Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2013 r. sprawy ze skargi E.B. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.

W dniu [...] maja 2011r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wystawił upomnienie adresowane do E.B., wzywając ją do wykonania obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. nr 234 poz. 1570 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o zapobieganiu" oraz § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień, zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie wykazu" - tj. poddania dziecka M.B. szczepieniom przeciw błonicy, tężcowi i krztuścowi, zakażeniom haemophilus influenzae typ B oraz wirusowemu zapaleniu wątroby typu B w ciągu 14 dni od otrzymania upomnienia. Upomnienie zostało doręczone w dniu 26 maja 2011 r.

Odpowiadając na wezwanie organu, E.B. pismem z dnia [...] maja 2011 r. wyraziła stanowisko, iż nie będzie poddawać swojego syna szczepieniom, które nie są uzasadnione, z uwagi na ryzyko wystąpienia groźnych powikłań poszczepiennych. Jednocześnie strona wskazała, iż uiściła koszty upomnienia.

W dniu [...] lipca 2011 r. organ wystawił tytuł wykonawczy ([...]) wskazując jako zobowiązaną E.B. a jako podstawę egzekwowanego obowiązku organ wskazał art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz § 1 rozporządzenia w sprawie wykazu. Zaś jak zakres ciążącego na zobowiązanej obowiązku wskazał, poddanie dziecka M.B. szczepieniom przeciw błonicy, tężcowi i krztuścowi, zakażeniom haemophilus influenzae typ B oraz wirusowemu zapaleniu wątroby typu B.

W tej samej dacie organ wydał postanowienie nr [...], którym nałożył na E.B. grzywnę w kwocie 500 zł. w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...]. Jednocześnie organ obciążył ją kosztami egzekucyjnymi w kwocie 50 złotych i wezwał zobowiązaną do wykonania w terminie do dnia 15 sierpnia 2011 r. obowiązków określonych w tytule wykonawczym.

Organ wskazał, że E.B. obowiązana jest poddać dziecko – M.B. szczepieniom obowiązkowym. Pomimo przesłania upomnienia, zobowiązana nie wykonała ciążącego na niej obowiązku. Mając powyższe na uwadze, PPIS ustalił wysokość grzywny na kwotę 500 złotych. W treści postanowienia organ zawarł pouczenie o treści art. 125 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 ze zm.), zwanej dalej "u.p.e.a.".

W piśmie z dnia [...] lipca 2011 r. pt. "Oświadczenie w sprawie postanowienia" E.B. oraz P.B. wskazali, iż wobec ryzyka wystąpienia określonych rozporządzeniem odczynów poszczepiennych, nie poddadzą syna szczepieniom obowiązkowym w ramach Narodowego Programu Szczepień Ochronnych.

E.B. oraz P.B., pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. wyjaśnili, że ich wcześniejsze pismo stanowi zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny z dnia [...] lipca 2011 r. Jednocześnie uzupełniając argumentację, wskazali, iż przedmiotowe postanowienie przymusza ich do wykonania obowiązku, który nie może być wykonany. Podkreślili, że jego wykonanie stanowiłoby czyn zabroniony określony w art. 157 K.k. Ponadto, ich zdaniem, postanowienie to wydane zostało bez podstawy prawnej, bowiem żaden przepis prawa nie uprawnia organu do administracyjnej egzekucji obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu.

Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia E.B. oraz P.B., Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że argumenty zobowiązanych nie zasługują na uwzględnienie, bowiem ustawa o zapobieganiu w art. 1 wskazuje, iż zawarte w niej uregulowania wprowadzają zasady i tryb rozpoznawania i monitorowania sytuacji epidemiologicznej oraz podejmowania działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych w celu unieszkodliwienia źródeł zakażenia, przecięcie dróg szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz uodpornienia osób podatnych na zakażenie. Tym samym, ustawa wypełnia dyspozycję art. 38 Konstytucji RP o prawnej ochronie życia każdego człowieka, czemu służy m. in. obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym. Ponadto, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym w ramach Narodowego Programu Szczepień Ochronnych. W przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych, odpowiedzialność za wypełnienie w/w obowiązku ponosi osoba, która sprawuje prawną lub faktyczną pieczę nad osobą małoletnią (art. 5 ust. 2 w/c ustawy). Organ zaznaczył jednocześnie, że zgodnie z ust. 2 i 3 art. 17 przywołanej wyżej ustawy, wykonanie szczepienia poprzedzone jest kwalifikacyjnym badaniem lekarskim, które ma na celu wykluczenie przeciwwskazań do szczepień.

