu 14 października 2016 r. podtrzymując m. in., że skargą objęte są oba wymienione wyżej tereny, tj. D.1.1.MW/U oraz D.1.2.MW.

II.13. W pisemnym załączniku do protokołu rozprawy z dnia 14 października 2016 r. złożonym przez pełnomocnika Rady, organ wskazał, że teren D.1.1.MW/U stanowi własność skarżących, zaś teren D.1.2.MW stanowi własność zupełnie innych osób. Co więcej, skarżący od początku kwestionują jedynie ustalenia planu dla terenu D.1.2.MW – w zakresie wysokości zabudowy. Okoliczność tę potwierdza również treść skargi kasacyjnej. Organ nie podzielił również zarzutu niezgodności Planu Miejscowego ze Studium odwołując się do postanowień Studium zawartych na s. 114 tego dokumentu.

II.14. Następnie, pismem z dnia 25 października 2016 r. pełnomocnik skarżących wskazał, że brak jest podstaw do odrzucenia skargi, albowiem nie jest wymagana merytoryczna tożsamość wezwania i zarzutów skargi. Skarżący podnieśli również, że wykładania postanowień Studium przyjęta przez WSA została zakwestionowana przez NSA w wyroku z 21 czerwca 2016 r.

II.15. W pisemnej odpowiedzi z dnia 14 listopada 2016 r., pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi w całości, ewentualnie zaś o jej oddalenie w całości. Wskazał zarazem, że wniosek o odrzucenie motywuje brakiem dokonania przez skarżących uprzedniego prawidłowego wezwania do usunięcia naruszenia prawa w zakresie odpowiadającym następnie złożonej skardze (ograniczone bowiem było do terenu D1.2.MW, nie do całości obszaru objętej planem, w szczególności nie do nieruchomości skarżących). Organ ponownie podał też analizie postanowienia Studium dotyczące wysokości zabudowy, wskazując na uśredniony charakter tego parametru.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie (art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), tzn. w części, w jakiej zakwestionowano postanowienia Planu Miejscowego odnoszące się do terenu D.1.2.MW. Zdaniem Sądu, w tej części Plan Miejscowy jest niezgodny z postanowieniami Studium dotyczącymi wskaźników wysokości zabudowy i intensywności zabudowy dla obszaru M2.12, które należy traktować – zgodnie z wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2016 r. – jako wskaźniki o charakterze granicznym (maksymalnym). W ocenie Sądu w pozostałej części skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g.). Doszło bowiem do rozszerzenia zakresu skargi w porównaniu z wezwaniem, przy czym zarzuty skarżących dotyczące terenu D.1.1.MW/U zostały po raz pierwszy przedstawione przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez WSA.

IV.2. W następnej kolejności należy przypomnieć, że sprawa niniejsza jest rozpoznawana w wyniku uchylenia poprzedniego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z art. 190 zd. 1 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W orzecznictwie przyjmuje się, że przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie, należy rozumieć osąd odnośnie do prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa, tak materialnego, jak i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (por. np. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., I GSK 1498/13, CBOSA). W orzecznictwie jest również utrwalony pogląd, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie może stosować postanowień art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. bez uwzględnienia brzmienia przepisów art. 168 § 3, art. 183 § 1 oraz art. 190 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 20 listopada 2014 r., I OSK 2214/14 oraz cyt. tam wyrok NSA z 20 września 2006 r., II OSK 1117/05, CBOSA). Należy z całą mocą podkreślić, że wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając sprawę nie może pominąć wykładni prawa dokonanej w wyroku Sądu drugiej instancji, nie jest również uprawniony do podejmowania próby jej podważania i kontestowania (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2016 r., II GSK 38/15, CBOSA). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, z art. 190 p.p.s.a. (interpretowanego z uwzględnieniem zasady zaufania oraz pewności prawa – art. 2 Konstytucji RP) wynika dla sądu I instancji w szczególności obowiązek ponownego rozstrzygnięcia sprawy w kwestiach, które nie zostały przesądzone wprost w wyroku NSA, w taki sposób, aby wyrok WSA nie godził również pośrednio w oceny prawne sformułowane przez Naczelny Sąd Administracyjny. Reasumując, ratio legis art. 190 p.p.s.a. sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 2014 r., I FSK 1448/13, CBOSA).

