Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Sędzia NSA Wojciech Mazur, Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz, Protokolant asystent sędziego Andrzej Bieńkowski, po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 345/11 w sprawie ze skargi J.O. na bezczynność Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od Janusza Orylskiego na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 maja 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 345/11 oddalił skargę sprawy ze skargi J.O. na bezczynność Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 2 września 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

J.O. wnioskiem z dnia 2 września 2010 r. powołując się na art. 61 Konstytucji RP oraz art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) zwrócił się do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o udzielenie informacji o połączeniach telefonicznych z telefonów służbowych pracowników Agencji: Ł.M. oraz D.W. w okresie od dnia 8 grudnia 2007 r. do dnia 23 stycznia 2008 r.

W uzasadnieniu wniosku stwierdził, że koszt połączeń telefonicznych z telefonów służbowych wskazanych funkcjonariuszy publicznych oraz numery, do których były wykonywane połączenia oraz z jakich numerów były odbierane przez nich są informacją publiczną, ponieważ dotyczą gospodarowania majątkiem Skarbu Państwa. Podkreślił, że żądane informacje zostaną wykorzystane zgodnie z prawem.

Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w piśmie z dnia 13 września 2010 r. stanowiącym odpowiedzi na powyższy wniosek stwierdził, że żądane informacje nie są informacją publiczną i nie mogą być udostępnione w trybie przepisów cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej.

J.O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, uzupełnioną pismem z dnia 14 grudnia 2010 r. na bezczynność Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa polegającą na nierozpatrzeniu jego wniosku z dnia 2 września 2010 r. w zakresie dostępu do informacji publicznej i tym samym naruszenie art. 61 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia mu żądanej informacji publicznej, a ponadto poddał pod rozwagę Sądu kwestię wymierzenia grzywny za odmowę udostępnienia tej informacji. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że informacje o połączeniach telefonicznych wskazanych wyżej osób są mu niezbędne w sprawie o sygn. akt VIII P 108/08, toczącej się przed Sądem Rejonowym dla Warszawy Śródmieścia w Warszawie VIII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Powołał się także na wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 1072/09 w którym stwierdzono, że informacją publiczną jest wiadomość, że określona osoba sprawująca funkcję publiczną posiada służbowy telefon komórkowy o określonym numerze, a także koszt eksploatacji telefonu komórkowego przez osobę piastującą funkcję publiczną.

Skarżący podkreślił, że organ rozporządza nie tylko pieniędzmi publicznymi podatnika, ale i funduszami na jakie składają się publiczne środki finansowe państw europejskich i odmowa udzielenia informacji publicznej naraża zaufanie do transparentności działań tej największej w Europie agencji płatniczej.

Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie wskazując, iż skoro wnioskowane dane nie stanowiły informacji publicznej, to skarżącemu nie przysługiwało prawo żądania ich udostępnienia, a w tej sytuacji skarga jest niedopuszczalna z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego. W przypadku, gdyby Sąd nie stwierdził podstaw do odrzucenia skargi, organ wniósł o jej oddalenie, za bezzasadny uznając zarzut naruszenia art. 61 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stwierdził, że żądanie skarżącego udzielenia informacji o połączeniach telefonicznych z telefonów służbowych wskazanych osób nie może być potraktowane jako wniosek o udostępnienie informacji o majątku publicznym, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, z tej racji, że nie wnosił on o udzielenie informacji o kosztach połączeń z tych telefonów. Poza tym wskazał, że w pismach kierowanych do organu skarżący nie uzasadniał swoich żądań koniecznością przedstawienia żądanych informacji w postępowaniu sądowym.

Na rozprawie w dniu 6 maja 2011 r. J.O. zaznaczył, że we wniosku z dnia 2 września 2010 r. zawarł prośbę o wykaz połączeń telefonicznych - billingów rozumianych jako spis kosztów, czasu połączeń i numerów, do których dzwoniono ze służbowych telefonów komórkowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie żądanie skarżącego nie dotyczyło dostępu do informacji publicznej i brak było podstaw do podejmowania przez organ rozstrzygnięć przewidzianych w trybie cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku podkreślono, ze przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) przewidują wydanie decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy w grę wchodzi zakres podmiotowy i przedmiotowy tej ustawy i następuje odmowa udzielenia informacji z uwagi na ochronę danych osobowych, tajemnicę zawodową, służbową, państwową, skarbową, statystyczną czy inną tajemnicę ustawowo chronioną bądź prawo do prywatności albo umorzenie postępowania (art. 1, 4, 6, 16, 22 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej).