Nadto wyjaśnił, iż E.B. - matka małoletniego M.B., odmówiła wykonania obowiązku wynikającego bezpośrednio z przepisów w/w ustawy, co uprawniało organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej do wszczęcia egzekucji administracyjnej w celu przymuszenia do wykonania tych obowiązków, w związku z art. 3 u.p.e.a.

Odnosząc się do zarzutu, iż orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje na brak podstaw do stosowania jakichkolwiek kar czy przymusu administracyjnego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej z przytoczeniem wyroku WSA w Białymstoku z 5 maja 2011 r.,sygn. akt II SA/Bk 79/11 organ wyjaśnił, że w uzasadnieniu cytowanego wyroku Sąd uznał, iż "z treści tej regulacji wynika, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z mocy przepisu prawa, nie ma zatem podstawy prawnej do konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej". W niniejszej sprawie, jak podkreślił organ odwoławczy, wierzyciel zastosował się do wskazań sądów administracyjnych. W sprawie nie była wydana decyzja administracyjna. Postępowanie prowadzone jest w trybie egzekucji administracyjnej na podstawie ustawy z 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2005 r., Nr 229, poz. 1954, ze zm.), która w art. 1, wskazując zakres przedmiotowy ustawy, stanowi że: "ustawa określa sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, o których mowa w art. 2, oraz prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków, o których mowa w art. 2. Natomiast zgodnie z art. 3 cyt. ustawy, egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisów prawa. W art. 2 § 1 pkt 3 wskazano, że egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organu administracji rządowej i samorządu terytorialnego Natomiast na mocy art. 10 ust. 1 pkt 2 i 3, państwowy wojewódzki inspektor sanitarny i państwowy powiatowy inspektor sanitarny są organami rządowej administracji. Tym samym, organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej uprawnione są do egzekwowania obowiązku wynikającego bezpośrednio z przepisów prawa.

E.B. na powyższe postanowienie wniosła do WSA w Gorzowie Wlkp. skargę, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia PPIS i utrzymującego go w mocy postanowienia PWIS w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz orzeczenie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu wskazała, że zaskarżone postanowienie narusza dyspozycję art. 10 § 1 oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego, m. in. poprzez wadliwe dokonywanie doręczeń, sprzeczne z art. 40 § 1 k.p.a,. Upomnienie oraz postanowienie były doręczone tylko matce dziecka z pominięciem ojca. Ponadto, skarżąca wskazała, iż zaskarżone postanowienie obarczone jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., z uwagi na to, iż przymusza do wykonania obowiązku, który nie jest jednoznacznie określony, a co za tym, idzie jest niewykonalny (strona powołała się na wyrok NSA w sprawie o sygn. akt III SA 1101/94 z dnia 26 maja 1995 r.). Zdaniem strony skarżącej, organ naruszył również dyspozycję art. 6 K.p.a., bowiem nie wykazał podstawy prawnej wydania zaskarżonego postanowienia, ponieważ zastosowanie przymusu administracyjnego jest możliwe, ale tylko w przypadku podejrzenia lub rozpoznania zakażenia lub choroby zakaźnej, co określają odpowiednio art. 33 ust. 1 oraz art. 36. ust. 1 ustawy o zapobieganiu. Stanowisko takie potwierdza wyrok WSA w Białymstoku II SA/Bk 79/11 z dnia 5 maja 2011r. Skarżąca podkreśliła jednocześnie, iż organ próbuje przymusić ją do świadczenia zdrowotnego, z którego ona nie musi korzystać. Strona podkreśliła, że komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego nie jest źródłem obowiązującego prawa w Polsce, gdyż nie mieści się w katalogu określonym w art. 87 Konstytucji RP, W ocenie skarżącej, organ naruszył także art. 77 § 1 K.p.a. bowiem nie ustalił czy w niniejszej sprawie wykonano kwalifikacyjne badanie lekarskie, a tym samym czy obowiązek wykonania szczepień ochronnych jest wykonalny (powołała się na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Po 588/07).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 14 grudnia 2011 r. oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji, powołując się na art. 17 ust. 10 pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, rozporządzenie w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień, w tym § 1 pkt 1, 2, 3, 6 i 11 rozporządzenia, jak również art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wskazał, że obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym w rozporządzeniu wynika wprost z ustawy, zatem z mocy prawa, dlatego nie wymaga konkretyzacji w postaci decyzji administracyjnej, jak to przewidziano w art. 33 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w przypadku stwierdzenia albo podejrzenia choroby zakaźnej,

