Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Rynczak Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski (spr.) NSA Andrzej Niecikowski Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2011 r. sprawy ze skarg J. M., M. H., M. M. i M. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Wolbromiu z dnia 27 października 2008 r., nr XXIV/228/08 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Wolbromiu I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Miejskiej w Wolbromiu na rzecz skarżących J. M., M. H., M. M. i M. K. kwoty po 557 zł (słownie pięćset pięćdziesiąt złotych) dla każdego z nich tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Rada Miejska w Wolbromiu w dniu 27 października 2008r. podjęła uchwałę Nr XXIV/228/08 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wolbrom.

Radca prawny M.S. działający imieniem J.M. (właściciela działki nr.....), M.H. (właścicielki działki nr.....) i M.M. (właściciela działki nr....) wezwał w dniu 19.06.2009r., Radę Miejską w Wolbromiu do usunięcia naruszenia ich interesów prawnych spowodowanego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wolbrom. Naruszenie to polegało na przeznaczeniu działek skarżących na tzw. zieleń urządzona i pozbawienia możliwości jakiegokolwiek ich zainwestowania. Przy czym dotychczas przedmiotowe nieruchomości były przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną.

Wobec braku odpowiedzi na to wezwanie J.M. , M.H. i M.M. działający przez pełnomocnika r.pr. M.S. wnieśli skargę z dnia [....] .2009r. (nadana przesyłką pocztową w dniu 17.08.2009r.) na uchwałę Rady Miejskiej w Wolbromiu z dnia 27 października 2008r. Nr XXIV/228/08 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wolbrom. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem interesu prawnego skarżących, gdyż ich działki były poprzednio przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną. Tymczasem obecnie obowiązujący plan objął te działki obszarem ZR – tereny zieleni nieurządzonej. "Takie określenie przeznaczenia terenów stanowi naruszenie przepisu art.15 ust.2 pkt 1) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym albowiem w treści tekstowej planu nie określono precyzyjnie przeznaczenia obszarów określonych na rysunku symbolem ZR. Ponadto Uchwała ta została podjęta z naruszeniem procedury opracowywania planu miejscowego, albowiem nie zaopiniowano ponownie zmienionego tekstu i rysunku planu, jak i prognozy oddziaływania na środowisko przed kolejnym drugim wyłożeniem, co zgodnie z jednolita linia orzeczniczą sądów administracyjnych stanowi naruszenie art.19 ustawy planistycznej i powoduje nieważność uchwały w powodu rażącego naruszenia prawa. Nadto uchwała sprzeczna jest ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wolbrom zarówno w zakresie obszaru określonych symbolem ZR jak i obszarów określonych symbolem A4PU, A5PU i A7PU, co również skutkuje jej nieważnością."

Równolegle w dniu 25 sierpnia 2009r. M.K. , zastępowana przez radcę prawnego J.M. , wezwała Radę Miejską w Wolbromiu do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego spowodowanego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wolbrom.

Rada Miejska w Wolbromiu uchwałą Nr XXXVI/309/09 z dnia 15 września 2009r., doręczoną pełnomocnikowi strony w dniu 25 września 2009r., uznała przedmiotowe wezwanie za bezzasadne i odmówiła uchylenia zaskarżonej uchwały z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu do uchwały.

W dniu [....] października 2009r. M.K. reprezentowana przez radcę prawnego J.M. , wniosła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Wolbromiu z dnia 27 października 2008r. Nr XXIV/228/08 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wolbrom. Zakwestionowanej uchwale zarzuciła naruszenie:

1) art. 1 ust. 2 pkt 3 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pozbawienie skarżącej wcześniej uzyskanego uprawnienia, polegającego na formalnoprawnym umożliwieniu rozpoczęcia zamierzonego przez skarżącą procesu budowlanego na działkach nr [....] oraz [....] położonych w Z. kol. R. , gmina Wolbrom, jak i na działkach [....] oraz [....] położonych w Z. kol. [....] , gmina W. - co stanowi zbyt daleko idące ograniczenie realizacji prawa własności skarżącej,