IV.3. Wykonując zalecenia zawarte w wyroku NSA z 21 czerwca 2016 r. dotyczące weryfikacji warunków formalnych dopuszczalności skargi Sąd stwierdza, że skarga została wniesiona w terminie. Skarżący wnosząc skargę w dniu 28 lutego 2014 r. zachowali sześćdziesięciodniowy termin na wniesienie skargi liczony w niniejszej sprawie od dnia wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, czyli od 30 grudnia 2013 r. (art. 53 § 2 p.p.s.a.; uchwała składu 7 sędziów NSA z 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007/3/60 oraz uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z 27 czerwca 2016 r., I FPS 1/16, CBOSA). Należy dodać, że Rada nie udzieliła odpowiedzi na wspominane wezwanie.

IV.4. Skarga podlega jednak odrzuceniu w części, w jakiej wykracza poza kwestię zgodności z prawem Planu Miejscowego w zakresie terenu D.1.2.MW. Analiza wezwania oraz skargi, protokołu z rozprawy z 10 czerwca 2014 r. oraz skargi kasacyjnej nie pozostawia wątpliwości, że istota wezwania oraz skargi dotyczyła tego właśnie terenu, a ścisłej rzecz ujmując przyjętych dla tego terenu parametrów w postaci dopuszczalnej wysokości zabudowy (20 m zamiast 12 ze Studium) oraz intensywności zabudowy (3.0 zamiast 1.0 ze Studium). Sformułowanie przez skarżących dopiero przy ponownym rozpoznaniu sprawy zupełnie nowych zarzutów dotyczących innego terenu (tj. D.1.1.MW/U) jest niedopuszczalne w świetle zawartego w art. 101 ust. 1 u.s.g. wymogu uprzedniego wezwania rady gminy do usunięcia naruszenia. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia jest jednym z warunków dopuszczalności skargi na uchwałę rady gminy, którego niespełnienie obliguje sąd do odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.). Należy podkreślić, że wnoszący skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest związany zakresem wezwania do usunięcia naruszenia, jakie wcześniej skierował do organu, który wydał kwestionowaną uchwałę. Skarga w części przekraczającej zakres uprzedniego wezwania podlega odrzuceniu. Zdaniem Sądu, czynność wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie może mieć jedynie charakteru formalnego, a musi dawać radzie gminy rzeczywistą możliwość odniesienia się do zgłoszonych zarzutów (por. np. wyrok NSA z 29 listopada 2016 r., II OSK 1598/15 i cyt. tam orzecznictwo). Należy przy tym podkreślić, że nie chodzi to o związanie podaniem podstawy prawnej w wezwaniu. W tej kwestii w postępowaniu przed sądem I instancji obowiązuje zasada iura novit curia (art. 134 § 1 p.p.s.a.), ale chodzi o tożsamość istoty zarzutów formułowanych wobec planu miejscowego w wezwaniu oraz w skardze. Uchodzi przy tym uwadze skarżących (zob. np. pismo z 25 października 2016 r., s. 2), że wymóg zgodności wezwania z zarzutami skargi wynika również z wiążącego w niniejszej sprawie wyroku NSA z 21 czerwca 2016 r., skoro sąd II instancji nakazał sądowi a quo m.in. zbadanie odnośnie do wezwania: "tożsamości zawartych tam zarzutów z zarzutami skargi" (s. 12). Równocześnie należy wyjaśnić, że odrzucenie skargi z uwagi na nienależyte wypełnienie warunku uprzedniego wezwania rady gminy do usunięcia naruszenia nie stanowi przeszkody do ponownego wniesienia skargi do sądu co do terenu D.1.1.MW/U poprzedzonej odpowiednim wezwaniem (art. 171 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1a u.s.g.).