Profilaktyka przed chorobami epidemicznymi jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych (vide: art. 68 ust. 4 Konstytucji RP). W ramach realizacji tego obowiązku państwo opracowuje Narodowy Program Szczepień Ochronnych. Sąd wskazał, iż w myśl art. 115 § 2 Kodeksu wykroczeń, kto sprawując pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, nie poddaje jej obowiązkowemu szczepieniu podlega odpowiedzialności karnoadministracyjnej.

Przestrzeganie ustawowego obowiązku poddania się przymusowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym zabezpieczone zostało przymusem administracyjnym. Przepis art. 1 u.p.e.a. wskazuje jej zakres przedmiotowy. Art. 3 § 1 tej ustawy, przewiduje możliwość stosowania egzekucji administracyjnej do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. W ocenie Sądu powołany art. 2 znajduje zastosowanie w kontrolowanej sprawie. W myśl § 1 pkt 10 art. 2, egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Na mocy art. 10 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 - o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tj. Dz. U. z 2011 r. nr 212, poz. 1263) państwowy wojewódzki inspektor sanitarnego i państwowy powiatowy inspektor sanitarny są organami rządowej administracji zespolonej odpowiednio w województwie i powiecie. Tym samym, organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej są uprawnione do egzekwowania wynikającego z ustawy obowiązku szczepień ochronnych.

Zasadnie zatem jest, w świetle powyższych przepisów, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, powziąwszy wiadomość o niewykonaniu ustawowego obowiązku, upomnieniem z dnia [...] maja 2011 roku, wezwał E.B. do wykonania takiego obowiązku. Wobec odmowy E.B. wykonania przedmiotowego obowiązku, zasadnie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, (któremu w myśl art. 1a pkt 13 u.p.e.a. przysługuje status wierzyciela), powołując się na wskazane wyżej przepisy ustawy o zapobieganiu, wystawił tytuł wykonawczy.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, jako organ egzekucyjny z mocy art. 20, wszczął postępowanie egzekucyjne zgodnie z nakazem zawartym w art. 26 § 1 u.p.e.a. W przepisie art. 29, ustawa zakazuje organowi egzekucyjnemu badanie zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Ustalenie takie następuje w wyniku badania, czy tytuł wykonawczy odpowiada wymogom art. 27 u.p.e.a., a zatem - czy nie zachodzą ujemne przesłanki procesowe w sprawie. Organy obu instancji wielokrotnie w toku postępowania rozważały kwestie podstaw prawnych rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie w obu instancjach, na etapie postępowania administracyjnego, jak i postępowania egzekucyjnego, które jest konsekwencją tego pierwszego, co wynika z wydanych postanowień. Sąd podał, że jak wskazano wyżej, konsekwencją wystawienia tytułu wykonawczego stało się wydanie w dniu [...] lipca 2011 roku postanowienia przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego albowiem działał on jednocześnie jako wierzyciel i organ egzekucyjny. W postanowieniu organ nałożył na E.B. grzywnę w kwocie 500 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wskazanego tytule wykonawczym, wskazując jednocześnie termin jego wykonania. E.B. przysługiwało uprawnienie do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji w trybie przewidzianym w art. 33 u.p.e.a. Jednak skarżąca zapytana o znaczenie pisma z dnia [...] lipca 2011 roku oświadczyła, że nie zawiera ono zarzutów, lecz jest zażaleniem na postanowienie organu I instancji o nałożeniu grzywny.

