Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 28 marca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2013 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Braniewo z dnia 30 listopada 2012 r., Nr 84/VI/2012 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.

W dniu 30 listopada 2012r. Rada Gminy Braniewo podjęła uchwałę nr 84/VI/2012

w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Braniewo. Podstawę prawną wydanej uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako: u.s.g.) oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 391).

W dniu 7 grudnia 2012r. uchwała ta została przekazana do ogłoszenia Wojewodzie Warmińsko-Mazurskiemu, który w dniu 17 stycznia 2013r., działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w związku z upływem 30-dmniowego terminu do stwierdzenia nieważności uchwały przez organ nadzoru.

W uzasadnieniu reprezentujący Wojewodę radca prawny podniósł, że w § 3 uchwały Rada Gminy wskazała, iż wchodzi ona w życie z dniem 1 stycznia 2013r., z wyjątkiem § 5 ust. 2, 3 i 6 oraz § 6 ust. 5, które wchodzą w życie z dniem 1 lipca 2013r. Wskazał, że zapis taki narusza w sposób istotny art. 4 ust 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. 2011, Nr 197, poz. 1172 ze zm., dalej też jako: ustawa o ogłaszaniu aktów), zgodnie z którym akt normatywny podlegający publikacji w dzienniku urzędowym wchodzi w życie po upływie czternastu dni od dnia jego ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Zaznaczono, że zaskarżona uchwała ustanawia abstrakcyjne normy prawne obowiązujące określoną grupę adresatów, stanowiąc tym samym akt prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym podlega ogłoszeniu na zasadach i w trybie określonym wskazaną powyżej ustawą. Tym samym zaskarżona uchwała rażąco narusza art. 4 ust. 1 ustawy ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W ocenie organu nadzoru uchylenie w całości uchwały jest konieczne ze względu na okoliczność, iż określenie w sposób sprzeczny z prawem sposobu oraz terminu wejścia w życie uchwały przekłada się bezpośrednio na ważność całego aktu prawnego.

Niezależnie od powyższego strona skarżąca zakwestionowała poszczególne zapisy regulaminu. Zarzucono, że w § 2 pkt 3 i 10 regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały Rada wprowadziła definicje pojęć, których znaczenie nie pokrywa się z ich znaczeniem zawartym w ustawie. W pkt 3 zawarto definicję "niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych", z kolei pkt 10 dotyczy "punktu dobrowolnego gromadzenia odpadów". Zdaniem Wojewody do wprowadzenia w uchwale tych pojęć Rada Gminy nie posiada upoważnienia.

Wskazano, że w § 3 pkt 5 regulaminu Rada postanowiła uregulować wykonywanie drobnych napraw pojazdów samochodowych przez ich właścicieli. Organ nadzoru uznał, że uzależnienie wykonywanie tych napraw poza warsztatami samochodowymi na terenie nieruchomości tylko za zgodą jej właściciela i tylko wtedy, gdy nie są one uciążliwe dla mieszkańców tej nieruchomości oraz nieruchomości sąsiednich wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą wart. 144 k.c. - tym samym zapis ten został wprowadzony bez podstawy prawnej.

Organ nadzoru nie zgodził się również z zapisem § 5 ust. 3 regulaminu. Wyjaśniono, że stanowisko to uzasadnione jest treścią art. 5 ust. 2-4 ustawy o utrzymaniu czystości

i porządku w gminach. Do podmiotów wskazanych w postanowieniach wymienionego artykułu nie należą przedsiębiorcy prowadzący działalność handlową branży spożywczej lub gastronomicznej. Zobowiązanie ich zatem do ustawienia poza lokalem dodatkowych koszy na odpady i systematycznego ich opróżniania jest pozbawione podstawy prawnej.

W ocenie Wojewody w materii regulaminowej nie mieści się także część postanowień rozdziału 6 załącznika do uchwały. W myśl art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy Rada uprawniona jest jedynie do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Treści tego przepisu nie odpowiada § 8 ust. 1 pkt 4 regulaminu, zakazujący wprowadzania zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej. Organ nadzoru, powołując się na wyrok WSA

w Lublinie z dnia 19 września 2008r. sygn. akt II SA/Lu 485/08 podniósł, że obowiązek ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością oraz przed zanieczyszczeniem nie może być wykonywany przez określenie zakazu wprowadzania zwierząt na określone obiekty.