Sąd pierwszej instancji wskazał, że we wniosku z dnia 2 września 2010 r. skarżący żądał od organu udzielenia informacji o połączeniach telefonicznych w określonym przedziale czasowym z telefonów komórkowych dwóch pracowników Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, tj. billingach rozumianych jako spis kosztów, czasu połączeń i numerów, z którymi nawiązywano połączenie.

W związku z powyższym stwierdził, że szczegółowy wykaz wykonanych usług telekomunikacyjnych abonenta zawierający informację o zrealizowanych płatnych połączeniach z podaniem dla każdego połączenia: numeru wywoływanego, daty oraz godziny rozpoczęcia połączenia, czasu jego trwania oraz wysokości opłaty za połączenie z wyszczególnieniem ceny brutto i netto nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ dane te nie dotyczą spraw publicznych, w szczególności majątku Skarbu Państwa.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydatkowanie publicznych pieniędzy na utrzymanie telefonów służbowych pracowników organu administracji publicznej mieści się w definicji informacji publicznej, w szczególności w art. 6 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy, jednakże żądanie skarżącego nie obejmowało tej kwestii, lecz informacji o wykonanych usługach telekomunikacyjnych zawartych w billingach, tj. wykazach, o których mowa w art. 80 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.). Informacja zaś o kosztach utrzymania telefonów służbowych wynika z faktur wystawionych za okresy rozliczeniowe, które są dostarczane abonentowi wraz ze szczegółowym wykazem wykonanych usług telekomunikacyjnych. Z kolei, odnosząc się do wskazanego przez skarżącego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 1072/09 stwierdził, że dotyczył on wykazu kosztów poniesionych na użytkowanie służbowych telefonów komórkowych z rozbiciem na poszczególne numery przypisane określonej osobie, zaś w rozpoznawanej sprawie skarżący nie domagał się informacji o kosztach użytkowania telefonów służbowych wskazanych funkcjonariuszy publicznych, lecz informacji o konkretnych połączeniach telefonicznych w określonym przedziale czasowym użytkowanych przez nich telefonów, w tym kosztach tych połączeń.

W konsekwencji stwierdził, ze skoro żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, to organ prawidłowo zawiadomił o tym wnioskującego pismem, które nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 928/05 - www.nsa.gov.pl - Baza orzeczeń).

Odnosząc się do wniosku skarżącego o ukaranie grzywną, Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że art. 23 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej, który określa naruszenie obowiązku udostępnienia informacji publicznej jako czyn zabroniony jest przepisem karnym i właściwym w tej kwestii jest sąd powszechny.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego J.O. reprezentowany przez adwokata i zaskarżając go w całości zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt. 3 lit. b oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że informacja o połączeniach telefonicznych z telefonu służbowego pracownika organu administracji publicznej obejmująca wykaz kosztów połączeń, czas ich trwania i numery, do jakich były wykonywane, nie jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów powołanej ustawy, pomimo że informacje te mieszczą się w ustawowo wskazanym zakresie informacji o majątku Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych oraz informacji o trybie działania państwowych osób prawnych w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej;

2. art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a oraz art. 10 ust. 1 cyt. ustawy dostępie do informacji publicznej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie przez Sąd nakazania organowi udostępnienia żądanych informacji w zakresie kosztów połączeń lub wydania w tym zakresie decyzji odmownej, przy jednoczesnym uznaniu przez Sąd, że żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów powołanej ustawy;