Sąd wskazał, że nałożenie grzywny jest ustawowym środkiem egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Tak określone przez ustawę przesłanki zaistniały w rozpatrywanym przypadku. Niewątpliwie, obowiązku szczepienia nie może wykonać inna osoba, poza tą której obowiązek dotyczy. Odpowiedzialność za wykonanie obowiązku, zgodnie z powołanym wyżej przepisem art. 5 ust 2 ustawy o zapobieganiu dotyczącego osoby małoletniej, ponosi osoba sprawująca nad nią pieczę.

W kontrolowanej sprawie poza sporem pozostaje fakt sprawowania przez E.B. pieczy nad małoletnim synem M.. Tak zatem, nałożenie na skarżącą grzywny odpowiadało przepisom ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dopuszczalność egzekucji administracyjnej była wnikliwie badana przez organy obydwu instancji.

W postanowieniach obydwu instancji odniesiono się też do tej kwestii wysokości grzywny.

Przestrzeganie obowiązku poddawania się szczepieniom ochronnym zostało zabezpieczone odpowiedzialnością regulowaną przepisami ustawy z 20 maja 1971 roku - Kodeks wykroczeń (tj. Dz. U. z 2010 r. nr 46, poz. 275 ze zm.). Przepis art. 115 § 2 stanowi, że karze podlega, kto, sprawując pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, pomimo zastosowania środków egzekucji administracyjnej, nie poddaje jej szczepieniu ochronnemu lub badaniu. Organ I instancji w postanowieniu z dnia [...] lipca 2011 roku obciążył zobowiązaną kosztami egzekucyjnymi w kwocie 50 zł. Podstawą dla takiego rozstrzygnięcia jest dyspozycja zawarta w art. 64a u.p.e.a.

Sąd stwierdził następnie, że w kontrolowanej sprawie postanowienie organu odwoławczego spełnia wszystkie wymogi art. 7, art. 136 i art. 138 K.p.a. W szczególności, organ II instancji w uzasadnieniu zawarł uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ ustalił stan faktyczny, powołał przepisy obowiązujące w rozpatrywanym przypadku, wyjaśniając ich znaczenie oraz odpowiednio odnosząc do zmieniających się okoliczności sprawy. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nadto rozpatrzył i ustosunkował się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w zażaleniu. Organy obydwu instancji w zakresie kontrolowanym nie naruszyły przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na jego wynik, zaś podjęte rozstrzygnięcia odpowiadają obowiązującym przepisom prawa.

O wykonaniu badania kontrolnego skarżąca została pouczona nie tylko w zaskarżonym postanowieniu, lecz także w postanowieniu organu I instancji.

Miejsce i termin szczepienia dziecka skarżącej został określony w upomnieniu. W postanowieniu organu I instancji z dnia [...] lipca 2011 roku wskazano jej nowy termin wykonania ustawowego obowiązku szczepienia ochronnego. Uzyskanie nowego terminu mogło nastąpić jako rezultat podjętych po temu starań, jednak takich skarżąca wszakże nie podjęła.

Organ II instancji powołał wszystkie przepisy, które dotyczyły rozpatrywanego przypadku. Organ nie tylko cytował ich treść, lecz także dokonał wyjaśnienia treści oraz znaczenia dla ustalonego stanu faktycznego. Rozpatrywanie zaś znaczenia cytowanego przepisu art. 33 oraz 36 ustawy o zapobieganiu wykracza poza przedmiot postępowania.