Strona skarżąca zakwestionowała także zapisy § 9 ust. 1 pkt 4, 8 i ust. 3 regulaminu, określające wymagania utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Zgodnie z tymi przepisami:

- pomieszczenia, w których utrzymywane są zwierzęta gospodarskie nie mogą znajdować się w odległości mniejszej niż 10 m od granicy nieruchomości sąsiedniej, jeżeli właściciel tej nieruchomości nie wyraził zgody na zmniejszenie wymaganej wyżej odległości (ust. 1 pkt 4),

- utrzymywanie zwierząt gospodarskich nie powoduje uciążliwości dla użytkowników sąsiednich nieruchomości związanej w szczególności z odorem i hałasem (ust. 1 pkt 8),

- pszczoły należy trzymać w ulach, ustawionych w odległości co najmniej 10 m od granicy nieruchomości w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości (ust. 3).

Wojewoda stwierdził, że przytoczone zapisy należy uznać za sprzeczne z prawem, bowiem to Kodeks cywilny reguluje kwestie dotyczące stosunków sąsiedzkich. W myśl art. 144 k.c. właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Rada gminy nie posiada uprawnienia do doprecyzowania w/w regulacji.

Organ nadzoru zarzucił, że również regulacja zawarta w § 9 ust. 2 regulaminu nie powinna znaleźć odzwierciedlenia w materii regulaminowej, dotyczy bowiem sposobu postępowania z padłymi zwierzętami. W ocenie organu nadzoru zapis powyższy przekracza delegację ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy, który upoważnia jedynie do określenia wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Przepis ten nie upoważnia rady gminy do uregulowania sposobu postępowania ze zwłokami zwierzęcymi i określania obowiązków osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie w tym zakresie. Materia ta jest nadto uregulowana odrębnymi przepisami powszechnie obowiązującymi.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Braniewo zgodziła się z zarzutami organu nadzoru. W ocenie Rady dostrzeżone nieprawidłowości nie powinny jednak prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały w całości, a jedynie w części dotyczącej kwestionowanych przepisów. Podniesiono, że po wyeliminowaniu ich z obrotu prawnego, pozostałe przepisy mogą funkcjonować bez uszczerbku dla całej uchwały. W szczególności uchwała będzie wciąż w pełni wypełniać delegację ustawową. Podkreślono przy tym, że w przepisie § 45 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" ( Dz. U. z 2002 Nr 100, poz. 908) dopuszczono możliwość użycia w ustawie zarówno sformułowania "ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia" jak również "ustawa wchodzi w życie z dniem ... (dzień oznaczony kalendarzowo)". Powyższe regulacje znajdują również zastosowanie do aktów prawa miejscowego. Z przepisu § 143 załącznika wynika wprost, ze określone rozporządzeniem zasady legislacji stosuje się odpowiednio do aktów prawa miejscowego stanowionych przez radę gminy. Zauważono, że zaskarżona uchwała została przesłana Wojewodzie na 14 dni przed rozpoczęciem biegu 14-dniowego okresu, który miał upłynąć pomiędzy publikacją aktu a jego wejściem w życie. Wojewoda jednak, wbrew przepisowi art. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, nie opublikował zaskarżonej uchwały niezwłocznie, a przynajmniej przed rozpoczęciem biegu wskazanego 14 dniowego okresu, stała się ona więc niezgodna z prawem na skutek samego upływu czasu. W związku z powyższym przepis § 3 uchwały w zakresie, w jakim ustanawia wejście w życie części uchwały na 1 stycznia 2013 roku, ostać się nie może. Okoliczność ta nie uzasadnia jednak stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Podniesiono, że zamieszczanie w aktach prawa miejscowego przepisu określającego vacatio legis nie jest obligatoryjne. Zagadnienia te są bowiem wiążąco uregulowane

w przepisach rangi ustawowej (art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych

i niektórych innych aktów prawnych). Skoro więc skarżący uznał, iż przepis § 3 jest niezgodny z prawem w całości lub w części, to wniosek o stwierdzenie nieważności powinien dotyczyć właśnie tej części bądź całości przepisu, nie zaś całej uchwały.