IV.5. Przechodząc do oceny interesu prawnego skarżących w kwestionowaniu postanowień Planu Miejscowego dotyczących terenu D.1.2.MW należy stwierdzić, że interes taki i jego naruszenie zostały wykazane. Należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z 21 czerwca 2016 r. sformułował następującą ocenę prawną "Tym samym każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze planu ma legitymację do jego skarżenia przy czym, na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego a nie faktycznego oraz jest on właścicielem takiej nieruchomości na dzień wydania wyroku przez sąd". Po pierwsze, w aktach sprawy znajdują się wydruki z elektronicznej księgi wieczystej nieruchomości skarżących położonych na terenie Planu Miejscowego, a pełnomocnik skarżących (radca prawny) na rozprawie 30 marca 2017 r. potwierdził aktualność stanu prawnego tych nieruchomości. Po drugie, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał w wyroku z 21 czerwca 2016 r. analizy postanowień Studium istotnych z punktu widzenia zarzutów skarżących w odniesieniu do terenu D1.2.MW, a zatem co najmniej nie wykluczył, że interes prawny skarżących może być naruszony również przez postanowienia Planu Miejscowego dotyczące terenów sąsiadujących. Raz jeszcze wypada podkreślić, że skarżący do czasu ponownego rozpoznania sprawy przez WSA nie kwestionowali innych postanowień Planu Miejscowego niż te dotyczące właśnie sąsiedniego terenu D1.2.MW. Po trzecie, Sąd w niniejszym składzie podziela ten kierunek orzecznictwa, który dopuszcza kwestionowanie również postanowień planów miejscowych dotyczących nieruchomości sąsiednich. Innymi słowy, naruszenie interesu prawnego skarżących, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., nie zawsze jednak wynika z ustaleń planu odnoszących się wyłącznie do jego nieruchomości, lecz często również z ustaleń dotyczących nieruchomości sąsiednich (por. np. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2016 r., II OSK 2770/14, CBOSA). Przy czym podstawą interesu prawnego w tym przypadku mogą być również regulacje dotyczące tzw. prawa sąsiedzkiego, czyli m. in. art. 144 k.c. W szczególności właściciel nieruchomości sąsiedniej ma prawa kwestionować postanowienia planu miejscowego jeżeli planowana zabudowa będzie związana z uciążliwościami dla jego nieruchomości. Chodzi przede wszystkim o to, czy przyjęty w uchwalonym planie sposób zagospodarowania oznaczonego terenu powoduje pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości sąsiednich (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2016 r., II OSK 743/15, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Przy czym w ocenie Sądu rozstrzygając o interesie prawnym, zwłaszcza warunkującym dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego, należy mieć na uwadze, że nie chodzi tu o swoisty przywilej skarżącego, ale realizację jego konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 184 Konstytucji RP). Stąd też w orzecznictwie wskazuje się, że wątpliwości co do posiadania przez jednostkę interesu prawnego należy rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się ochrony sądowej (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 września 2010 r., II OSK 1481/09, CBOSA). Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że teren D1.2.MW oddzielony jest od nieruchomości skarżących położonych na terenie zabudowy jednorodzinnej jedynie bardzo wąska ulicą [...], co potwierdzają również zdjęcia na k. 292. Realizacja wysokiej (20 m) zabudowy wielorodzinnej w tak bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej zawsze powoduje poważne zwiększenie uciążliwości dla właścicieli domów jednorodzinnych sąsiadujących z taką inwestycją. Dotyczy to już etapu budowy (np. intensywny ruch ciężkiego sprzętu, emisje hałasu i pyłu), ale również etapu użytkowania budynku wielorodzinnego (np. intensywny ruch samochodowy, poranne dostawy do lokali usługowych, lokale gastronomiczne otwarte do późnych godzin wieczornych). Reasumując, mamy tu do czynienia, jak ujął to NSA w powołanym już wyżej wyroku z dnia 14 grudnia 2016 r., z pogorszeniem warunków korzystania z nieruchomości sąsiednich, a tym samym doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących. Konstatacja ta nie przesądza jeszcze o zasadności skargi, ale otwiera drogę do badania zgodności Planu Miejscowego z obiektywnym porządkiem prawnym.

IV.6.1. Przechodząc do oceny zasadności skargi (tj. oceny zgodności Uchwały z porządkiem prawnym) należy odwołać się do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia Uchwały (tj. 29 sierpnia 2013 r.). Zgodnie z tym przepisem, naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W przepisie tym przewidziano dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania studium. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, które wyznaczają granice władztwa planistycznego gminy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2008 r., II OSK 215/08, CBOSA). Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. np. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2016, 9 wyd., teza 4 do art. 28). W tej przesłance mieści się również zgodność ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Po drugie, w art. 28 u.p.z.p. przewidziano przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania planu, to pojęcie to odnosi się przede wszystkim do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2009 r. II OSK 1778/08, CBOSA). Dla przyjęcia istotności naruszenia procedury planistycznej decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść studium lub planu. Przez istotne naruszenie trybu należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 kwietnia 2008 r., II OSK 17/08, CBOSA).