W ocenie Sądu, w zaskarżonym postępowaniu nie doszło do naruszenia przepisu art. 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 roku o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2008 r. nr 52, poz. 417). Powołując się na zawarte w rozdz. 5 w/w ustawy przepisy art. 15 i 16 Sąd wskazał, że odmowa wyrażenia zgody na udzielenie określonych świadczeń zdrowotnych jest możliwa tylko wtedy, jeżeli przepisy innych ustaw nie stanowią inaczej. Jak już wskazano, ustawa o zapobieganiu nakłada w art. 17 obowiązek poddania się określonym w rozporządzeniu szczepieniom ochronnym. Ustawa ta nie przewiduje możliwości odmowy poddania się takim szczepieniom. Jedyną przeszkodą dla odstąpienia od obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzające badanie kwalifikacyjne (art. 17 ust. 2) bądź przekroczenie terminu szczepienia ustalonego przez lekarza podczas takiego badania (art. 17 ust 3).

W uzasadnieniu wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 14 grudnia 2011 r. uznał za niezasadny zarzut naruszenia przez organy obydwu instancji przepisu art. 10 § 1 oraz art. 81 k.p.a. Sąd podał, że faktycznie upomnienie oraz dalsze czynności inspektorów sanitarnych obydwu instancji kierowane były wyłącznie do skarżącej jako matki z pominięciem ojca. Według Sądu, w myśl uregulowań art. 98 § 1 K.r.o. i art. 95 § 1 K.r.o., E.B. jako matka, jest osobą, która może samodzielnie reprezentować dziecko i samodzielnie zarządzać jego sprawami. Uzasadnione jest to przepisem art. 5 ust. 2 ustawy o zapobieganiu. Sąd stwierdził wobec powyższego, że omawiane uchybienie nie miało znaczenia na wynik postępowania jakim ostatecznie jest poddanie dziecka obowiązkowym szczepieniom. Sąd wskazał również, że okoliczności wskazywanej w w/w zarzucie nie może uwzględnić przede wszystkim z tego względu, iż tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Skarżąca, nie posiadając pełnomocnictwem męża, nie może się skutecznie na tę okoliczność powoływać.

W skardze kasacyjnej działająca przez pełnomocnika E.B. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - dalej "p.p.s.a.", poprzez uznanie postanowienia organu II instancji za odpowiadające przepisom prawa mimo, iż utrzymane w mocy tym postanowieniem postanowienie organu I instancji dotknięte było wadą nieważności z art. 156 pkt 5 k.p.a. Nadto zarzuciła naruszenie przepisów postępowania poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia organu II instancji, mimo iż wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mającym wpływ na wynik sprawy oraz bezzasadne oddalenie skargi, a mianowicie:

- art. 20 § 2 w związku z art. 2 i 3 u.p.e.a. w związku z 6 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd I kompetencji organów inspekcji sanitarnej do egzekucji obowiązku szczepień ochronnych poprzez stosowanie środka egzekucyjnego-grzywny w celu przymuszenia, podczas gdy takie kompetencje (uprawnienia) z wymienionych przepisów nie wynikają,

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez zaakceptowanie ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organ II instancji, w sytuacji gdy z zebranego materiału dowodowego wynikało, iż w dacie wydania postanowienia wymierzającego grzywnę w celu przymuszenia małoletni M.B. nie miał przeprowadzonych aktualnych badań kwalifikacyjnych, co wykluczało poddanie go szczepieniu ochronnemu i tym samym skuteczne egzekwowanie tego obowiązku w oparciu o przepisy u.p.e.a. w administracji nie było możliwe, - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 10 K.p.a. i art. 81 k.p.a. poprzez pozbawienie P.B. - ojca małoletniego M.B., uprawnienia do udziału postępowaniu i wypowiadania się co do dowodów, mimo iż przedmiotowe postępowanie dotyczyło jego interesu prawnego i obowiązku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) - dalej "p.p.s.a."), sprowadza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7, 77 § i 80 k.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 k.p.a., a więc w sposób przekonywujący. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.).

Przedmiotowa sprawa została przekazana do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 745/12, wydanego na skutek skargi kasacyjnej E.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.

Wobec tego zastosowanie znajduje w sprawie art. 190 p. p. s. a., w myśl którego wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawę przekazano pozostaje związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia ta obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. W orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjmuje się, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem - lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie.