3. art. 1 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 cyt. ustawy dostępie do informacji publicznej poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd, że jeżeli część żądanych w trybie przepisów powołanej ustawy informacji stanowi informację publiczną, a część informacją publiczną nie jest, to organ nie jest zobowiązany:

ani udostępnić części będącej informacją publiczną, ani odmówić jej udostępnienia, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że organ ma wówczas obowiązek udostępnienia informacji lub wydania decyzji odmownej w części, w jakiej informacja ta stanowi informację publiczną;

2. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:

2.1. art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a. polegające na przyjęciu, że pełnomocnik organu był prawidłowo umocowany do reprezentowania organu w niniejszej sprawie, podczas gdy treść pełnomocnictwa nie obejmuje umocowania do występowania w sprawach ze skarg na bezczynność Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, co skutkuje nieważnością postępowania;

2.2. art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. polegające na sporządzeniu wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w szczególności przez przyjęcie, że skarżący "nie domagał się informacji o kosztach użytkowania telefonów, lecz informacji o konkretnych połączeniach, w tym kosztach tych połączeń", na skutek której to sprzeczności nie da się ustalić, jaką treść żądania skarżącego i skargi sąd uczynił podstawą swojego wyroku i w jakim zakresie sprawę rozpoznał, co uniemożliwia prawidłową kontrolę kasacyjną wyroku;

2.3. art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a, oraz art. 134 § P.p.s.a., a także art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) oraz art. z 77 K.p.a. polegające na:

a) błędnym ustaleniu zakresu sprawy - a w szczególności' przyjęciu, (i) że

żądanie skarżącego nie obejmowało informacji o kosztach połączeń, (ii) że nie

domagał się on informacji o kosztach użytkowania telefonu, (iii) że domagał się on

wykazów, o których mowa w art. 80 ust. 4 i 5 ustawy - Prawo telekomunikacyjne, (iv)

że domagał się informacji o konkretnych połączeniach - a w konsekwencji rozpoznaniu sprawy w wadliwym zakresie,

b) wewnętrznie sprzecznym ustaleniu zakresu sprawy,

c) zaakceptowaniu sytuacji, w której organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy uznając, że "skarżący [...] w składanych pismach nie wnosił o udzielenie przez organ informacji o kosztach połączeń z telefonu służbowego ww. osoby" (karta 10 akt sądowych), podczas gdy skarżący we wniosku o udostępnienie informacji wskazywał, że żądanie obejmuje informację o kosztach połączeń i numerach, do jakich wykonywane były połączenia;

2.4. naruszenie art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a polegające na niewyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyny oddalenia skargi w sytuacji, gdy sąd uznał, że żądana informacja jest w części informacją publiczną, co uniemożliwia prawidłową kontrolę kasacyjną wyroku.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz przyznanie skarżącemu od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, iż występujący w imieniu organu radca prawny Ł.J. nie jest umocowany do reprezentowania organu w tej sprawie. Z treści załączonego pełnomocnictwa (karta 12 akt sądowych) wynika, że jest on umocowany do reprezentowania organu przed sądami administracyjnymi, sądami powszechnymi, organami administracji publicznej i organami egzekucyjnymi:

1) w sprawach ze skarg na decyzje Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa,

2) w sprawach przeciwko Prezesowi Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa,

3) w sprawach wytaczanych przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa

4) w sprawach toczących się z udziałem Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

W ocenie skarżącego niniejsza sprawa nie mieści się w żadnej z ww. kategorii. Podkreślił, że poszczególne punkty i ich kolejność mają ścisły związek z wymienionymi wcześniej sądami i organami, przed którymi występować może pełnomocnik. Zdaniem autora skargi kasacyjnej konstrukcja pełnomocnictwa wskazuje, że pkt 1 odnosi się do spraw ze skarg na decyzje Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i dotyczy występowania przed sądami administracyjnymi. Punkty 2. i 3. dotyczą reprezentowania Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przed sądami powszechnymi, odpowiednio jako strony pozwanej (pkt 2) oraz strony powodowej (pkt 3). Z kolei, pkt 4 pełnomocnictwa odnosi się do spraw toczących się z udziałem Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w których pełnomocnik miał występować przed sądami powszechnymi w postępowaniach innych niż procesowe, przed organami administracji publicznej i przed organami egzekucyjnymi.