IV.6.2. Sąd nie stwierdził uchybień w trakcie procedury planistycznej, które mógłby doprowadzić do wyeliminowania Planu Miejscowego z porządku prawnego. W skardze zgłoszono wprost jeden zarzut tego rodzaju, a mianowicie dotyczący naruszenia art. 20 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. poprzez jednoczesne rozstrzygnięcie o zgodności ze Studium i uchwaleniem planu, podczas gdy zdaniem skarżących powinny to być dwie odrębne czynności. Zarzut ten jest bezzasadny. Powołany przepis (uwzględniając jego treść sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - Dz. U. z 20 lipca 2010 r.) stanowi: "Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych". Należy przyjąć za utrwalonym orzecznictwem NSA (zob. np. wyrok z 28 maja 2015 r., II OSK 2630/13 i cyt. tam judykaty), że wymóg podjęcia przez radę gminy uchwały o zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, określony w art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zostaje spełniony zarówno w sytuacji, gdy zostanie podjęta odrębna uchwała w tym przedmiocie, jak również wówczas, gdy uchwała o zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami studium podjęta zostanie w części wstępnej uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze powołano również naruszenie art. "18 ust. 4" u.p.z.p., nie rozwijając jednak w uzasadnieniu tego zarzutu. Mając na uwadze treść wezwania (pkt 6, akta administracyjne), Autorowi skargi chodziło najprawdopodobniej o art. 18 ust. 1 u.p.z.p. (brak jest bowiem w u.p.z.p. jednostki redakcyjnej w postaci art. 18 ust. 4, zarówno w stanie prawnym z chwili uchwalania Planu Miejscowego, jak i po nowelizacji). Przyjmując taką wykładnię należy stwierdzić, że skarżącym chodzi o brak "gruntownej analizy oraz dyskusji" nad zgłoszonymi przez nich poprawkami. Przede wszystkim należy ponownie podkreślić, że zarzuty dotyczące trybu uchwałodawczego mogą okazać się skuteczne tylko wówczas, gdy zostanie wykazane z dużym prawdopodobieństwem, że zarzucane uchybienia procesowe mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący nawet nie podjęli próby przeprowadzenia takiego wywodu. Niezależnie od tego Sąd wskazuje, ze analiza akt planistycznych, w tym dokumentów uzupełnionych przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (zob. pismo organu z 8 marca 2017 r. wraz z załącznikami) nie potwierdza zarzutów skarżących. Przykładowo, kwestia obniżenia maksymalnej zabudowy w terenie D1.2MW była dyskutowana na posiedzeniu Komisji Ładu Przestrzennego w dniu 22 sierpnia 2013 r. (s. 2 i 7 protokołu z posiedzenia, na którym obecny był m. in. "Pan. A. Bartosiewicz"). Z kolei podczas posiedzenia Rady w dniu 29 sierpnia uchwalono skarżony plan miejscowy, przy czym dokonano tego jednogłośnie (s. 18 protokołu), rozstrzygając równocześnie w załączniku nr 2 o zgłoszonych uwagach, w tym tych zgłoszonych przez skarżących (uwaga nr 330). Warto odnotować, że uwagi co do obniżenia wysokości zabudowy z 20 do 12 m na terenie D1.2MW zgłosiła też H. L. (uwaga nr 119) oraz Przewodniczący Rady [...] (uwaga nr 125). Nie sposób zatem przyjąć, że kwestia wysokości zabudowy na terenie D1.2MW nie była analizowana przez organ. Uzupełniająco należy wskazać, że zbiorcze głosowanie uwag zestawionych w załączniku nr 2 do uchwały sprawie planu miejscowego (zamiast indywidulanego podejmowania uchwały w sprawie każdej ze zgłoszonych uwag) nie narusza prawa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 czerwca 2016 r., II OSK 3099/14 i cyt. tam liczne orzeczenia NSA). W szczególności u.p.z.p. w żadnym przepisie nie zabrania zbiorczego głosowania nad uwagami, zaś w art. 20 ust. 1 tej ustawy wprowadzono jedynie wymóg jednoczesnego rozstrzygnięcia o uwagach do projektu planu. W każdym razie takie zbiorcze rozstrzygniecie nie może być per se uznane za istotne (czyli mające wpływ na treść planu miejscowego) naruszenie procedury planistycznej. Skarżący dopiero na etapie skargi kasacyjnej rozszerzyli zarzut naruszenia procedury poprzez podniesienie zarzutu naruszenia § 29 pkt 10 i § 35 pkt 5 Statutu [...] z [...] stycznia 2008 r. (w skardze kasacyjnej ta uchwała Rady [...] określona została jak "Regulamin [...]" – s. 7). Przede wszystkim należy zauważyć, że zarzuty te nie były zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Ponadto, istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) to przede wszystkim naruszenie szczególnej procedury uchwałodawczej dotyczącej planowania przestrzennego uregulowanej w u.p.z.p. Naruszenie norm proceduralnych określonych w statucie (art. 20 u.s.g.) może być powodem stwierdzenia nieważności planu miejscowego, ale tylko w razie wykazania, że dane uchybienie było istotne w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tzn. z dużym prawdopodobieństwem można przyjąć, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący, w odniesieniu do podnoszonych w skardze kasacyjnej postanowień Statutu, takich przesłanek nie wykazali. Bezzasadny w szczególności jest zarzut naruszenia terminu z § 29 ust. 10 Statutu, skoro projekt Planu Miejscowego przekazano 4 lipca 2013 r. Przewodniczącej Rady [...] (zob. załącznik do pisma z 9 marca 2017 r.). Zauważyć przy tym należy, że w art. 17 u.p.z.p. przewidziano szczególną procedurę udostępniania projektu planu ogółowi mieszkańców (w tym i radnym), zatem formułowane zarzuty, jakoby radni nie mogli się zapoznać z projektem planu, są już z tego powodu bezzasadne.