Wykładnia prawna, o jakiej mowa w art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. Związanie wykładnią prawną dotyczy zarówno sądu rozpoznającego sprawę ponownie do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego, powodująca, że pogląd prawny NSA staje się nieaktualny, a także organu administracyjnego. Oznacza to, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Związanie wykładnią ma szeroki zasięg, gdyż obejmuje również strony postępowania. Nie można bowiem oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez NSA. Powyższe rozwiązanie ma na celu zapewnienie jednolitości orzecznictwa (por. H.Knysiak-MoIczyk - Skarga kasacyjna str. 301).

Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma więc całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Jeżeli zatem, rozpoznając sprawę po raz pierwszy, Sąd I instancji ocenił zaskarżoną wskutek skargi wniesionej do tego Sądu decyzje jako zgodne z przepisami prawa materialnego i procesowego, a Naczelny Sąd Administracyjny pogląd ten zakwestionował, to ocena ta przy ponownym rozpoznaniu sprawy jest wiążąca dla Sądu I instancji rozpoznającego sprawę ponownie.

Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu było postanowienie WPWIS z dnia [...] września 2011 r. oraz poprzedzające jego wydanie czynności egzekucyjne, na podstawie których na skarżącą nałożona została grzywna w kwocie 500 zł, celem przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...]

Zgodnie z art. 122 ust. 1 u.p.e.a., grzywna w celu przymuszenia nakładana jest przez organ egzekucyjny, który przystępując do czynności egzekucyjnych doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, który wcześniej nie został doręczony.

Mając na uwadze rozważania zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznając niniejszą sprawę należało w pierwszej kolejności poddać analizie właściwość rzeczową organu egzekucyjnego do prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym w ramach Narodowego Programu Szczepień Ochronnych. Analiza powyższego przepisu wskazuje, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z mocy przepisu prawa, nie ma zatem podstawy prawnej do jego konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. Tak też stanowi art. 17 ust. 1 ustawy wskazując, że osoby, określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1, zwanym dalej "obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi". Co niezwykle istotnej jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 32/11, wykonanie tego obowiązku z mocy prawa zabezpieczone jest przymusem administracyjnym oraz odpowiedzialnością regulowaną przepisami ustawy z 20 maja 1971r. Kodeks wykroczeń (t.j. Dz. U. 2010 r., nr 46, poz. 275, ze zm.). Oznacza to, że wynikający z przepisów obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, jest bezpośrednio wykonalny. Jego niedochowanie aktualizuje obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie poddanie dziecka szczepieniu ochronnemu.

Twierdzenie, że obowiązek poddania małoletniego dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym stanowi obowiązek wynikający z mocy prawa pozwala zastanowić się nad organem właściwym do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie jego przymusowego wykonania. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.e.a. organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest: 1) wojewoda; 2) właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych, zadań zleconych i zadań z zakresu administracji rządowej oraz obowiązków wynikających z decyzji i postanowień z zakresu administracji publicznej wydawanych przez samorządowe jednostki organizacyjne; 3) kierownik wojewódzkiej służby, inspekcji lub straży w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w imieniu własnym lub wojewody decyzji i postanowień; 4) kierownik powiatowej służby, inspekcji łub straży w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w zakresie swojej właściwości decyzji i postanowień.

Analiza u.p.e.a. wskazuje więc, że kierownicy wojewódzkich (i powiatowych) służb, inspekcji i straży, do których niewątpliwie należy zaliczyć organy inspekcji sanitarnej, są organami egzekucyjnymi jedynie w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydanych przez siebie decyzji i postanowień. Tego rodzaju ograniczenie nie dotyczy jednakże wojewody. W ocenie Sądu należy więc przyjąć, że wojewoda jest organem właściwym do prowadzenia egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, wynikających zarówno z wydanych przez siebie rozstrzygnięć indywidualnych (decyzji, postanowień), jak i obowiązków niepieniężnych wynikających wprost z mocy przepisów prawa. Podobne stanowisko przyjmuje się w doktrynie, wskazując, że art. 20 u.p.e.a. wprowadza ogólną zasadę właściwości rzeczowej wojewody, co do prowadzenia postępowania egzekucyjnego zarówno w przypadku obowiązków wynikających z aktów indywidualnych, jak i obowiązków wynikających wprost z aktów normatywnych (W. Piątek, A. Skoczylas, w: red. R. Hauser, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2012 r., str. 142).