W ocenie Rady w sytuacji, gdy uchwała może wywrzeć pożądane skutki prawne mimo braku sprzecznego z prawem przepisu bądź części przepisu, to sankcją nieważności powinien zostać objęty jedynie taki przepis bądź część przepisu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga, jako zasadna, zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) dalej określanej jako p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W rozpoznawanej sprawie Rada Gminy Braniewo zgodziła się z zarzutami skargi, podnosząc, iż wystarczające będzie wyeliminowanie z obrotu prawnego jedynie zakwestionowanych przepisów, bez konieczności stwierdzenia nieważności całej uchwały. Uwzględniono w szczególności, że w miejsce uchylonego przepisu określającego termin wejścia w życie tego aktu prawa miejscowego, będzie obowiązywał art. 4 ust. 1 cytowanej ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Oceniając to stanowisko, Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę, uznał, że Rada Gminy Braniewo podejmując uchwałę w dniu 30 listopada 2012r., którą miała obowiązek przekazać Wojewodzie w terminie 7 dni (art. 90 u.s.g.) i z tego obowiązku się wywiązała,

a Wojewoda, jako organ wydający wojewódzki dziennik urzędowy (art. 23 ustawy

o ogłaszaniu aktów), miał obowiązek jej ogłoszenia niezwłocznie, co wynika jednoznacznie z treści art. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów, mogła przyjąć, że uchwała wchodzi w życie

z dniem 1 stycznia 2013r. W rozpatrywanym przypadku Rada zachowała dyspozycję art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów, który zezwala na określenie terminu dłuższego vacatio legis niż standardowe 14 dni. Słusznie też pełnomocnik Rady Gminy wskazał, że zgodnie

z Zasadami techniki prawodawczej możliwe jest przyjęcie, że uchwała wchodzi w życie

z oznaczonym dniem (§ 45 ust. 1 pkt 4 w zw. z § 143 powołanego załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów). Gdyby Wojewoda zrealizował niezwłocznie obowiązek publikacji zaskarżonego aktu normatywnego, to zachowany zostałby wymagany okres vacatio legis. Tylko wobec niedochowania terminu przez Wojewodę przepis § 3 zaskarżonej uchwały nie może się ostać. Sąd stoi na stanowisku, że organ nadzoru nie powinien zwlekać z ogłaszaniem aktów normatywnych publikowanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nawet jeżeli ma wątpliwości co do legalności przedłożonego mu aktu. Nie można bowiem pomijać, że organ nadzoru ma uprawnienie do stwierdzenia nieważności ogłoszonego aktu lub może wystąpić w tym zakresie ze skargą do sądu administracyjnego. Stwierdzenie nieważności wywiera zaś skutek prawny z mocą ex tunc i powoduje, że dany przepis jest nieważny od samego początku jego obowiązywania. Niezależnie od powyższego Sąd uznał zasadność poglądu przedstawionego w odpowiedzi na skargę, że nawet nieprawidłowe wskazanie terminu wejścia w życie aktu prawa miejscowego nie może przekładać się na nieważność całego aktu. Rację ma Rada Gminy Braniewo, że wystarczającym byłoby wyeliminowanie tylko przepisu, stanowiącego o wejściu w życie uchwały. W takiej sytuacji zastosowanie miałby wprost powszechnie obowiązujący przepis art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów, który stanowi, że akty normatywne ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Stanowisko takie jest prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 14 czerwca 2011r. sygn. akt II GSK 632/10, LEX nr 1083328 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że przepis ten ma zastosowanie zarówno w przypadku, gdy dany akt nie zawiera postanowień o vacatio legis, jak też wówczas, gdy wskazują one termin wejścia w życie w sposób nieprawidłowy.