2) art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie istoty prawa własności skarżącej, polegające na wprowadzeniu niemalże całkowitego zakazu zabudowy na działkach nr [....] oraz [....] położonych w Z. kol. R. , gmina W. ,

3) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez pozbawienie skarżącej uprawnienia wcześniej nabytego i zróżnicowanie jest sytuacji w sposób nierówny i niekorzystny w porównaniu do sytuacji właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością skarżącej,

4) art. 18 w zw. z art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zupełne pominięcie przez Radę Gminy Miejskiej Wolbrom uwag do projektu planu miejscowego wniesionych przez skarżącą, a w konsekwencji nie rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia przedmiotowych uwag do projektu planu.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w części dotyczącej działek nr [....] oraz [....] położonych w Z. kol. R. , gmina W. jak również - działek [....] oraz [....] położonych w Z. kol. [....] , gmina W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego.

Skarżąca podała, iż jest właścicielką działek nr [....] oraz [....] położonych w Z. kol. R. , gmina W. oraz działek [....] oraz [....] położonych w Z. kol. [....], gmina Wolbrom.

W dniu 4 stycznia 2007r. Burmistrz Miasta i Gminy W. wydał decyzję nr [....] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego: budynku mieszkalnego, budowy dwóch budynków mieszkalno-usługowych, budowy pawilonu handlowego, budowy hurtowni artykułów spożywczych i przemysłowych z zapleczem socjalno-administracyjnym, budowy biologicznej przydomowej oczyszczalni ścieków na działkach nr [....] oraz [....] oraz w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia budowy budynku mieszkalnego, budowy budynku usługowego na działkach nr [....] oraz [....] .

Dalej skarżąca wskazała, iż Starosta O. w dniu 31 marca 2009r. wydał decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dwóch budynków w postaci pawilonu handlowego artykułów spożywczych oraz hurtowni artykułów przemysłowych. Przyczyną wydania powyższej decyzji była niezgodność wniosku skarżącej z treścią § 9 ust. 2 miejscowego planu gospodarowania przestrzennego Miasta i gminy W. , która nie została przez skarżącą usunięta w zakreślonym przez organ administracyjny terminie. Niezgodność wynikała z okoliczności, iż teren na którym planowana była inwestycja budowlana zgodnie z zapisami wyżej wymienionego planu zagospodarowania przestrzennego został oznaczony symbolem ZR jako teren zieleni nieurządzonej, w obszarze której obowiązuje zakaz zabudowy.

Skarżąca wskazała, iż przedmiotowa uchwała naruszyła jej interes prawny, bowiem działki nr [....] (.... ), nr [....] (.....) znalazły się mocą uchwały na obszarze oznaczanym symbolem ZR - tereny zieleni nie urządzonej, na której obowiązuje zakaz zabudowy, a działki nr [....] (....), nr [....] (....) na obszarze Y2U - tereny zabudowy usługowej o charakterze komercyjnym. Skarżąca podniosła, iż powyższe ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niweczą skutki decyzji Burmistrza Miasta Gminy W. z dnia 4 stycznia 2007 r. Nr [....] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Nadto skarżąca podniosła, że niedopuszczalna jest ingerencja ustaleń miejscowego planu w istotę prawa własności. Wprowadzenie całkowitego zakazu jakiejkolwiek zabudowy może godzić w istotę prawa własności. W związku z tym powinno być uzasadnione takim interesem publicznym, który równoważyłby dopuszczalność zanegowania praw właścicielskich. W przedmiotowej sprawie wobec okoliczności, iż nieruchomości sąsiadujące z działkami skarżącej, jak i inne tereny położone w tej samej lokalizacji, nie zostały objęte całkowitym zakazem zabudowy i oznaczone symbolem ZR, należy uznać, że nie ma uzasadnionego interesu publicznego, który uzasadniałby tak daleko idące zanegowania praw właścicielskich skarżącej.

Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy W. , określonych art. 18 w zw. z art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zupełne pominięcie przez Radę Gminy Miejskiej W. uwag do projektu planu miejscowego wniesionych przez skarżącą w dniu 24 października 2007r., a w konsekwencji nie rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia przedmiotowych uwag do projektu planu, co powoduje nieważność zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w W. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska organ wskazał, iż zarzut, iż pozbawiono skarżącą uprzednio uzyskanego uprawnienia, polegającego na formalnoprawnym umożliwieniu rozpoczęcia zamierzonego procesu budowlanego na działkach nr [....] oraz nr [....] , położonych w Z. kol. [....] - jako daleko idące ograniczenie realizacji prawa własności, jest nieuzasadniony w świetle obowiązujących przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem zgodnie z art. 65 powołanej ustawy, wydana decyzja o warunkach zabudowy ulega wygaśnięciu, gdy dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego wszedł w życie 15 stycznia 2009r., czyli dwa lata po uzyskaniu przez M.K. decyzji ustalającej warunki zabudowy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę. M.K. w tym terminie nie złożyła wniosku o pozwolenie na budowę, wobec czego zaczęły obowiązywać ustalenia planu miejscowego - odmienne od ustaleń decyzji o warunkach zabudowy.

Dalej organ podał, że stwierdzenie przez skarżącą naruszenia istoty prawa własności poprzez wprowadzenie niemalże całkowitego zakazu zabudowy na przedmiotowych działkach jest stwierdzeniem subiektywnym, ponieważ nie ma potwierdzenia w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a wręcz przeciwnie, zgodnie z art. 6 ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, w tym również nieruchomości prywatnych.

Zdaniem Rady zarzut pozbawienia skarżącej uprawnienia wcześniej nabytego i zróżnicowanie jej sytuacji w sposób nierówny i niekorzystny w porównaniu do sytuacji właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością skarżącej - jest nieprawdziwy i nieadekwatny do zaistniałej sytuacji w terenie, ponieważ nie znajduje odzwierciedlenia ani w zapisach planu ani na sąsiednim terenie.

Dalej wskazano, że zarzut pominięcia przez Radę Miejską w W. uwag wniesionych do projektu planu miejscowego przez skarżącą, a w konsekwencji nie rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia przedmiotowych uwag - jest zarzutem nieprawdziwym, ponieważ uwagi wniesione przez skarżącą w dniu [....] października 2007 r. do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego, zostały rozpatrzone przez Burmistrza Miasta i Gminy w dniu 18 grudnia 2007r. Burmistrz wydał rozstrzygnięcie w przedmiocie ich nieuwzględnienia. Projekt uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wraz z załącznikami, w tym także załącznikiem nr 2, w którym uwidoczniono uwagi nieuwzględnione przez Burmistrza, był przedmiotem obrad Komisji d/s Budżetu i Praworządności oraz Komisji Oświaty, Kultury, Sportu i Rekreacji w dniu 21 października 2008r., Komisji Rolnictwa oraz Komisji d/s Pomocy Społecznej i Zdrowia w dniu 22 października 2008r. oraz Komisji Rewizyjnej i Komisji d/s Rozwoju, Infrastruktury Komunalnej, Komunikacji i Ochrony Środowiska, w dniu 23 października 2008r. Uwaga M.K. do projektu planu została rozpatrzona negatywnie z powodu lokalizacji przedmiotowych działek poza terenami rozwoju zabudowy wyznaczonymi w Studium, w zwartych terenach zalewowych.

Zdaniem Rady w świetle powyższych faktów plan miejscowy został uchwalony przez Radę Miejską w takim kształcie, jaki został przedłożony do publicznej wiadomości, po rozpatrzeniu uwag wniesionych podczas jego wyłożenia. Podkreślono, iż procedura opracowania planu została przeprowadzona zgodnie z przepisami prawa, o czym świadczy fakt, iż Wojewoda [....] opublikował zaskarżoną uchwałę w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 15 grudnia 2008r., nr 852, poz. 6358, nie stwierdzając naruszenia prawa podczas weryfikacji przedmiotowej uchwały.

Na rozprawie w dniu [....] .2011r. Sąd połączył sprawę ze skargi M.K. prowadzoną pod sygn. akt II SA/Kr 1694/09 do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygn. akt II SA/Kr 1431/09 ze skargi J.M. , M.H. i M.M. na podstawie art.111 § 2 p.p.s.a.

