Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant: Joanna Mitis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia robót budowlanych do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej T. K. kwotę 500 zł. (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.

[....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 29 maja 2009 r., znak: [....] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania S.W. - pełnomocnika T.K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 19 maja 2008 r., znak: [....], którą nakazano T.K. doprowadzenie wykonanych robót budowlanych przy istniejącym budynku gospodarczym, zlokalizowanym na działce ewidencyjnej numer [....], położonej w miejscowości K. , do stanu poprzedniego, poprzez doprowadzenie w/w budynku do stanu zgodnego z udzielonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia 25 kwietnia 2007 roku znak: [....] pozwoleniem na wznowienie robót budowlanych oraz zatwierdzonym projektem budowlanym, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. prowadził postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w sprawie budynku gospodarczego realizowanego przez inwestora - T.K. na działce ewidencyjnej nr [....] położonej w miejscowości K. , gmina L. Po wykonaniu przez inwestora obowiązków nałożonych na podstawie przepisów art. 48 ust. 3 i 49 ust. 1 (w tym dokonaniu wpłaty opłaty legalizacyjnej ustalonej postanowieniem PINB w L. z dnia 10 kwietnia 2007 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia 25 kwietnia 2007 r., znak: [....] zatwierdził projekt budowlany budynku gospodarczego na działce ewid. nr [....] w K. (opracowany przez mgr inż. arch. B.M. , posiadającą wymagane uprawnienia), udzielił T.K. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych według w/w projektu oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie tego budynku gospodarczego.

Po zawiadomieniu strony i jej pełnomocnika - w dniu 25 października 2007 r., PINB w L. przeprowadził kontrolę - oględziny na działce nr [....] i stwierdził, że "budowę zrealizowano niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami udzielonego pozwolenia na wznowienie robót. Niezgodność polega na wykonaniu na poziomie strychu pomieszczeń mieszkalnych wraz z sanitariatami, gdzie miał być strych oraz zmianie układu ścianek działowych na poziomie parteru. Wymiary zewnętrzne jak również lokalizacja budynku nie uległy zmianie". Obecny podczas oględzin pełnomocnik inwestora - S.W. oświadczył, że budynek ma pełnić funkcję gospodarczą. Do protokołu dołączono zdjęcia.

Postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2008 r., znak: [....] w L. wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez T.K. przy budynku gospodarczym na działce nr [....] w K. , a następnie w dniu 19 maja 2008 r. wydał decyzję znak: [....] , którą nakazał T.K. doprowadzenie wykonanych robót budowlanych przy istniejącym budynku gospodarczym, zlokalizowanym na działce ewidencyjnej numer [....],, położonej w miejscowości K., do stanu poprzedniego, poprzez doprowadzenie w/w budynku do stanu zgodnego z udzielonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia 25 kwietnia 2007 roku znak: [....] pozwoleniem na wznowienie robót budowlanych oraz zatwierdzonym projektem budowlanym.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S.W. - pełnomocnik T.K. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, że analiza przepisów Prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że przy zaistniałym w przedmiotowej sprawie stanie faktycznym tryb postępowania zmierzający do doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, przyjęty przez organ I instancji poprzez przyjęcie podstawy prawnej z art. 51 ust. l pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane jest prawidłowy. Zgodnie z art. 51 ust. 1 właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (pkt 1) albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (pkt 2).

Zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w ramach prowadzonego postępowania naprawczego (legalizacji samowolnie realizowanego obiektu) oznacza, że wszystkie pozostałe do wykonania roboty budowlane mają być wykonane wyłącznie na podstawie zatwierdzonego projektu i na warunkach określonych w pozwoleniu na wznowienie robót. Jak wynika z protokołu kontroli przeprowadzonej z w dniu [....] 2007 r., część robót została wykonana niezgodnie ww. dokumentami, co prowadzi do zmiany charakteru budynku z gospodarczego na gospodarczo-mieszkalny.

Dokumenty dostarczone w toku postępowania legalizacyjnego na podstawie przepisów art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane stanowiły podstawę do naliczenia opłaty legalizacyjnej, na podstawie art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59 f ust. 2 cyt. ustawy, dla ustalenia wysokości której podstawę do zaliczenia do określonej kategorii stanowił obiekt budowlany określony w zatwierdzonym projekcie, co podnosił już organ I instancji w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Ponadto podstawę do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, której obowiązek uzyskania wynika z pkt 3 decyzji PINB w L. z dnia 25 kwietnia 2007 r. może stanowić tylko obiekt wybudowany zgodnie z zatwierdzonym projektem i warunkami wznowienia robót.

Skargę na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 maja 2009 r., znak: [....] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie T.K.