Reasumując, Sąd nie podzielił stanowiska Wojewody, że wadliwość postanowień

o wejściu w życie uchwały przekłada się bezpośrednio na ważność całego aktu prawnego.

Jednakże po przeanalizowaniu zapisów zaskarżonego regulaminu Sąd uznał że zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości, z uwagi na zakres dostrzeżonych istotnych naruszeń prawa, nie tylko tych wskazanych przez Wojewodę.

Zasadnym jest podnieść na wstępie, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy.

Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodnie ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, publ. w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych www.nsa.gov.pl). W omawianym przypadku zakres spraw przekazanych do uregulowania w gminnym regulaminie utrzymania czystości i porządku oraz wytyczne dotyczące treści tego aktu prawa miejscowego wyznacza art. 4 ust. 2 cytowanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z przepisami tego unormowania w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały: Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu, ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Ustawowe wyliczenie zagadnień, które regulamin winien zawierać jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006r., sygn. akt II SA/Wr 527/06; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007r., sygn. akt II SA/Rz 59/07). Oznacza to, że nie można w nim zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść art. 4 ust.2 cytowanej ustawy. Z drugiej strony unormowanie to zawiera katalog obligatoryjnych elementów objętych uregulowaniem w regulaminie gminnym. Tym samym w regulaminie powinny znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 12 czerwca 2012r. sygn. akt II SA/Op 229/12). W świetle poczynionych uwag za niezgodne ze wskazanymi wyżej przepisami (w szczególności z normą upoważniającą, z konstytucyjną zasadą praworządności – art. 7 Konstytucji RP) należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw mających być objętych regulaminem, ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w regulaminie przepisów z nią sprzecznych (jak też z innymi aktami wyższego rzędu).

Oczywistym jest również, że rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami cytowanego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. A zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinna także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu) oraz przepisy § 116 i § 136 w zw. z § 143 określające, że w akcie wykonawczym nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych ze wskazanymi aktami normatywnymi, a więc i przepisów modyfikujących ich treści. Sprzeczne z prawem jest również, w świetle § 149 załącznika do rozporządzenia, formułowanie bez upoważnienia ustawowego, w akcie wykonawczym niższym rangą niż ustawa definicji ustalających znacznie określeń ustawowych, w szczególności określeń zawartych

w ustawie upoważniającej.

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że ocena czy dany akt normatywny wydany został w ramach, czy też z przekroczeniem upoważnienia ustawowego winna być dokonana z punktu widzenia charakteru prawnego upoważnienia ustawowego i jego zakresu w konkretnej sprawie merytorycznej, z uwzględnieniem poprawności legislacyjnej wynikającej z przytoczonych powyżej przepisów rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej.

Poddając we wskazanym zakresie szczegółowej analizie regulacje zawarte w zaskarżonej uchwale Sąd dostrzegł omówione poniżej nieprawidłowości.

W uchwale doszło do zdefiniowania pojęć, którymi posługuje się już ustawodawca. Ponadto Rada Gminy Braniewo, wbrew wiążącej ją delegacji ustawowej, wprowadziła własne definicje pojęć, jak również dopuściła się powtórzeń przepisów zawartych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Podczas, gdy wynikający z art. 4 ust. 2 ustawy zakres upoważnienia do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie obejmuje, w żadnej ze spraw wymienionych w pkt 1 – 8, uprawnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek pojęć ich dotyczących. Brak upoważnienia rady w tym zakresie oznacza zarówno zakaz tworzenia w regulaminie na jego potrzeby własnych definicji pojęć (przez co rozumieć należy przepisy ustawowe zmodyfikowane lub utworzone na użytek zaskarżonej uchwały), w tym ustalania znaczenia określeń ustawowych, jak i do powtarzania w nim definicji ustawowych. Niezgodność z prawem dokonywania powtórzeń w regulaminie definicji ustawowych, jest ponadto uzasadniona okolicznością, że interpretacja takiego pojęcia w kontekście uchwały, w której go powtórzono, może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (por. wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/90; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09; wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt. II OSK 170/10). Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. Zatem w przypadku powtórnego zdefiniowania pojęcia ustawowego w regulaminie, istnieje realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie. Poza tym, skoro postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, to tym bardziej nie ma podstaw prawnych do powtarzania w nim definicji ustawowych, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej. W orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, ale musi być to powtórzenie dosłowne, z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, przytoczony przepis ustawy (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 września 2008 r., II SA/Lu 485/08, Lex nr 475237).

