Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Grażyna Danielec (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi J. S. na uchwałę Rady Powiatu z dnia 7 marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odwołania Przewodniczącego Rady Powiatu I. orzeka o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały II. określa, że opisana w punkcie pierwszym uchwała nie może być wykonana.

Wyrokiem z dnia 15 września 2009r., sygn. akt II OSK 461/09 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 października 2008r., sygn. akt III SA/Kr 998/07 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Uchylony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie został wydany w następującym stanie faktycznym.

W dniu 6 lutego 2007r. Przewodniczący Klubu Radnych "A" zwrócił się do Przewodniczącej Rady Powiatu J. S. z wnioskiem o zwołanie nadzwyczajnej sesji Rady Powiatu. Do wniosku został dołączony proponowany porządek obrad sesji, projekty uchwał o odwołaniu Przewodniczącego Rady Powiatu i o wyborze Przewodniczącego Rady Powiatu oraz dwie listy radnych: pierwsza z podpisami osób popierających wniosek o zwołanie nadzwyczajnej sesji i druga z podpisami osób popierających wniosek o odwołanie Przewodniczącego Rady Powiatu.

Przewodnicząca Rady Powiatu nie zwołała jednak nadzwyczajnej sesji Rady Powiatu .

W dniu 6 marca 2007r. Wiceprzewodniczący Rady Powiatu K. K. zwołał VI nadzwyczajną sesję Rady Powiatu na dzień 7 marca 2007r. Nadzwyczajna sesja Rady Powiatu odbyła się w wyznaczonym terminie, a jej obradom przewodniczył Wiceprzewodniczący Rady Powiatu K. K. Podczas sesji przyjęta został uchwała Nr [...] w sprawie odwołania Przewodniczącego Rady Powiatu oraz uchwała Nr [...] w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Powiatu. Nowym Przewodniczącym Rady został R. R.

W dniu 18 września 2007r. J. S. wezwała Radę Powiatu do usunięcia naruszenia prawa uchwałami z dnia 7 marca 2007r. Nr [...] w sprawie odwołania Przewodniczącego Rady Powiatu oraz Nr [...] w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Powiatu. W uzasadnieniu wezwania J. S. podniosła, że zwołując sesję Rady Powiatu na dzień 7 marca 2007r. Wiceprzewodniczący K. K. w sposób rażący naruszył przepisy prawa zawarte w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym bowiem rada powiatu obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego rady. J. S. stwierdziła, że w okresie poprzedzającym zwołanie sesji pracowała normalnie i nie wyznaczyła K. K. do wykonywania jej zadań. Oznacza to, że VI sesja Rady Powiatu została zwołana przez osobę nieuprawnioną i nieupoważnioną do takich czynności i bez podstawy prawnej do podjęcia takich czynności. Zdaniem J. S. działanie takie naruszyło także § 12 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały Nr [...] Rady Powiatu – Statut Powiatu. Ponadto J. S. podniosła zarzut, że VI sesja Rady Powiatu została zwołana z naruszeniem procedury i trybu zwoływania sesji. Statut Powiatu w § 14 stanowi, że o sesji zawiadamia się wszystkich radnych co najmniej na 7 dni przed dniem rozpoczęcia obrad. Tymczasem w dniu 6 marca 2007r. radni zostali poinformowani, że w dniu 7 marca odbędzie się sesja rady powiatu. Część radnych nie otrzymała zawiadomień o zwołaniu sesji oraz informacji o miejscu i planowanym czasie jej odbycia, co w sposób rażący narusza § 14 ust. 2 Statutu Powiatu. Zdaniem J. S. wybór R. R. na Przewodniczącego Rady Powiatu stanowi naruszenie art. 16 ust. 2 w związku z art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Zgodnie z treścią art. 16 ust. 2 cyt. ustawy w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 14 ust. 1 (a więc przewodniczący i wiceprzewodniczący Rady), oraz będących członkami zarządu. Tak więc wybór Przewodniczącego Rady Powiatu przed odwołaniem z funkcji Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej był niedopuszczalny i w sposób istotny i rażący naruszał prawo.