IV.6.3. Sąd uznał natomiast za zasadny zarzut niezgodności Planu Miejscowego w części dotyczącej terenu D1.2MW z postanowieniami Studium. Chodzi tu o obowiązujące w Studium dla obszarów M2.12 (tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) w strefie miejskiej wskaźniki wysokości zabudowy (12 m) oraz intensywności zabudowy brutto (1.0) podane na s. 104 i 114 Studium. Zgodnie z wiążącą w niniejszej sprawie wykładnią Studium dokonaną przez NSA w wyroku z 21 czerwca 2016 r.: "Skoro w studium podano pewne współczynniki lub wartości, to mają one charakter graniczny (maksymalny lub minimalny). Stwierdzenie, że mają one charakter orientacyjny dla różnych rodzajów zabudowy w poszczególnych strefach funkcjonalnych w kontekście przyjęcia określonych kategorii wysokości zabudowy: 12 m nad poziomem terenu, 20 m nad poziom terenu, 30 m nad poziom terenu i powyżej 30 m nad poziom terenu, a zasięg terenów o różnych kategoriach zabudowy wskazano na rysunku Studium (str.115 Studium) oznacza, że ponad te maksymalnie wyznaczone wartości wysokości (w przypadku wartości 12 m, 20 m i 30 m) nie można kreować wysokości zabudowy w ustaleniach planu zagospodarowania przestrzennego. Mogą być one niższe (właśnie dlatego, że wskazane w Studium wysokości określone zostały jako orientacyjne), jeżeli wynikać to będzie z badania chłonności terenów i opracowanych wytycznych programowo-przestrzennych w m.p.z.p. Odmienna interpretacja tych zapisów Studium nie oznaczałoby swobody organów planistycznych przy tworzeniu i uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz skutkowałaby całkowitą ich dowolnością w tym zakresie, czyniąc tym samym związanie ustaleniami wynikającymi ze Studium całkowicie iluzorycznym, a wręcz fasadowym" (s. 14-15). Próba zatem twierdzenia, że chodzi o wartości orientacyjne (ogólne wytyczne dla planów miejscowych o charakterze przybliżonym) stanowiłaby niedopuszczalną polemikę z wiążącymi w tej sprawie ocenami wyrażonymi przez NSA. Reasumując, w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że na terenie D1.2MW, jako położonym na obszarze M2.12 Studium, maksymalna wysokość zabudowy określona przez Studium to 12 m, zaś maksymalna intensywność zabudowy brutto to 1.0. Tymczasem w § 21 ust. 2 Planu Miejscowego rzeczone wartości ustalono odpowiednio na 20 m oraz 3.0. Tym samym doszło do naruszenia m. in. art. 9 ust. 4 u.p.z.p. oraz 20 ust. 1 u.p.z.p. Rzeczona niezgodność dotyczy całego terenu D1.2MW, a nie poszczególnej działki, stąd stwierdzono nieważność tej części zaskarżonego aktu planu miejscowego. Brak jest podstaw do stwierdzenia z tego powodu nieważności całej Uchwały. Otóż sąd może zasadniczo stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały tylko w części, w jakiej narusza ona indywidulany interes skarżącego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2016 r., II OSK 2770/14 i cyt. tam orzeczenia NSA, CBOSA). Sąd nie ma przy tym kompetencji do zmiany lub uzupełniania kontrolowanego planu miejscowego, w tym nie ma kompetencji do dostosowania postanowień § 21 ust. 1 Planu Miejscowego do warunków Studium. Uczynić to może wyłącznie Rada w stosownym trybie uchwałodawczym. Sąd orzekając w trybie art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. pełni bowiem