Wobec tego należy stwierdzić, że niezasadnie wprowadzono w § 2 regulaminu słowniczek pojęć, w szczególności takich jak: gmina (pkt 1 § 2). Oczywistym jest, że podejmowane przez organ stanowiący gminy akty prawa miejscowego obowiązują tylko

w granicach administracyjnych danej gminy. Wynika to z przepisów ustrojowych – Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym. Bezcelowe było też powoływanie w słowniczku pojęć zdefiniowanych przez ustawodawcę, poprzez przytoczenie przepisu ustawy definiującego to pojęcie. Dotyczy to pkt 4, 6, 8 § 2, wyjaśniających takie pojęcia, jak: odpady komunalne, selektywne zbieranie i właściciel nieruchomości. Bezpodstawnie wprowadzono na użytek podjętej uchwały definicje takich pojęć jak: harmonogram odbioru odpadów komunalnych (pkt 2), niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne (pkt 3), miejsce selektywnego zbierania odpadów komunalnych (pkt 9), czy punkt dobrowolnego gromadzenia odpadów (pkt 10). Przy czym dostrzec należy niekonsekwencję organu stanowiącego co do dwóch ostatnich wymienionych punktów. Najpierw w § 2 wprowadził definicję tych pojęć odpowiednio jako miejsca ustawienia pojemników przeznaczonych do selektywnego zbiórki odpadów oraz punkt zlokalizowany na składowisku w mieście Braniewo przy ul. Stefczyka, po czym w § 4 ust. 2 wyjaśnił, że wykaz miejsc selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz punktu dobrowolnego gromadzenia odpadów komunalnych zostanie opublikowany na oficjalnej stronie Gminy Braniewo pod podanym adresem internetowym. Przepisy te są zatem niespójne.

Jeżeli chodzi zaś o powtórzenia przepisów ustawowych, to w § 5 ust. 7 regulaminu Rada Gminy przyjęła, że pojemniki oraz kosze na odpady komunalne należy utrzymywać w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym poprzez ich dezynfekcję, dezynsekcję, naprawę lub wymianę w przypadku ich uszkodzenia lub zużycia. W ocenie Sądu przepis ten stanowi próbę powtórzenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości, zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości

i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym porządkowym i technicznym. Skoro ustawodawca uregulował już ten obowiązek, to lokalny prawodawca nie może go powtarzać. W ustępie tym, jak domyślać się można Rada Gminy chciała określić, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości, warunki utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym Nie może to jednak polegać na modyfikacji przepisu ustawowego poprzez jego rozszerzenie. Również obowiązek ustanowiony § 6 ust. 1 regulaminu wynika wprost art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy o utrzymaniu czystości. Przepis ten stanowi, ze właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych w sposób zgodny

z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi.