W konsekwencji uznał, że pełnomocnik Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie jest umocowany do występowania w sprawach ze skarg na bezczynność tego organu przed sądem administracyjnym, czego konsekwencją jest nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a.

Argumentując zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wewnętrzne sprzeczności, które prowadzą do tego, że nie wiadomo, z jakich przyczyn skargę oddalono. Utrudnia to kontrolę kasacyjną wyroku, gdyż nie da się stwierdzić, czy oddalenie skargi było skutkiem naruszenia prawa materialnego czy też skutkiem błędnej oceny treści wniosku skarżącego i samej skargi. W ocenie autora skargi kasacyjnej uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawiera następujące sprzeczne stwierdzenia:

skarżący we wniosku żądał informacji o "billingach rozumianych jako spis kosztów, czasu połączeń i numerów, z którymi nawiązywano połączenie" (str. 5);

żądanie skarżącego nie obejmowało kwestii wydatkowania publicznych pieniędzy na utrzymanie służbowych telefonów, lecz było żądaniem udzielenia informacji o billingach, tj. wykazach, o których mowa w art. 80 ust. 4 i 5 ustawy - Prawo telekomunikacyjne (str. 5);

skarżący nie domagał się informacji o kosztach użytkowania telefonów, lecz informacji o konkretnych połączeniach, w tym kosztach tych połączeń (str. 6).

Powyższe sprzeczności są rażącym naruszeniem art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a, które ma istotny wpływ na wynik sprawy. Doprowadziły do tego,że Sąd pierwszej instancji nie ustalił prawidłowo zakresu sprawy (art. 134 § 1 P.p.s.a.) oraz nie wiadomo, do jakiego stanu faktycznego zastosował prawo materialne, w związku z czym utrudnione jest powołanie w tym zakresie prawidłowych podstaw kasacyjnych. Autor skargi kasacyjnej podniósł również, iż Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił przyczyn oddalenia skargi w całości, skoro uznał, że wykaz kosztów poniesionych na poszczególne numery telefoniczne za informację publiczną. Powyższy brak stanowi także naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. i mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy

Zarzucając naruszenie art.134 § 1 P.p.s.a podał, że Sąd pierwszej instancji oparł wyrok na błędnym stwierdzeniu, że żądanie skarżącego nie obejmowało kwestii wydatkowania publicznych pieniędzy na utrzymanie służbowych telefonów, lecz było żądaniem udzielenia informacji o billingach, tj. wykazach, o których mowa w art. 80 ust. 4 i 5 ustawy - Prawo telekomunikacyjne (str. 5 uzasadnienia wyroku), oraz że skarżący nie domagał się informacji o kosztach użytkowania telefonów, lecz informacji o konkretnych połączeniach, w tym kosztach tych połączeń (str. 6 uzasadnienia wyroku). Na rozprawie skarżący wyjaśnił, iż jego żądanie dotyczyło udostępnienia informacji o tym: z jakim numerem dokonano połączenia, jak długo ono trwało oraz jaki był jego koszt.

A zatem błędne jest twierdzenie, że żądanie skarżącego nie obejmowało informacji o kosztach połączeń i że nie domagał się on informacji o kosztach użytkowania telefonów lecz domagał się wykazów, o których mowa w art. 80 ust. 4 i 5 ustawy - Prawo telekomunikacyjne. Podkreślił, że skarżący nie domagał się informacji o konkretnych połączeniach i nie wnosił o ujawnienie daty ani godziny dokonywania połączeń.

Powyższe uchybienia stanowiły naruszenie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a., a także art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. oraz art. 77 K.p.a. i miały istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziły bowiem do zastosowania prawa materialnego do stanu faktycznego nie mającego odzwierciedlenia w rzeczywistości oraz do nierozpoznania rzeczywistych żądań skarżącego.