Skarżąca podniosła, że przedmiotowy obiekt budowlany jest w trakcie realizacji zgodnie z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 25 kwietnia 2007 r., znak: [....], a dokonane odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego - wskazywane przez organy administracji - są nieistotne, gdyż nie zmieniają parametrów obiektu budowlanego. Dokonano jedynie zmianę układu ścianek działowych na parterze, a na strychu wykonano podział ściankami z płyt gipsowo-kartonowych. Podniesiono też, że pomieszczenia strychowe nie będą użytkowane jako mieszkanie, a na poziomie parteru obiekt będzie użytkowany jako gospodarczy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Zasadniczym problemem prawnym wymagającym rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest kwestia dopuszczalności prowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (t. jedn.: Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) w sytuacji realizowania przez inwestora inwestycji niezgodnie z decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wznowieniu robót budowlanych na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wznowieniu robót budowlanych jest decyzją wydawaną w postępowaniu zmierzającym do zalegalizowania budowy obiektu budowlanego realizowanego bez pozwolenia na budowę. Wydanie takiej decyzji jest w pierwszej kolejności uzależnione od wcześniejszego zaistnienia przesłanek określonych w art. 48 ust. 2 - 3 i ust. 5, a następnie przesłanek wskazanych w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie ma przeszkód, aby w tym stanie rzeczy zakwalifikować decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wznowieniu robót budowlanych na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, jako decyzję wydawaną w szczególnym postępowaniu naprawczym określonym wskazanymi wyżej przepisami. Decyzja ta bowiem pozwala na kontynuację budowy pomimo, iż budowa ta została rozpoczęta niezgodnie z prawem, tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nie jest przy tym dopuszczalne utożsamianie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wznowieniu robót budowlanych z decyzją o pozwoleniu na budowę. Przede wszystkim wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wznowieniu robót budowlanych jest dopuszczalne dopiero po stwierdzeniu, że nie zostało wcześniej wydane pozwolenie na budowę dotyczące określonej inwestycji. Skoro brak wydania pozwolenia na budowę jest jedną z niezbędnych przesłanek wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wznowieniu robót budowlanych, to nie jest dopuszczalne utożsamianie charakteru prawnego obydwu decyzji. Ponadto, decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wznowieniu robót budowlanych - w odróżnieniu od decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada jednocześnie na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 49 ust. 5 cyt. ustawy) i nie może być wydana z zastrzeżeniem dodatkowych warunków, takich jakie są możliwe do zastrzeżenia przy pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36 Prawa budowlanego. Charakter prawny obydwu decyzji i ich skutki prawne również nie są tożsame. O ile pozwolenie na budowę stanowi podstawę do realizowania budowy w nim określonej, o tyle decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wznowieniu robót budowlanych pozwala - w drodze gwarantowanego prawem wyjątku - na kontynuowanie robót budowlanych prowadzonych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Nie zmienia to faktu, że inwestycja kontynuowana na podstawie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wznowieniu robót budowlanych nie przestaje być inwestycją realizowaną bez decyzji o pozwoleniu na budowę w rozumieniu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

Tryb naprawczy określony w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego ma zastosowanie do przypadków innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 tej ustawy. Oznacza to, że nie może mieć on zastosowania do sytuacji realizowania obiektów budowlanych będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Tryb naprawczy określony w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego dotyczy wyłącznie sytuacji realizowania takich robót budowlanych, które nie polegają na wznoszeniu obiektów budowlanych. Tryb naprawczy określony w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego nie może być zatem stosowany zamiennie z trybem naprawczym uregulowanym w art. 48 ust. 2 - 3 i ust. 5, oraz art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego.

Skoro realizowana przez skarżącą inwestycja miała charakter uzasadniający wydanie w sprawie decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 25 kwietnia 2007 r., znak: [....] o zatwierdzeniu projektu budowlanego budynku gospodarczego i udzielenia inwestorce pozwolenia na wznowienie robót budowlanych na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, która to decyzja uzyskała walor ostateczności, to nie było podstaw do kontynuowania postępowania w sprawie w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Legalność zrealizowanej przez inwestorkę inwestycji będzie podlegała kontroli w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu gospodarczego, a uzyskanie takiego pozwolenia jest w niniejszej sprawie obowiązkowe i wynika z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 25 kwietnia 2007 r., znak: [....] realizującej wymóg art. 49 ust. 5 Prawa budowlanego.

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, iż organy obydwu instancji dokonały błędnej wykładni art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. przez przyjęcie, że ma on zastosowanie w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, czym naruszyły prawo materialne w stopniu bezpośrednio wpływającym na wynik sprawy, gdyż determinującym treść decyzji organów obydwu instancji. Z powyższych powodów należało uchylić zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1270) w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Pozostawienie w obrocie prawnym rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji obligowałoby organ odwoławczy - w świetle oceny prawnej wyrażonej w niniejszym orzeczeniu przez sąd administracyjny - do uchylenia tego rozstrzygnięcia, a zatem należy stwierdzić, że wyeliminowanie z obrotu prawnego również decyzji organu pierwszej instancji jest uzasadnione i konieczne.