W myśl pkt 1 lit. c cytowanego art. 4 ust. 2 ustawy, regulamin ma określać wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujące naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Rzeczą zatem Rady było wskazanie warunków naprawy pojazdów we własnym zakresie, ale tylko w kontekście utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, aby zapewnione było usuwanie, zgodnie z przyjętymi wymogami, powstałych w ich następstwie zanieczyszczeń. Zaznaczyć też trzeba, że ustawa nie wprowadza zakazu naprawy pojazdów samochodowych we własnym zakresie ani nie ogranicza tego prawa tylko do drobnych napraw. Realizując natomiast przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c Rada Gminy Braniewo przyjęła w § 3 pkt 5 regulaminu, że dokonywanie drobnych napraw pojazdów samochodowych, takich jak wymiana kół, żarówek, uzupełnianie płynów, regulacje itp. poza warsztatami samochodowymi, na terenie nieruchomości tylko za zgodą jej właściciela i tylko wtedy, gdy nie są one uciążliwe dla mieszkańców tej nieruchomości oraz nieruchomości sąsiednich, a powstające odpady są gromadzone i usuwane z terenu posesji zgodnie z postanowieniami niniejszego regulaminu. Wskazać trzeba, że przepis ten modyfikuje regulację ustawową poprzez użycie odmiennych pojęć, takich jak drobne naprawy pojazdów samochodowych, kiedy ustawodawca mówi o naprawach pojazdów samochodowych, poza tym użyto pojęcia warsztat samochodowy, zamiast warsztat naprawczy. Zgodzić należy się też z Wojewodą, że przepis ten bezpodstawnie zastrzega warunek nieuciążliwiości dla mieszkańców tej i sąsiedniej nieruchomości, skoro cytowany zapis ustawy upoważnia Radę do wypowiadania się tylko w kontekście utrzymania czystości i porządku. Poza tym zasadnie organ nadzoru wskazał, że kwestia ta wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego, zawartą w art. 144 Kodeksu cywilnego.

W § 4 regulaminu ustalającym zasady w zakresie prowadzenia selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, a więc realizującym treść art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o utrzymaniu czystości, Sąd nie znalazł podstaw dla zastrzeżenia przez lokalnego prawodawcę warunku wynikającego z ust. 1 pkt 8 tego paragrafu, a polegającego na możliwości kompostowania przez właścicieli nieruchomości odpadów biodegradowalnych, w tym odpadów zielonych po wcześniejszym zgłoszeniu posiadania kompostownika w Urzędzie Gminy Braniewo. Rzeczą raczej powszechną jest organizowanie przez właścicieli nieruchomości kompostowników, w szczególności na odpady zielone. Wiele posesji ma już urządzone takie kompostowniki. Dlatego niezrozumiałym jest, aby właściciel nie mógł kompostować tego rodzaju odpadów bez zgłaszania jego posiadania.

Istotne zastrzeżenia Sądu budzi treść § 5 regulaminu, który w myśl art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości określił rodzaj i minimalne pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunki rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. W ust. 1 § 5 regulaminu Rada Gminy Braniewo przyjęła, że do zbierania odpadów komunalnych z terenu nieruchomości przeznacza się znormalizowane pojemniki dostosowane do pojazdów służących do ich opróżniania. Przez co należałoby rozumieć, że obowiązują jakieś normy, jakim powinny odpowiadać pojemniki na odpady. Regulacji takich jednak brak. W związku z tym nie wiadomo co ma konkretnie oznaczać pojęcie "znormalizowane". Zwrot ten jako niedookreślony wprowadza uzasadnione wątpliwości interpretacyjne i nie wyjaśnia w istocie jakiego rodzaju mają być pojemniki przeznaczone do zbierania odpadów. W § 5 Rada Gminy Braniewo miała określić też minimalną pojemność pojemników na terenie nieruchomości. Po czym w ust. 4 § 5 przyjęła, że parki, skwery, stadiony itp. winny być wyposażone w pojemniki lub kosze, o których mowa w ust. 1 w ilości i pojemności zapewniającej utrzymanie czystości i porządku na ich terenie. Ponieważ ust. 1 § 5 nie określa minimalnych pojemności pojemników, a wskazuje tylko, że mają być one znormalizowane, to brak jest określenia minimalnej pojemności koszy na odpady komunalne na terenie parków, skwerów czy stadionów, do czego ustalenia Rada była zobowiązana. Narusza prawo również § 5 ust. 5 in fine regulaminu, w zakresie w jakim zastrzega, że miejsce usytuowania pojemników na nieruchomości nie może powodować uciążliwości i utrudnień dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości i innych osób. Materia ta, jak już zauważono, dotyczy kwestii cywilnoprawnych, w które organ administracji publicznej nie może wkraczać bez stosownego upoważnienia ustawodawcy. Powyżej wyjaśniono też, że nie odpowiada prawu § 5 ust. 7 regulaminu, który w zasadzie powtarza treść art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości.