Na rozprawie w dniu [....] .2010r., Sąd dopuścił do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika Stowarzyszenie [....] na zasadzie art.33 § 2 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.).

W pierwszej kolejności określenia wymaga przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104).

W sytuacji, gdy skarżąca M.K. skargę do sądu administracyjnego formułuje jako skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Wolbromiu z dnia 27 października 2008r., Nr XXIV/228/08 wskazując następnie, że wnosi o "stwierdzenie nieważności spornej uchwały w zaskarżonej części dotyczącej nieruchomości - działek nr [....] oraz [....] położonych w Z. kol. R. , gmina W. , jak również nieruchomości - działek [....] oraz [....] położonych w Z. kol. [....] , gmina [....] ", a w uzasadnieniu skargi podnosi zarzuty wyłącznie w stosunku do procedowania i ustaleń przyjętych wobec wskazanych wyżej działek, należy przyjąć, że w przedmiotowej sprawie wiążącym sąd przedmiotem zaskarżenia jest wskazana wyżej część przedmiotowej uchwały, natomiast charakteru wiążącego nie mają wnioski i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna. Oznacza to m.in., że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów. Wnioski skarżącej dotyczą stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały we wskazanej wyżej części i nie są dla Sądu wiążące z mocy art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uwagę ta można odnieść także do żądań Stowarzyszenia [....] żądającego stwierdzenia nieważności w części zapisu planu dotyczącego terenu oznaczonego A4PU, A5PU i A7PU. Natomiast pełnomocnik skarżących: J.M. M.H. i M.M. o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę miał na uwadze prezentowaną i kształtującą się w orzecznictwie NSA wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którą "przedmiotem skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zawsze cała ta uchwała w znaczeniu formalnym, a legitymacja do zaskarżenia takiej uchwały przysługuje każdemu, kto wykaże naruszenie swojego interesu prawnego lub uprawnienia konkretnymi postanowieniami tej uchwały w odniesieniu choćby tylko do jednej działki położonej na obszarze objętym planem" (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009 r., II OSK 205/09).

Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie, w przypadku stwierdzenia przez Sąd istotnego naruszenia procedury planistycznej, które z istoty dotyczy wszystkich zapisów planu miejscowego, istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności całego planu, nawet w przypadku jego zaskarżenia w części (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2006 r., II OSK 1278/06).

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Nie budzi wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska i doktryny, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Skarżący dopełnili również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniem do organu planistycznego. Uwzględniając datę wystąpienia z wezwaniem, datę doręczenia odpowiedzi na powyższe wezwanie, datę złożenia skargi do sądu administracyjnego, treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania, należy stwierdzić, że skarga została złożona w terminie. Przytoczona wyżej uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) ma charakter ogólnie wiążący z mocy art. 269 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zob. A. Kabat: Komentarz do art. 269 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270), w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II.) Istota mocy ogólnie wiążącej uchwał sprawdza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować.

Konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Wszyscy skarżący są właścicielami nieruchomości położonych na terenie objętym ustaleniami przedmiotowego planu. Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005r., OSK 1563/04, LEX nr 171196). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę zasadne jest stanowisko prezentowane w wyroku NSA z dnia 3 czerwca 2009r., II OSK 102/09, zgodnie z którym "samo prawo własności czy jego ograniczenie nie implikuje automatycznie legitymacji skargowej". W ocenie Sądu skarżący podnieśli jednak, że zaskarżoną uchwałą przyjęto ustalenia istotnie ograniczające możliwość pełnego korzystania z nieruchomości do niej należącej, tj. wprowadzające prawie całkowity zakaz zabudowy, która dotychczas była dopuszczalna – a zatem wykazali naruszenie uprawnień właścicielskich.

Nie jest przy tym zasadne stanowisko skarżącej M.K. w zakresie, w jakim upatruje ona naruszenia jej interesu prawnego w okoliczności pozbawienia jej w drodze zaskarżonego planu miejscowego wcześniej nabytego uprawnienia wynikającego z decyzji o warunkach zabudowy terenu, który stanowią wskazane wyżej działki skarżącej.