wyłącznie rolę "negatywnego legislatora administracyjnego" (por. np. Z. Duniewska, Legislacja administracyjna. Teoria, orzecznictwo, praktyka, Warszawa 2012, część IV.1). Uzupełniająco należy dodać, że zacytowaną wyżej ocenę prawną NSA można również interpretować jako wypowiedź ograniczoną wyłącznie do rozumienia terminu ze Studium "określa się jako orientacyjne" w odniesieniu do takich wskaźników jak wysokość zabudowy i intensywność zabudowy (rozdział XIII.A.2, s. 114). Wówczas otwarta pozostaje kwestia oceny zgodności Planu Miejscowego z postanowieniami Studium zawartymi w końcowej części (s. 14), gdzie stwierdza się, że: "Wskaźniki intensywności zabudowy brutto i wysokości zabudowy zostały uśrednione dla poszczególnych obszarów i będą uszczegółowione - w tym również wskazane zostaną lokalne dominanty wysokościowe - na podstawie analiz urbanistycznych wykonywanych do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z uwzględnieniem spójności kompozycji przestrzennej". Przyjmując taka wykładnię wyroku NSA należy jednak zauważyć, że w razie przyjęcia w Planie Miejscowym wskaźników przekraczających wartości odpowiednio 12 m i 1.0 (które to wartości mają charakter maksymalny zgodnie z jednoznacznym stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu wyroku NSA), to organ musi wykazać ponad wszelką wątpliwość, że średnio dla danego obszaru wartości 12m i 1.0 zostały zachowane. To bowiem organ twierdzi, że pomimo punktowych przekroczeń wartości maksymalnych, uśrednione wartości dla danego obszaru zostały zachowane. Zastosowanie znajduje tu powszechnie przyjęta zasada prawa dowodowego Ei incumbit probatio, qui dicit, non ei, qui negat, czyli zasada, że dowód ma przeprowadzić ten, kto twierdzi, a nie ten, kto zaprzecza. Przy czym należy z cała mocą podkreślić, że nie chodzi o zgodność przybliżoną czy orientacyjną (kierunkową), ale zgodność bezwzględną. Dla wykazania takiej zgodności w praktyce konieczne byłoby przedłożenie specjalistycznego opracowania urbanistycznego (należy przy tym pamiętać o różnicach w skalach, w jakich jest sporządzany rysunek studium oraz rysunek planu), w którym to opracowaniu przedstawiono by w sposób weryfikowalny przez Sąd i skarżącego analizę ewentualnego spełnienia warunku zachowania średnich wartości odpowiednio 12m i 1.0 na relewantnym obszarze. Dowodów takich Rada w niniejszej sprawie jednak nie przedłożyła.

IV.7. Jeżeli chodzi o skutki niniejszego wyroku, to po zmianie art. 152 p.p.s.a. dokonanej ustawą z 9 kwietnia 2015 r. nie budzi już wątpliwości, że dla wyeliminowania z obrotu prawnego aktu prawa miejscowego konieczne jest uprawomocnienie się wyroku sądu administracyjnego (art. 152 § 2 p.p.s.a.). W odniesieniu do aktów prawa miejscowego będącymi źródłami prawa i to powszechnie obowiązującego nie ma bowiem zastosowania instytucja wstrzymania wykonania aktu. Akty prawa miejscowego, jako akty stanowienia, a nie stosowania prawa, nie podlegają bowiem wykonaniu, lecz obowiązują (por. np. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 4 wyd., Legalis 2017, Nb 10 do art. 152).

IV.8. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi (300 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).

IV.9. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.