Sąd natomiast nie podziela zastrzeżeń Wojewody co do zapisu § 5 ust. 3 regulaminu, w myśl którego w przypadku lokali i punktów, jeśli prowadzą one działalność spożywczą lub gastronomiczną wymagane jest dodatkowo ustawienie na zewnątrz poza lokalem potrzebnej liczby koszy na odpady związane z prowadzoną działalnością. Organ nadzoru argumentował w tym względzie, że przepis ten bezpodstawnie zobowiązuje przedsiębiorców prowadzących działalność handlową branży spożywczej lub gastronomicznej do ustawiania poza lokalem dodatkowych koszy na odpady

i systematycznego ich opróżniania, podczas gdy nie należą oni do podmiotów zobowiązanych w myśl ustawy o utrzymaniu czystości. Wojewoda błędnie odczytuje ten przepis, przede wszystkim nie rozstrzyga on kto ma wykonać wynikający zeń obowiązek. Organ nadzoru pominął przy tym, że choć zgodnie z art. 5 ustawy o utrzymaniu czystości to właściciel nieruchomości odpowiada za zapewnienie utrzymania czystości i porządku, to na zasadzie art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości ilekroć w ustawie jest mowa o właścicielach nieruchomości – rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Nie może w związku

z tym budzić wątpliwości, kto ma realizować obowiązek ustawienia dodatkowych koszy

w przypadku prowadzenia lokalu gastronomicznego lub spożywczego.

Sąd dostrzegł także nieprawidłowości w § 6 regulaminu, określającego częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych. Poza ust. 1, który jak już wskazano, stanowi powtórzenie art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy o utrzymaniu czystości, organ stanowiący gminy w sposób niezrozumiały i niekonsekwentny ustalił w § 6 ust. 5 sztywne terminy pozbywania się niektórych selektywnie zbieranych odpadów, natomiast, mimo że zapisy te znajdują się w punkcie regulaminu ustalającym częstotliwość pozbywania się odpadów, częstotliwość ta nie jest określona w odniesieniu do chemikaliów oraz odpadów rozbiórkowych i budowlanych.

Poza ustawową delegację wykracza również treść § 8 regulaminu. Brak jest normatywnych podstaw do nałożenia na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązku dołożenia starań, aby nie były one uciążliwe dla otoczenia, a w szczególności nie zakłócały ciszy i spokoju oraz nie zanieczyszczały otoczenia odchodami (§ 8 ust. 1 pkt 3 regulaminu). Z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości wynika jednoznacznie, że przyznaje on radzie gminy kompetencję do szczegółowego określenia obowiązków wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w taki sposób, aby pobyt tych zwierząt na terenach przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy i nie stanowił zagrożenia dla przebywających tam osób oraz nie spowodował zanieczyszczenia tych miejsc. Nałożone obowiązki powinny być wykonalne. Trudno natomiast oczekiwać, aby właściciel zwierzęcia mógł go bezwzględnie powstrzymywać od załatwienia potrzeby fizjologicznej albo szczekania. Wystarczające jest wprowadzenie obowiązku natychmiastowego usunięcia zanieczyszczeń. Rację ma też Wojewoda, że z treść art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości przekonuje, iż nie mieści się w kompetencjach rady sformułowanie całkowitego zakazu wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, o czym postanowiono w § 8 ust. 1 pkt 4 regulaminu.

