Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska Leszek Włoskiewicz Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 6 Września 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 maja 2005r. sygn. akt 4/II SA/Po 886/03 w sprawie ze skargi P. J. na decyzję Prokuratora Apelacyjnego w Poznaniu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z 23 maja 2005 r., 4/II SA/Po 886/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na decyzję Prokuratora Apelacyjnego w Poznaniu z [...], nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że kwestionowane przez stronę rozstrzygnięcie Prokuratury Okręgowej w Szczecinie wydane zostało z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej. Zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 119, poz. 1198). Po pierwsze rozstrzygnięcie odmawiające udostępnienia informacji publicznej musi zapaść w formie decyzji, a po wtóre musi być wydana w I instancji przez właściwy organ władzy publicznej. W myśl wskazań art. 49a ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o Prokuraturze (Dz. U. nr 19 poz. 70 ze zm.), prokuratorzy składają oświadczenie o stanie majątkowym na ręce właściwego prokuratora apelacyjnego. Zatem to prokurator apelacyjny uprawniony jest do analizy danych zawartych w oświadczeniach prokuratorów, a także jako "współgospodarz" owych danych, do ujawnienia w szczególnych wypadkach treści oświadczeń także tych, co do których ujawnienia składający oświadczenie nie wyrazi zgody. Z przywołanego przepisu wynika wprost, że prokurator okręgowy nie posiada uprawnień jakie nadaje prokuratorowi apelacyjnemu wskazywany art. 49a ustawy o Prokuraturze. Wadliwie zatem wniosek skarżącego przekazany został do załatwienia Prokuratorowi Okręgowemu w Szczecinie. Prawidłowo organ odwoławczy konkluduje, że naruszenie przepisów o właściwości generalnie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 kpa. Na gruncie jednak tych przepisów w orzecznictwie NSA i doktrynie ugruntował się pogląd, według którego w postępowaniu odwoławczym nie orzeka się na podstawie tego przepisu, chyba że stosowny wniosek złożyłaby sama strona, (przywołany przez Prokuratora Komentarz do art. 156 kpa pod red. B. Adamiak, J. Borkowski, Wyd. C.H.BECK 1994 r.). Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. W związku z powyższym słusznie w tych okolicznościach Prokurator Apelacyjny w Poznaniu uchylił decyzję niewłaściwego rzeczowo organu prokuratury z [...] i postępowanie toczące się przed Prokuratorem Okręgowym w Szczecinie, jako bezprzedmiotowe umorzył. Wbrew też zarzutom skarżącego rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie narusza wskazanych w skardze wzorców postępowania administracyjnego. Nie sposób doszukać się w owym rozstrzygnięciu naruszenia normy zawartej w art. 61 Konstytucji RP. Decyzja Prokuratora Apelacyjnego w niczym nie narusza zasady dostępu do informacji publicznej. Generalnie bowiem to skarżone rozstrzygnięcie kasacyjne opiera się na naruszeniach proceduralnych, nie rozstrzygając w istocie o merytorycznej zasadności odmowy udzielenia żądanej informacji.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 maja 2005 r. został zaskarżony w całości przez pełnomocnika skarżącego z urzędu – radcę prawnego J. B. Skargę kasacyjną oparto na podstawie naruszenia przez Sąd orzekający art. 19 kpa, art. 20 i 21 kpa oraz art. 156 § 1 ust. 1 i 7 kpa, a nadto art.16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 119, poz 1198) poprzez błędne przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że słusznie Prokurator Apelacyjny uchylił decyzję niewłaściwego rzeczowo organu prokuratury z dnia [...] i postępowanie toczące się przed Prokuratorem Okręgowym w Szczecinie umorzył zamiast stwierdzić nieważność cytowanej decyzji Prokuratora Okręgowego i skargę P. J. rozpoznać merytorycznie zgodnie z treścią art. 49 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o Prokuraturze (Dz. U. Nr 19 poz. 70 ze zmianami) to jest na przesłance z art. 174 pkt. 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wskazując na powyższe wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania,