Z kolei, uzasadniając zarzuty naruszenia prawa materialnego podał, że żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej, a przeciwne stanowisko Sądu pierwszej instancji stanowi błędną wykładnię art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a powołanej ustawy. Skoro w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzono, że wydatkowanie publicznych pieniędzy na utrzymanie telefonów służbowych stanowi informację publiczną, to brak uznania, że organ ma obowiązek udostępnić skarżącemu informacje jaki był ich koszt lub odmówić ich udostępnienia w formie decyzji stanowi naruszenie art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 10 ust. 1 omawianej ustawy przez ich niewłaściwe zastosowanie. Poza tym, wskazał, iż Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że skoro część żądanych informacji jest informacją publiczną, a część informacja publiczną nie jest, to organ nie jest zobowiązany ani udostępnić części będącej informacją publiczną, ani odmówić jej udostępnienia. Stanowi to naruszenie art. 1 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 omawianej ustawy przez ich błędną wykładnię.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej podał, że Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w świetle przepisów tej ustawy jest organem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Agencja jest państwową osobą prawną wykonującą zadania publiczne i dysponującą majątkiem publicznym. Z tego względu, publicznie dostępne powinny być informacje dotyczące majątku publicznego wydatkowanego przez agencję na utrzymywanie telefonu służbowego jej pracownika. A zatem informacja o kosztach użytkowania służbowego telefonu przez pracownika państwowej osoby prawnej jest informacją publiczną. Organ nie udzielając skarżącemu tej informacji pozostaje w bezczynności.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej oprócz kosztów połączeń również wykaz numerów z których następowały połączenia są informacją publiczną.

W tym kontekście wskazał, że informacja o gospodarowaniu majątkiem publicznym przez państwową osobę prawną zawierająca jedynie spis kosztów połączeń telefonicznych byłaby niepełna i nie pozwalałaby na ocenę celowości wydatkowania tego majątku. Jawny dostęp do wykazu rozmów telefonicznych i wybranych numerów jest istotny, gdyż daje możliwość kontroli prawidłowości ponoszenia tych kosztów przez państwową osobę prawną. Z jednej strony wysokie koszty utrzymania telefonów służbowych mogą być racjonalnie uzasadnione, gdy są potrzebne do sprawnego wykonywania pracy. Z drugiej strony koszty te mogą być również wynikiem wykorzystywania służbowych telefonów przez pracowników organu administracji do celów prywatnych lub np. uczestniczenia w grach i konkursach audiotele. Tylko posiadając dane o kosztach i dane o wybranych numerach, można uzyskać pełną informację o majątku publicznym pozostającym w dyspozycji tej Agencji i prawidłowości jego wydatkowania.

Poza tym stwierdził, że informacja o kosztach połączeń i numerach, do jakich połączenia były wykonywane stanowi informację o trybie działania państwowych osób prawnych w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, która pozwala na ocenę racjonalności gospodarowania mieniem publicznym oraz prawidłowości podejmowanych działań przez pracowników agencji.

Zdaniem skarżącego Sąd pierwszej instancji naruszył art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a oraz art. 10 ust. 1 cyt. ustawy dostępie do informacji publicznej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie nakazania organowi udostępnienia żądanych informacji lub wydania decyzji odmownej. Ponadto wskazał, że skoro w uzasadnieniu wyroku stwierdził, iż wydatkowanie publicznych pieniędzy na utrzymywanie telefonów służbowych stanowi informację publiczną to jego żądanie choćby w tej części powinno zostać zrealizowane, a więc organ powinien być przez Sąd zobowiązany do jej udzielenia w tym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej w skrócie P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. W tej sytuacji kontrola instancyjna ograniczała się zatem jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna w tej sprawie została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a.

W związku z powyższym, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku jest prawidłowy albo nie został przez stronę skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r. FSK 68/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120).

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania na wstępie rozważeniu podlegał najdalej idący zarzut dotyczący art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej zakwestionował prawidłowość umocowania w sprawie pełnomocnika Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.