Interes prawny strony skarżącej, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. w spr. II SA/2637/02, Lex nr 80699). Jak podkreśla NSA, "przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem prawa miejscowego naruszone przed wniesieniem skargi. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje bowiem takiej legitymacji podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem (...). Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi więc w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków" (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08).

Decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją administracyjną, która nie rodzi praw do terenu, a jej adresatem może być wnioskodawca, który nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do nieruchomości. Tym samym decyzja ta nie kształtuje prawa własności nieruchomości. Wpływ na prawo własności nieruchomości wywiera dopiero decyzja o pozwoleniu na budowę. Z faktu, że organ administracji wydający pozwolenie na budowę jest związany decyzją o warunkach zabudowy nie wynika, że osoba legitymująca się decyzją o warunkach zabudowy otrzyma pozwolenie na budowę. Dla uzyskania pozwolenia na budowę konieczne jest spełnienie przesłanek określonych w ustawie z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Z decyzji o warunkach zabudowy nie wynika zatem żadne materialne roszczenie ani o pozwolenie na budowę, ani tym samym o pozwolenie na zagospodarowanie działki w zakresie określonym decyzją o warunkach zabudowy. Z decyzji o warunkach zabudowy wynika jedynie roszczenie formalne o uwzględnienie przez organ w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę warunków zabudowy określonych w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Skoro interes prawny jest kategorią prawa materialnego, to nie można mówić o jego naruszeniu w przypadku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprzecznego z wcześniejszą decyzją o warunkach zabudowy. Musiałby bowiem istnieć bezpośredni związek pomiędzy ukształtowanym w drodze decyzji prawem własności nieruchomości należącej do skarżącej a zaskarżona uchwałą, co w przypadku decyzji o warunkach zabudowy nie ma miejsca. Prawo własności na skutek decyzji o warunkach zabudowy nie ulega żadnej modyfikacji. Sam fakt, iż skarżąca jest właścicielką nieruchomości, co do których wydano decyzję o warunkach zabudowy, nie oznacza, iż z tego tytułu jest ona legitymowana do złożenia skargi w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprzecznego z treścią tej decyzji.

Należy również podkreślić, że nie może stanowić argumentu wykazującego naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej M.K. stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została podjęta niezgodnie z prawem. Pogląd o niezgodności z prawem przedmiotowej uchwały podlega bowiem weryfikacji dopiero na etapie stwierdzenia, że skarga na uchwałę została wniesiona przez legitymowany podmiot. Na etapie oceny legitymacji skargowej kwestia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały nie jest przez sąd badana, skoro drogę do takiej kontroli otwiera dopiero skutecznie złożona skarga. Tym samym kwestia zgodności z prawem uchwały nie może być podstawą do stwierdzenia istnienia (lub nieistnienia) legitymacji skargowej podmiotu kwestionującego tę uchwałę. Także naruszenia interesu prawnego jako warunku dopuszczalności skargi nie można upatrywać w naruszeniu przepisów procedury uchwałodawczej. Ta może być bowiem kontrolowana przez sąd administracyjny dopiero wówczas gdy wykazane zostanie, że interes prawny strony skarżącej został naruszony (por.: wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008r., II OSK 1765/07, LEX nr 437511).

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, wtedy zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (por.: T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

Sąd kontrolując zaskarżoną uchwałę nie stwierdził naruszenia właściwości organów w zakresie sporządzania planu. Dopatrzył się natomiast naruszenia zasad sporządzania przedmiotowego planu miejscowego oraz istotnego naruszenia trybu jego sporządzania.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. W doktrynie zasadnie przyjmuje się, że zasady sporządzania planu miejscowego, o jakich mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254).

