drukuj    zapisz    Powrót do listy

6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz, Administracyjne postępowanie, Inspektor Nadzoru Budowlanego, Oddalono skargę, VII SA/Wa 2828/16 - Wyrok WSA w Warszawie z 2017-11-17, Centralna Baza Orzeczeń Naczelnego (NSA) i Wojewódzkich (WSA) Sądów Administracyjnych, Orzecznictwo NSA i WSA

VII SA/Wa 2828/16 - Wyrok WSA w Warszawie

Data orzeczenia
2017-11-17 orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-12-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Izabela Ostrowska
Krystyna Tomaszewska /przewodniczący/
Maria Tarnowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 23 art. 97 par. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 718 art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Maria Tarnowska ( spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2017 r. sprawy ze skargi R. Sp. z o.o. [...] W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r. znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę

Uzasadnienie

I. Stan sprawy

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. znak [...], po rozpatrzeniu zażalenia T.S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "[...]" sp. z o.o. pozwolenia na remont, przebudowę i częściową nadbudowę budynku hotel "[...]", położonego przy ul. M. [...] W. – uchylił w całości zaskarżone postanowienie.

Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa.

2. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. Wojewoda [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "[...]" sp. z o.o. pozwolenia na remont, przebudowę i częściową nadbudowę budynku hotel "[...]", położonego przy ul. M. [...] W..

Zażalenie na to postanowienie wniósł T. S..

3. W uzasadnieniu postanowienia GINB stwierdził, że z akt postępowania wynika, że Wojewoda [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W.z dnia [...] maja 2012 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Jako okoliczność uzasadniającą zawieszenie postępowania organ wskazał, że GINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...], umarzającą, wszczęte na wniosek T. S., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "[...]" sp. z o.o. pozwolenia na remont, przebudowę i częściową nadbudowę budynku hotelu "[...]", położonego przy ul. M. [...] W., i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zaś decyzja GINB z dnia [...] kwietnia 2016 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Organ stwierdził, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji.

Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, ponieważ nie sposób uznać, że wniesienie do sądu administracyjnego skargi na decyzję GINB z dnia [...] kwietnia 2016 r. uchylającą decyzję organu I instancji (umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę) i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, dla postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji o pozwoleniu na budowę. Rozpoznanie skargi przez sąd administracyjny nie wpływa w analizowanej sprawie na możliwość procedowania przez organ I instancji.

Organ wskazał, że jakkolwiek na decyzję GINB z dni [...] kwietnia 2016 r. "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą [...] W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, to jednak jest ona decyzją ostateczną w administracyjnym toku instancji – wykonalną oraz funkcjonującą w obiegu prawnym. Tym samym wskazana okoliczność nie stanowi zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, i dlatego, zdaniem organu, należało uchylić w całości postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r.

Organ wyjaśnił, że w świetle art. 144 kpa, w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 Kodeksu postępowania administracyjnego pt. "Zażalenia", do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Powyższe oznacza, że w przypadku zażaleń odpowiednie zastosowanie ma art. 138 kpa, regulujący rodzaje decyzji odwoławczych. Zatem, w sytuacji gdy po rozpoznaniu kwestii będącej przedmiotem zaskarżonego postanowienia organ drugiej instancji ustali, że nie było podstaw prawnych lub faktycznych do wydania w danej kwestii postanowienia, uchyli zaskarżone postanowienie. Zróżnicowanie kwestii procesowych regulowanych w formie postanowienia powoduje, iż ostatni człon przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa, stanowiący, "...umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części" musi być stosowany z zachowaniem odpowiedniości. Oznacza to, że w niektórych sprawach nie będzie go można stosować np. w razie braku podstaw prawnych do zawieszenia postepowania wystarczające będzie wyłącznie wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego (B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2006, s. 626).

4. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą [...] W. i domagała się jej [jego] uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego.