Wbrew stanowisku skarżącego treść znajdującego się w aktach sprawy pełnomocnictwa udzielonego radcy prawnemu Ł.J. przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (karta nr 12 - akt sądowych) nie nasuwa wątpliwości, co do zakresu jego umocowania w sprawie. Wynika z niego, że wyżej wymienionego upoważniono do reprezentowania organu przed sądami administracyjnymi. Sformułowanie jakim posłużył się mocodawca "w sprawach ze skarg na decyzje Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, przeciwko Prezesowi Agencji Restrukturyzacji, przez niego wytaczanych oraz toczących się z jego udziałem, wyraża, iż zamiarem Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa było nadanie pełnomocnikowi jak najszerszego zakresu umocowania. Przy czym, wskazać należy, iż zarówno treść jak i zakres umocowania nie jest kwestionowany zarówno przez organ, jak i reprezentującego go w sprawie pełnomocnika.

Wymóg należytego umocowania pełnomocnika procesowego pod rygorem nieważności postępowania ustanowiony jest w interesie strony, która z pełnomocnika korzysta i zasadniczo tylko ta strona może powoływać się na nieważność postępowania z powodu nieprawidłowego udzielenia pełnomocnictwa (por. postanowienie SN z dnia 9 grudnia 2011 r. II UZP 7/11, niepublikowane.).

Przechodząc do rozpoznania pozostałych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że koncentrują się one na naruszeniu art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a. i art.134 § 1P.p.s.a. oraz art.149 § 1P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. Istota tych zarzutów sprowadza się do zakwestionowania ustalenia przez Sąd pierwszej instancji zakresu sprawy, sprzeczności uzasadnienia wyroku co do treści żądania skarżącego oraz braku wyjaśnienia przyczyn oddalenia skargi w całości.

W ocenie Naczelnego Sądu administracyjnego zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie. Wbrew stanowisku skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo określił zarówno zakres sprawy jak i żądanie skarżącego, wyjaśnił również podstawę prawną oddalenia skargi. Stwierdził bowiem, że skarżący we wniosku z dnia 13 września 2010 r. żądał od organu udzielenia informacji o połączeniach telefonicznych z telefonu komórkowego konkretnego pracownika, a na rozprawie w dniu wyjaśnił, iż chodziło o billingi rozumiane jako spis kosztów, czasu połączeń i numerów, z którymi te połączenia nawiązywano. Nie domagał się natomiast informacji o kosztach użytkowania tego telefonu. W związku powyższym Sąd pierwszej instancji uznał, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, albowiem dane te nie dotyczą spraw publicznych, a zwłaszcza majątku Skarbu Państwa. A zatem pisemna odpowiedź organu na wniosek skarżącego była zasadna. Z tych względów przyjął, iż organ nie pozostawał w bezczynności i skargę oddalił. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił treść żądania skarżącego oraz dokonał jego oceny prawnej w oparciu o przepisy cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz przepisy – ustawy Prawo telekomunikacyjne. W sposób wyczerpujący i przekonywujący podał przesłanki, które legły u podstaw oddalenia skargi. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania uznał za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego a mianowicie; art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust.1 pkt 3 lit.b , art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a oraz art. 10 ust. 1 cyt. ustawy dostępie do informacji publicznej wskazać należy, iż podstawową kwestią wymagającą oceny w tej sprawie było rozważenie, czy żądana przez skarżącego informacja była informacją publiczną w świetle przepisów omawianej ustawy.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej żądanie skarżącego obejmowało zarówno informację o połączeniach telefonicznych z telefonu służbowego pracownika Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa J.G. w dniach od 8 grudnia 2007 r. do dnia 23 stycznia 2008 r. jak i ich koszt oraz w całości mieściło się w definicji informacji publicznej. Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny przy omawianiu zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w tym ustalenia stanu faktycznego sprawy stwierdził, że wniosek skarżącego dotyczył wyłącznie informacji o tych połączeniach i nie obejmował ich kosztów. Uznanie za bezzasadne zarzutów naruszenia przepisów postępowania skutkuje przyjęciem przez Sąd drugiej instancji za wiążący stan faktyczny stanowiący podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Ten stan faktyczny stanowi zatem podstawę oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest państwową osobą prawną (art. 2 ust.1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz.634 ze zm.), a podmiotem reprezentującym Agencję jest Prezes (art. 8 ust.2 ustawy o ARiMR).