W ocenie Sądu zasadne jest stanowisko skarżących wskazujące na brak zgodności pomiędzy postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego a ustaleniami studium gminnego. W szczególności brak takiej zgodności dla obszarów oznaczonych w studium jako parki i zieleńce; tereny cmentarzy, zieleni działkowej i parków; urządzeń obsługi gospodarki, a ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego dla obszarów oznaczonych w planie jako A 4PU, A 5PU, A 6PU i A 7PU (tereny produkcyjno-usługowe z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod obiekty i urządzenia związane z produkcją, składowaniem i magazynowaniem surowców i materiałów ich przerobem oraz usługami związanymi z ich sprzedażą, naprawą lub przechowywaniem i innymi usługami komercyjnymi z zakresu handlu, gastronomii, hotelarstwa), R (tereny rolnicze), A 36MU (tereny zabudowy mieszkaniowej i usług z podstawowym przeznaczeniem terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z częścią usługową mieszcząca się w budynku mieszkalnym lub budynku wolnostojącym oraz pod zabudowę usługową. Zasadne wątpliwości w przedmiocie zgodności ze studium budzą obszary np.: A 3U, A 23U, A 34 MU, A 37 MU.

Zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W orzecznictwie podkreśla się, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w myśl wymogu zawartego w art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), przy czym owa zgodność planu ze studium nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności rozwiązań ze studium. Plan winien być nie tylko spójny ale i zgodny z ustaleniami studium (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2007r., II OSK 359/07, LEX nr 341275), co oznacza, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 lutego 2008r., II SA/Gl 817/06, LEX nr 437513), a uchybienie zasadzie, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych musi prowadzić do eliminacji z obrotu prawnego uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 1 sierpnia 2008r., II SA/Wr 430/05, Lex 297159). Niewątpliwie zasadne jest również stanowisko prezentowane w doktrynie i orzecznictwie, iż studium jest aktem kierunkowym wskazującym jedynie na kierunki zagospodarowania przestrzennego o dużym stopniu ogólności i zgodność planu ze Studium nie oznacza bezrefleksyjnego powielenia postanowień studium w projekcie planu, gdyż Studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Jednakże stanowisko powyższe może mieć zastosowanie tylko w takim zakresie, w jakim ustalenia studium w istocie zawierają ogóle wytyczne i założenia polityki przestrzennej gminy. W sytuacji, gdy studium przewiduje tereny istniejącej zieleni nie urządzonej do przekształcenia na tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej na danym obszarze, nie może być uznane za zgodne z postanowieniami studium przeznaczenie tego obszaru w postanowieniach planu miejscowego pod zabudowę usługową realizowaną bez funkcji mieszkaniowej. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie.

Według ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Bochnia przyjętego uchwałą Nr XXII/239/02 z dnia 22 sierpnia 2002r. celem strategicznym jest m.in. "zwiększenie atrakcyjności gminy i zagospodarowania wartości przyrodniczych i historycznych dla potrzeb turystyki i rekreacji." Dalej zaś czytamy, że "dla zapewnienia potrzeb mieszkańców związanych ze spędzaniem wolnego czasu wnioskuje się : ukształtowanie miejskiego systemu terenów zielonych i wypoczynku przez zachowanie, rozbudowę, rewaloryzacje istniejących parków, zieleńców, zieleni osiedlowej (...) dla zapewnienia komfortu akustycznego wprowadzić zieleń izolacyjną od obiektów uciążliwych i komunikacji. Oczywiście ustalenia Studium mają charakter generalny, kierunkowy i są uszczegóławiane w planie zagospodarowania przestrzennego. Niemniej jednak ustawodawca jednoznacznie wskazał w art.20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu na dzień uchwalania zaskarżonego planu), że projekt planu miejscowego musi być zgodny z postanowieniami studium. Z zawartej w aktach sprawy części graficznej studium wyraźnie wynika, że wokół obszaru (w planie w całości oznaczonego symbolem A 7PU) przemysłu, składów, urządzeń usuwania ścieków, usuwania i przeróbki nieczystości przewidziano obszary o charakterze parków i zieleńców. Podobnie studium nie przewidywało przeznaczenia w planie obszarów A 4PU, A 5PU i A 6PU na cele produkcyjno-usługowe. Podobne zarzuty można odnieść do innych wskazanych wyżej obszarów. Być może Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wolbrom nie przystaje na aktualnych potrzeb, rozwoju i wyzwań przed jakimi stoi Gmina. Zwłaszcza, że Studium uchwalone było w 2002r., a więc na podstawie przepisów poprzednio obowiązującej ustawy i nie w pełni odpowiada wymogom regulacji ustawowej obowiązującej od 2003r. Tym niemniej w pierwszej kolejności należało zweryfikować aktualność obowiązującego Studium (zmienić go w stosownym zakresie lub uchwalić nowe), a dopiero później na podstawie zaktualizowanego studium przyjmować nowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niezwykle ogólne zapisy studium sprawiają, że podstawowym źródłem kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. jest mało czytelny załącznik graficzny do studium w skali 1 : 20 000. Niestety też nie wszystkie oznaczenia kolorystyczne obszarów wskazanych na tym załączniku graficznym do studium znajdują swoje konkretne odpowiedniki w zamieszczonym tam opisie. Wątpliwości budzi zarówno użyta kolorystyka niektórych obszarów, jak i inne użyte oznaczenia graficzne – co nie zawsze pozwala na jednoznaczne odczytanie zapisów studium.