Konsekwentnie możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego obowiązku o charakterze niepieniężnym przez organy inspekcji sanitarnej musi wynikać bezpośrednio z przepisów szczególnych. Rozważenia więc wymagało, czy organy powyższe są wyraźnie umocowane do prowadzenia egzekucji dotyczącej obowiązku poddania małoletniego szczepieniu ochronnemu.

Zgodnie z ustawą z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (j.t. z 2011 r. nr 212, poz. 1263, ze zm. - dalej "u.p.i.s,"), organy inspekcji sanitarnej zostały powołane do sprawowania kontroli przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne (art. 4 ust. 1 powołanej powyżej ustawy). W ramach przysługujących im kompetencji są one również uprawnione do wydawania zarządzeń i decyzji lub występowania do innych organów o ich wydanie –w wypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych, co wynika wprost z art. 5 pkt. 4 u.p.i.s. Zgodnie z powyższą ustawą, powiatowy inspektor sanitarny jest uprawniony do wydania decyzji nakładającej obowiązki na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego (art. 33 ust. 1 ustawy).

Jak wskazał w wyroku NSA wydanym w niniejszej sprawie, ustawa nie przewiduje natomiast możliwości wydania decyzji dotyczących szczepień ochronnych. Wynika to z faktu, że jak powyżej wskazano obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, jest bezpośrednio wykonalny - wynika wprost z przepisów prawa. Brak jest więc władczego rozstrzygnięcia organu inspekcji sanitarnej (powiatowego inspektora sanitarnego), w formie decyzji administracyjnej, które nakazywałaby poddać małoletnie dziecko szczepieniu ochronnemu. Wobec powyższego brak jest podstaw do uznania, aby organem właściwym do prowadzenia egzekucji powyższego obowiązku niepieniężnego, w rozumieniu art. 20 ust. 1 u.p.e.a., a tym samym do nakładania grzywny w celu przymuszenia, był powiatowy inspektor sanitarny. Organem mającym ogólną właściwość do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie obowiązków niepieniężnych jest bowiem wojewoda. Stąd też organy inspekcji sanitarnej nie były właściwego do nałożenia na skarżącą grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku poddania małoletniego szczepieniu ochronnemu. Taką kompetencję posiada natomiast - jak wspomniano - wojewoda. Tak samo w orzecznictwie NSA wskazano, że z uwagi na brak władczego rozstrzygnięcia organu inspekcji sanitarnej w formie decyzji administracyjnej, które nakazywałoby poddanie małoletniego dziecka szczepieniu ochronnemu nie ma podstaw do uznania, aby organem właściwym do prowadzenia egzekucji powyższego obowiązku niepieniężnego, w rozumieniu art. 20 ust. 1 u.p.e.a., a tym samym do nakładania grzywny w celu przymuszenia, był powiatowy inspektor sanitarny.

Zgodnie z art. 18u.p.e.a., jeżeli przepisy u.p.e.a. nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy k.p.a. Na gruncie postępowania egzekucyjnego ustawodawca dozwala na wykorzystanie instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, przy czym zamiast decyzji na gruncie egzekucyjnym stwierdzeniu nieważności mogą podlegać wydawane w toku postępowania postanowienia (tak zob. K. Sobieralski, Stosowanie procedury administracyjnej w postępowaniu egzekucyjnym w administracji w orzecznictwie sądów administracyjnych, w: red. A. Skoczylas, J. Stankowski, Aktualne problemy postępowania egzekucyjnego w administracji, Wrocław 2013 r.t str. 46-47). Z tego względu, kontrolowane w niniejszym postępowaniu sądowym postanowienia organów I i H instancji, jako wydane z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej, podlegały stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 156 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.