2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że P. J. złożył w Prokuraturze Rejonowej w [...] wniosek o udostępnienie odpisów oświadczeń majątkowych prokuratorów Prokuratury Rejonowej w [...] za lata 1998- 2002. W dniu 23 sierpnia 2002 r. Prokurator Okręgowy w Szczecinie odmówił wnioskodawcy udzielenia odpisów żądanych oświadczeń majątkowych podając między innymi, iż informacje zawarte w oświadczeniu majątkowym stanowią tajemnicę służbową i bez zgody składającego oświadczenie nie można ich ujawniać. Jednocześnie podkreślił, że skoro zgody prokuratorów nie uzyskano to odmowa udzielenia informacji w zakresie objętym żądaniem ma swoje uzasadnienie. Należy podkreślić, iż w świetle art. 156 § 1 ust. 1 i 7 kpa, art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz w myśl wskazań art. 49 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o Prokuraturze, Prokurator Okręgowy w Szczecinie nie był uprawniony do wydania decyzji w niniejszej sprawie, gdyż zgodnie z przepisami powinien przekazać sprawę do rozpoznania według właściwości Prokuratorowi Apelacyjnemu w Poznaniu. Dlatego też przedmiotowa decyzja Prokuratora Okręgowego w Szczecinie z dnia [...] odmawiająca wnioskodawcy udzielenia informacji była w świetle prawa nieważna. W tym stanie rzeczy ograniczenie się przez Prokuratora Apelacyjnego w Poznaniu w swojej decyzji jak również podzielenie poglądu w niej wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku do stwierdzenia naruszeń proceduralnych bez rozstrzygnięcia merytorycznej zasadności odmowy udzielenia informacji stanowi naruszenie art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, jak również przepisów art. 156 § 1 i 7, 19, 20, 21 kpa jak również art. 49 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 o Prokuraturze.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom tylko formalnie, niemniej podniesionych w niej zarzutów nie można w żaden sposób uznać za usprawiedliwione.

Po pierwsze, zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 19, 20, 21 kpa jest z gruntu niezasadny. Otóż sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonego doń aktu administracyjnego nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Do 31 XII 2003 r. poprzez art. 59 ustawy z 11 V 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w sprawach nie unormowanych w tej ustawie do postępowania przed sądem miały odpowiednie zastosowanie wymienione w tej normie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Od 1 I 2004 r. jednak, to jest od momentu wejścia w życie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postępowanie sądowoadministracyjne regulowane jest – poza zawartym w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. odesłaniem do art. 156 kpa – wyłącznie przepisami tej ustawy. Jeśli zatem strona zamierza – jak w tym przypadku – postawić w podstawie kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd przepisów postępowania to powinna wskazać konkretny przepis (przepisy) powołanej wyżej ustawy, który w jej ocenie został naruszony w zaskarżonym skargą kasacyjną orzeczeniu, albowiem podstawą skargi kasacyjnej, o jakiej mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., może być tylko naruszenie przez Sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd administracyjny dokonując kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem jego zgodności z prawem wprawdzie ocenia czy jest on zgodny z przepisami obowiązującego prawa, w tym z przepisami regulującymi postępowanie, w którym akt ten został wydany, ale przepisów tych w postępowaniu sądowoadministracyjnym bezpośrednio do kontroli legalności zaskarżonego aktu nie stosuje. Kontroli tej Sąd dokonuje w ramach zakreślonych przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a naruszenia przepisów tej ustawy w skardze kasacyjnej nie wykazano.

Po drugie, zarzut naruszenia przez WSA w Poznaniu art. 156 § 1 pkt 1 i 7 kpa jest kuriozalny. Sam skarżący przyznaje, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem właściwości, co prawidłowo ocenił Prokurator Apelacyjny w Poznaniu i usunął ją z obrotu prawnego w sposób przewidziany dla postępowania odwoławczego, o ile odwołujący się nie wnosił inaczej. Rozpoznając więc skargę na decyzję Prokuratora Apelacyjnego w Poznaniu Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że decyzji wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości (decyzji Prokuratora Okręgowego w Szczecinie z dnia [...]) nie ma w obrocie prawnym, bo została z niego usunięta już na etapie postępowania administracyjnego. Prawidłowo też uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów o właściwości. Przyznaje to też pełnomocnik skarżącego. Powstaje więc pytanie, dlaczego zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 i 7 kpa, skoro sam wie, że zaskarżona decyzja nie jest sprzeczna ani z przepisami o właściwości, ani nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Po trzecie wreszcie, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może zostać rozpoznany, ponieważ pełnomocnik skarżącego nie wskazał, czy naruszenie to nastąpiło poprzez błędną wykładnię, czy też poprzez niewłaściwe zastosowanie, czego wymaga art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie może być bowiem oparta na jakimkolwiek naruszeniu prawa, a tylko na takim, które w myśl art. 174 jest podstawą kasacyjną. Tym samym skarżący nie określił granic zaskarżenia, uniemożliwiając w ten sposób NSA rozważenie postawionych zarzutów, skoro stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.