Co więcej zgodnie z art.32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w celu oceny aktualności studium i planów miejscowych wójt (burmistrz albo prezydent miasta) jest zobowiązany dokonywać analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, oceniać postępy w opracowywaniu planów miejscowych i opracowywać wieloletnie programy ich sporządzania w nawiązaniu do ustaleń studium, z uwzględnieniem decyzji zamieszczonych w rejestrach oraz wniosków w sprawie sporządzenia lub zmiany planu miejscowego. Takie wyniki analiz, po uzyskaniu opinii gminnej lub innej właściwej komisji urbanistyczno-architektonicznej, wójt (burmistrz albo prezydent miasta) przekazuje radzie gminy co najmniej raz w czasie kadencji rady. Rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, podejmuje działania, o których mowa w art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem na rozprawie sądowej pełnomocnik organu nie był w stanie wskazać kiedy po raz ostatni została dokonana analiza studium.

Nie może budzić w tym stanie rzeczy wątpliwości, że nie istnieje zgodność pomiędzy ustaleniami studium gminnego dla obszarów oznaczonych w studium jako obszarów oznaczonych w studium jako parki i zieleńce; tereny cmentarzy, zieleni działkowej i parków; urządzeń obsługi gospodarki, a ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego dla obszarów oznaczonych w planie jako A 4PU, A 5PU, A 6PU i A 7PU (tereny produkcyjno-usługowe z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod obiekty i urządzenia związane z produkcją, składowaniem i magazynowaniem surowców i materiałów ich przerobem oraz usługami związanymi z ich sprzedażą, naprawą lub przechowywaniem i innymi usługami komercyjnymi z zakresu handlu, gastronomii, hotelarstwa), R (tereny rolnicze), A 36MU (tereny zabudowy mieszkaniowej i usług z podstawowym przeznaczeniem terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z częścią usługową mieszcząca się w budynku mieszkalnym lub budynku wolnostojącym oraz pod zabudowę usługową. Zasadne wątpliwości w przedmiocie zgodności ze studium budzą także inne obszary wskazane w planie. W konsekwencji uchwalony został plan miejscowy o wadliwie ukształtowanej treści.

Stwierdzenie powyższej niezgodności ustaleń planu miejscowego z ustaleniami studium gminnego oznacza również, że organ planistyczny dopuścił się istotnego naruszenia trybu postępowania planistycznego podejmując uchwałę stwierdzającą zgodność projektu zaskarżonego planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wolbrom przyjętego w dniu 22 sierpnia 2002r. uchwałą Nr XXXII/239/02 Rady Miejskiej w Wolbromiu, czemu dał wyraz w treści § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Podjęcie takiej uchwały – co zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym może mieć miejsce łącznie z uchwaleniem planu – przekłada się bowiem bezpośrednio na treść zaskarżonego planu. Należy bowiem przyjąć, że w przypadku prawidłowej oceny zgodności projektu planu z ustaleniami studium na etapie badania tej zgodności, tj. dostrzegającej wykazaną wyżej niezgodność, nie zostałby podjęta uchwała o zgodności projektu planu z ustaleniami studium, co zapobiegłoby uchwaleniu planu w obecnym kształcie. Oznacza to z kolei, że podjęcie wadliwej uchwały o zgodności projektu planu z ustaleniami studium (tj. w sytuacji braku tej zgodności) doprowadziło do uchwalenia planu, którego postanowienia naruszają art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślić należy, że ugruntowane jest już stanowisko zgodnie z którym istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Co do naruszeń trybu decyduje bądź wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253) bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości okoliczność, że ustalenia planistyczne byłyby odmienne od tych, które zostały podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania planu na etapie oceny zgodności projektu planu z ustaleniami studium.