Niezależnie od powyższej wadliwości prowadzonego postępowania, całkowicie dyskwalifikującej podjęte w postępowaniu rozstrzygnięcia wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie organy sanitarne uznały, że stroną postępowania jest wyłącznie skarżąca, kierując do niej tytuł wykonawczy, jak i postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Organy nie wyjaśniły przy tym, czy małoletnia pozostaje pod władzą rodzicielską obydwóch rodziców. Niewątpliwie postępowanie egzekucyjne ma charakter represyjny, więc wydaje się oczywiste, że jego prowadzenie w stosunku tylko do jednego z rodziców jest oczywiście niesprawiedliwe. Dodatkowo skierowanie upomnienia w stosunku tylko do jednego z rodziców, ogranicza działanie łub może ograniczyć działanie drugiego z rodziców w zakresie realizacji obowiązku sprawowania władzy rodzicielskiej. Wyjaśnienia dodatkowo wymaga, że prowadząc postępowanie egzekucyjne wyłącznie w stosunku do matki, organy naruszyły przepisy prawa materialnego określone w art. 93 § 1 I art. 97 § 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Z istoty władzy rodzicielskiej wynika zasada jej wspólnego, dwuosobowego wykonywania przez równouprawnionych rodziców. Mają oni obowiązek i kompetencje do wspólnego rozstrzygania wszystkich istotnych spraw małoletniego dziecka, w tym niewątpliwie o ewentualnym nie stosowaniu się do obowiązkowego szczepienia własnych dzieci. W tym zakresie decyzja rodziców jako istotna dla dziecka powinna być wspólna, podobnie jak wspólna jest odpowiedzialność za tę decyzję (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt III Sa/Kr 1532/11, baza orzeczeń NSA). Oczywiście jeżeli dziecko pozostaje pod władzą rodzicielską obojga rodziców, każde z nich może działać samodzielnie jako przedstawiciel ustawowy dziecka. Także w istotnych sprawach dziecka każdy z przedstawicieli ustawowych jest umocowany do złożenia oświadczenia woli odnośnie małoletniego. Czym innym jest bowiem prawo działania w charakterze przedstawiciela ustawowego w relacjach z osobami, urzędami, a czym innym podejmowanie merytorycznego stanowiska w istotnej sprawie dziecka. W tym zakresie musi być uzgodniona wola rodziców, którą oczywiście władny jest skutecznie przedstawić każdy z rodziców. Jednak zawsze odpowiedzialność z uzgodnionej decyzji będą ponosić wspólnie. W związku z tym postępowanie wywołane taką wspólną decyzją musi się toczyć w stosunku do obojga rodziców. Niewątpliwie w niniejszej sprawie osobami odpowiedzialnymi za poddanie małoletnich dzieci obowiązkowym szczepieniom ochronnym są ich rodzice.

Dodatkowo podkreślenia wymaga, że art. 5 ust. 2 ustawy, wskazuje, iż w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1 (m.in. poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym w ramach Narodowego Programu Szczepień Ochronnych), ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta.

W przedmiotowej sprawie nie wyjaśniono jednakże, czy małoletni pozostaje pod prawną opieką obojga rodziców. Brak wyjaśnienia powyższej okoliczności nie tylko stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych wart. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., ale uniemożliwia również dokonanie oceny prawidłowości upomnienia oraz wystawionego tytułu wykonawczego.

Mając powyższe na względzie Sąd, w pkt 1 na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia, oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia 12 lipca 2011 r.

Uwzględniając powyższe wskazać należy, że PPIS jest zobowiązany do przekazania sprawy do organu właściwego, natomiast w ramach ponownie prowadzonego postępowania egzekucyjnego niezbędne jest spełnienie wszystkich ustawowych obowiązków dotyczących formy tytułu egzekucyjnego. W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ właściwy wyjaśni, czy małoletnia pozostaje pod władzą rodzicielką obojga rodziców, a w konsekwencji właściwie określi podmioty zobowiązane.

W pkt. 2 wyroku Sąd działając na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzekł, że zaskarżone postanowienie nie może zostać wykonane.