Zaskarżonej decyzji [postanowieniu] zarzucono naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, mające istotny wpływ na wynik przyjętego rozstrzygnięcia, a wyrażające się w uznaniu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że pomimo wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez spółkę [...] sp. z o.o. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. uchylającą wcześniejszą decyzję Wojewody [...] w sprawie umorzenia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], Wojewoda [...] ma obowiązek prowadzenia sprawy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 2012 r., natomiast w ocenie spółki Wojewoda [...] nie może prowadzić postępowania nadzwyczajnego w sprawie wzruszenia decyzji z 2012 r. równolegle z postępowaniem sądowoadministracyjnym, w którym będzie oceniana decyzja GINB nakazująca Wojewodzie [...] prowadzenie postępowania nieważnościowego pomimo tego, że Wojewoda [...] umorzył to postępowanie ze względu na brak przymiotu strony po stronie podmiotu inicjującego to postępowanie.

5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach.

7. Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości postanowienie Wojewody [...] zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "[...]" sp. z o.o. pozwolenia na remont, przebudowę i częściową nadbudowę budynku hotel "[...]", położonego przy ul. M. [...] W..

Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

8. Postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "[...]" sp. z o.o. pozwolenia na remont, przebudowę i częściową nadbudowę budynku hotel "[...]", położonego przy ul. M. [...] W., wszczęte na wniosek T. S., które zostało uchylone w całości zaskarżonym postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zostało wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

9. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Nie budzi wątpliwości, że instytucja zawieszenia postępowania administracyjnego ma charakter wyjątkowy i może być stosowana tylko i wyłącznie wtedy, gdy wystąpi jedna z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 97 § 1 kpa, i tylko na czas konieczny do usunięcia przeszkody procesowej i zakończenia postępowania wydaniem rozstrzygnięcia. Przez zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, należy rozumieć zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej, i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie – lecz inny organ lub sąd, i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest warunkiem koniecznym rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji.

Na "zagadnienie wstępne", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, składają się cztery elementy: (1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; (2) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie danej sprawy i wydanie decyzji; (3) rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu albo sądu; (4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Zakamycze 2005, s. 89).

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 grudnia 2012 r. II OSK 1570/11 stwierdził, że organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde - zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony - zakończenie postępowania administracyjnego. A zatem, zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji (por. wyroki NSA z 13 stycznia 2016 r. I OSK 1699/14 i z dnia 9 czerwca 2016 r. I OSK 2508/15). Niniejszy skład orzekający stanowisko takie podziela w zupełności.

Podkreślić zatem należy, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu, i które może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Ponadto, także należy podkreślić, iż zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, dlatego też powinno mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych przez ustawodawcę. Samo zaś stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie rozstrzygnięcia, bowiem wydający decyzję organ administracji obowiązany jest uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej wydawania.

10. Odnosząc powyższe rozważania do sprawy niniejszej stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie GINB uchylające w całości postanowienie Wojewody [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania – jest prawidłowe. Nie budzi bowiem wątpliwości, że przed organem pierwszej instancji nie wyłoniło się żadne zagadnienie wstępne, które wskazywać by mogło na konieczność zawieszenia postępowania głównego.

Słusznie stwierdził GINB w zaskarżonym postanowieniu, że nie sposób uznać, że wniesienie do sądu administracyjnego skargi na decyzję GINB z dnia [...] kwietnia 2016 r. uchylającą decyzję organu I instancji (umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę) i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, dla postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji o pozwoleniu na budowę. Rozpoznanie skargi przez sąd administracyjny nie wpływa w analizowanej sprawie na możliwość procedowania przez organ I instancji. Wprawdzie na decyzję GINB z dni [...] kwietnia 2016 r. "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą [...] W.złożyła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, jednakże decyzja ta jest decyzją ostateczną w administracyjnym toku instancji – wykonalną oraz funkcjonującą w obiegu prawnym. A tym samym, jak słusznie wskazał organ, okoliczność ta nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, i dlatego postanowienie Wojewody D. z dnia [...]lipca 2016 r. zostało uchylone w całości.

Podzielić należy również stanowisko GINB, zgodne z cytowanym w zaskarżonym postanowieniu piśmiennictwem, iż w niniejszej sprawie wystarczające jest wyłącznie wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego.

11. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów, w tym przepisu wskazanego w skardze, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia.

12. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.



Powered by SoftProdukt