Jak wyżej już wskazano, stwierdzenie istotnego naruszenia procedury planistycznej dotyczy wszystkich zapisów planu miejscowego i skutkuje nieważnością całego planu (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2006 r., II OSK 1278/06).

Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem dla dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności nie ma znaczenia upływ czasu zgodnie z regulacją art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).

W tym stanie rzeczy tracą na znaczeniu dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały pozostałe zarzuty podnoszone przez skarżących. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Stwierdzić również należy, że w § 38 zaskarżonej uchwały określono stawki opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (renty planistycznej) w wysokości 30% dla terenów U, PU, P, KS, RU oraz 20% dla terenów MU, MN, MW, MWU. Dla pozostałych obszarów w ogóle nie ustanowiono takiej stawki. Tymczasem nieustalenie stawki renty planistycznej dla części obszarów objętych planem miejscowym jest niedopuszczalne. Z treści art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika obowiązek ustalenia stawki renty planistycznej, zaś nieustalenie stawki tej opłaty dla części obszarów, jest sprzeczne z tym obowiązkiem. Nawet gdyby przyjąć, że część z pozostałych obszarów obejmuje grunty będące własnością Gminy, to nie sposób a priori założyć, że nie będzie ustalana renta planistyczna od pozostałych gruntów - wówczas, gdy z okoliczności faktycznych wynikać będzie, że renta planistyczna z powodu wzrostu wartości nieruchomości powinna być ustalana.

Obowiązek ustalenia stawki renty planistycznej i wynikający z tego zakaz ustalenia tej stawki w wysokości 0% lub zaniechanie jej ustalania uznać należy za zasadę sporządzania planu miejscowego i, co za tym idzie, ustalenie stawki w wysokości 0% lub jej nieustalenie za naruszenie tej zasady skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego.

W ocenie Sądu, również ta dostrzeżona wada powodowałaby konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały co najmniej w tej części, dla której stawka renty planistycznej nie została uchwalona (a zastanawiając się czy braki te nie powodują dezintegracji planu – stwierdzić jego nieważność w całości). Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie jednoznacznie wynika, że nie ma natomiast podstaw do uzależnienia określenia stawki renty planistycznej od przewidywanego braku wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia lub zmiany planu miejscowego. Jak wynika z art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1, 6 i 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunkiem ustalenia renty planistycznej jest wzrost wartości nieruchomości na skutek uchwalenia lub zmiany planu miejscowego, który jest ustalany w postępowaniu administracyjnym z uwzględnieniem przepisów o gospodarce nieruchomościami, a więc przy użyciu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Nie jest zatem dopuszczalne, aby już rada gminy w chwili uchwalania planu decydowała o tym czy uchwalenie lub zmiana planu miejscowego spowoduje wzrost wartości nieruchomości (por. wyrok NSA z 1 lipca 2010 r., sygn. II OSK 904/10, wyrok WSA w Krakowie 1 lutego 2010 r. wyrok NSA z sygn. akt II SA/Kr 1207/09, NSA z 22 czerwca 2010 r., sygn. akt. II OSK 545/10).

W opisanej sytuacji, skoro zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem, gdyż narusza zasady sporządzania planu miejscowego poprzez ukształtowanie ustaleń planistycznych niezgodnie z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a także poprzez nieustalenie stawek renty planistycznej dla wszystkich obszarów określonych w zaskarżonym planie, należało na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) - stwierdzić jej nieważność w całości.