Odnośnie do wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej oraz zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach, uregulowanych w rozdziale 7 regulaminu, nie może się ostać zapis § 9 ust. 1, który dopuszcza możliwość utrzymania zwierząt gospodarskich wymienionych w pkt 9. Nie wiadomo o jakim punkcie 9 jest mowa, § 9 ust. 1 nie zawiera punktu 9. Poza tym nie ma racji bytu warunek określony w § 9ust.1 pkt 2, w myśl którego zwierzęta nie mogą być utrzymywane poza pomieszczeniami przeznaczonymi do ich utrzymywania. Oznaczałoby to, że żadne zwierzęta gospodarskie nie mogłyby przebywać na przeznaczonym do tego celu wybiegu. Rada Gminy Braniewo nie mogła również przyjąć, że pomieszczenia gospodarskie nie mogą znajdować się w odległości mniejszej niż 10 m od granicy nieruchomości sąsiedniej (§ 9 ust. 1 pkt 4 regulaminu). Kwestię zachowania odległości pomiędzy obiektami budowlanymi i sposobu ich użytkowania reguluje ustawa Prawo budowlane i przepisy wykonawcze do niej. Rada gminy nie posiada uprawnień do wkraczania w te regulacje. Nie jest zgodny z prawem również pkt 7 ust. 1 § 9 regulaminu, w którym postanowiono, że utrzymujący zwierzęta gospodarskie przeprowadza na terenie nieruchomości, na której utrzymywane są zwierzęta, deratyzację w zakresie i na zasadach określonych w § 10 regulaminu. Zapis ten nie ma oparcia w delegacji ustawowej. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, co do deratyzacji ustawodawca upoważnił radę gminy jedynie do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Rada Gminy realizując postanowienia tego przepisu nie mogła wskazać w zaskarżonej uchwale podmiotów (tu właścicieli nieruchomości) zobowiązanych do przeprowadzenia deratyzacji. Norma kompetencyjna wspomnianego art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy z całą pewnością nie obejmuje upoważnienia do uregulowania przez radę kwestii nałożenia na podmioty prywatne takiego obowiązku. Z przedstawionych już powodów za nieważny należało uznać także § 9 ust. 1 pkt 8 regulaminu, zastrzegający bezpodstawnie możliwość utrzymania zwierząt gospodarskich od nieuciążliwości dla użytkowników sąsiednich nieruchomości związanej z odorem i hałasem. Zapis taki jest sprzeczny z celem uchwalonego regulaminu, który regulować może jedynie kwestie czystości i porządku. Dotyczy to też § 9 ust. 3 regulaminu, gdzie mowa jest o tym, żeby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Słusznie też Wojewoda dostrzegł, że nie ma oparcia w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości § 9 ust. 2 regulaminu ustanawiający, że właściciele padniętych zwierząt zobowiązani są do korzystania z usług firm utylizacyjnych. Wskazany przepis ustawy pozwala radzie na określenie wymagań utrzymywania zwierząt lub zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach. Poza zakresem tego przepisu znajduje się więc sposób postępowania ze zwłokami zwierzęcymi.

Dokonując analizy § 10 zaskarżonego regulaminu, Sąd doszedł do przekonania, że unormowanie to nie wypełnia dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji. "Wyznaczyć" to: "oznaczyć, odgraniczyć, wyróżnić za pomocą znaków, określić jakąś wielkość za pomocą obliczeń" (mały słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1997, s. 1087). Tymczasem zaś, obowiązek zawarty w § 10 ust. 1 regulaminu sformułowany został w taki sposób, że wszystkie zamieszkałe nieruchomości oraz nieruchomości, w których prowadzony jest chów zwierząt gospodarskich, na terenie całej gminy podlegać mają obowiązkowej deratyzacji. W ocenie Sądu celem upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 8 powołanej ustawy do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji było zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, bądź inne okoliczności wymagając podania ich obowiązkowi deratyzacji, nie zaś, tak jak uczyniono, wszystkich nieruchomości zamieszkałych i w których prowadzony jest chów zwierząt. Z przyczyn niezrozumiałych przyjętym zapisem wykluczono z obowiązku deratyzacji np. budynki użyteczności publicznej, szkoły, sklepy, czy zakłady produkcyjne. Stąd też powyższy zapis należało uznać za sprzeczny z prawem.

W konsekwencji nieprawidłowego uregulowania w zaskarżonym regulaminie: wymagań co do naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów, częstotliwości pozbywania się odpadów, wymagań utrzymania zwierząt gospodarskich oraz wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, postanowienia te, ze względu na ich istotną sprzeczność z prawem, dotknięte są nieważnością. Wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tych przepisów, oznaczałoby funkcjonowanie ułomnego regulaminu, niewyczerpującego zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Koniecznym w związku z tym było stwierdzenia nieważności całej uchwały.

W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 147 § 1 i art. 152 ustaw Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 u.s.g.