Prezes Agencji jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust.1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ze wstępnego sformułowania art. 4 ust.1 tej ustawy wynika, że Prezes występuje jako reprezentant podmiotu wykonującego zadania publiczne, obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Informacje podlegające udostępnieniu należy zatem łączyć z funkcjonowaniem podmiotu władzy publicznej jako całości, z realizacją funkcji publicznych przez funkcjonariuszy osoby prawnej, a nie ze sposobem wykonywania obowiązków pracowniczych przez osoby zatrudnione w państwowej osobie prawnej. Ocenę tę umacnia brzmienie art. 6 ust.1 pkt 3 lit. b omawianej ustawy. W myśl tego przepisu, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust.1, w tym o: trybie działania państwowych osób prawnych (...) i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej.

Złożony w przedmiotowej sprawie wniosek dotyczy informacji o połączeniach telefonicznych konkretnego pracownika Agencji w określonym przedziale czasowym. Należy zatem rozważyć, czy żądana informacja dotyczy trybu funkcjonowania, działalności Agencji jako państwowej osoby prawnej w ramach gospodarki budżetowej. Nie można wykluczyć, że informację publiczną stanowią dane o wydatkach Agencji związanych z użytkowaniem telefonów komórkowych przez pracowników Agencji. Żądanie nie dotyczy jednak wydatków Agencji z tytułu umów, na podstawie których Agencja korzysta z usług operatora sieci telefonii komórkowej, wyposażając swoich pracowników w telefony komórkowe obsługiwane przez tego operatora. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że wniosek skarżącego nie był żądaniem udzielenia informacji publicznej o trybie funkcjonowania, działalności Agencji jako państwowej osoby prawnej w ramach gospodarki budżetowej.

Żądanie dotyczyło czynności faktycznych podejmowanych przez pracownika Agencji. Wysokość kosztów generowanych przez pracownika Agencji, z omawianego tytułu, w ramach jego działalności, wynikającej z wykonywania obowiązków pracowniczych nie była wprost wskazana w sentencji wniosku.

Stosownie do treści art. 80 ust. 3 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) szczegółowy wykaz wykonanych usług telekomunikacyjnych abonenta powinien zawierać informację o zrealizowanych płatnych połączeniach, z podaniem, dla każdego połączenia: numeru wywoływanego, daty oraz godziny rozpoczęcia połączenia, czasu jego trwania oraz wysokości opłaty za połączenie z wyszczególnieniem ceny brutto i netto. Dostawca publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych dostarcza szczegółowy wykaz wykonanych usług telekomunikacyjnych począwszy od odpowiednio bieżącego okresu rozliczeniowego albo miesiąca, w którym abonent złożył pisemne żądanie, do końca okresu rozliczeniowego albo miesiąca, w czasie którego upływa uzgodniony z abonentem termin zaprzestania dostarczania tego wykazu (ust. 4). Wykaz, o którym mowa w ust. 4, dostawca publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych dostarcza: 1) w przypadku abonenta będącego stroną umowy pisemnej - wraz z fakturą wystawioną za okres rozliczeniowy, którego dotyczy ten wykaz, 2) w przypadku usługi przedpłaconej świadczonej w ruchomej publicznej sieci telefonicznej dla abonenta, który ma przydzielony numer oraz udostępnił dane, o których mowa w art. 60a ust. 1a - pierwszy wykaz jest dostarczany abonentowi w terminie 14 dni od złożenia przez niego żądania, a każdy kolejny w terminie do 10 dnia miesiąca kalendarzowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że żądanie skarżącego nie było informacją publiczną, dotyczyło informacji o wykonanych usługach telekomunikacyjnych zawartych w billingach, tj. wykazach, o których mowa w art. 80 ust. 4 i 5 cyt. ustawy - Prawo telekomunikacyjne.

W związku z powyższym stwierdził, że zarzuty dotyczące naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego nie zasługiwały na uwzględnienie. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu w oparciu o art. 184 P.p.s.a. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia od skarżącego na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.