W dniu [...] 2007r. Rada Powiatu podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wezwania Rady Powiatu przez radną Panią J. S. do usunięcia naruszenia prawa w uchwale Rady Powiatu z dnia 7 marca 2007 r. Nr [...] w sprawie odwołania Przewodniczącego Rady Powiatu oraz uchwałę Nr [...] w sprawie wezwania Rady Powiatu przez radną Panią J. S. do usunięcia naruszenia prawa w uchwale Rady Powiatu z dnia 7 marca 2007 r. Nr [...] w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Powiatu, w których odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Pismem z dnia 5 października 2007r. J. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Powiatu z dnia 7 marca 2007r. Nr [...] w sprawie odwołania Przewodniczącego Rady Powiatu. W uzasadnieniu skargi wskazała, że działania Wiceprzewodniczący Rady Powiatu – K. K., mające na celu zwołanie sesji Rady w sposób rażący naruszają przepisy prawa zawarte w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym rada powiatu obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego rady powiatu. J. S. stwierdziła, że w okresie poprzedzającym zwołanie sesji pracowała normalnie. Zdaniem skarżącej nie zachodziła też sytuacja opisana w art. 14 ust. 3 zd. 2 ustawy o samorządzie powiatowym albowiem nie wyznaczyła żadnego z Wiceprzewodniczących do wykonywania swoich zadań. W polskim prawie samorządowym brak jest przepisu prawa, który dawałby uprawnienie innemu organowi do zwołania sesji rady powiatu lub upoważniałby wiceprzewodniczącego do wykonywania zadań przewodniczącego bez jego wyraźnych dyspozycji. Art. 15 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym nakłada wyłącznie na przewodniczącego rady obowiązek zwołania sesji nadzwyczajnych. Oznacza to, zdaniem skarżącej, że VI sesja Rady Powiatu została zwołana przez osobę nie uprawnioną i nie upoważnioną do takich czynności i bez podstawy prawnej do podjęcia takich czynności. Działanie takie naruszyło także § 12 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały Nr [...] Rady Powiatu – Statut Powiatu. Ponadto VI sesja Rady Powiatu została zwołana z naruszeniem procedury i trybu zwoływania sesji. Statut Powiatu w § 14 stanowi, że o sesji zawiadamia się wszystkich radnych co najmniej na 7 dni przed dniem rozpoczęcia obrad. Tym czasem w dniu 6 marca 2007r. radni zostali poinformowani, że w dniu 7 marca odbędzie się sesja rady powiatu. Część radnych nie otrzymała zawiadomień o zwołaniu sesji oraz informacji o miejscu i planowanym czasie jej odbycia, co w sposób rażący narusza § 14 ust. 2 Statutu Powiatu. J. S. podniosła więc, że skoro uchwała Nr [...] o odwołaniu Przewodniczącego Rady Powiatu została podjęta na sesji zwołanej przez osobę nieuprawnioną z naruszeniem trybu i terminów określonych w Statucie Powiatu, to należy wnioskować, że w tej dacie uchwała została podjęta przez organ nieuprawniony.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Powiatu R. R. stwierdził, że jest ona bezzasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Przewodniczący Rady Powiatu wyjaśnił, że zwołanie nadzwyczajnej sesji Rady Powiatu na dzień 7 marca 2007r. przez najstarszego wiekiem Wiceprzewodniczącego Rady Powiatu K. K., zostało poprzedzone szeregiem czynności zmierzających do zwołania sesji przez ówczesną Przewodniczącą Rady Powiatu J. S., które jednak okazały się bezskuteczne. Poza tym w opinii z dnia 1 marca 2007r. Wojewoda stwierdził, że wobec zaistniałej sytuacji, w szczególności niewykonania przez Przewodniczącą Rady Powiatu obowiązku zwołania sesji w ustawowo określonym terminie oraz braku przepisów prawnych normujących wprost skutki prawne takiego zachowania, za dopuszczalne należy uznać zwołanie wnioskowanej sesji przez najstarszego wiekiem Wiceprzewodniczącego Rady Powiatu.

Odnosząc się natomiast do zarzutu, że sesja nadzwyczajna została zwołana z naruszeniem procedury i trybu, Przewodniczący Rady Powiatu poinformował, że wszyscy radni powiatu, łącznie z opozycyjnymi radnymi z Klubu Radnych "B", mieli świadomość i pełną wiedzę, że na dzień 7 marca 2007r. Wiceprzewodniczący K. K. zwołał nadzwyczajną sesję Rady Powiatu. Zdaniem Przewodniczącego Rady świadczy o tym między innymi fakt, iż dniu 6 marca 2007r. w godzinach dopołudniowych, Przewodniczący Klubu Radnych "B" L. W. skontaktował się telefonicznie z Biurem Rady, chcąc się upewnić czy 7 marca 2007r. odbędzie się nadzwyczajna sesja Rady Powiatu i kto ją zwołał, po czym w obecności R. R. i Sekretarza Powiatu został przez pracowników Biura Rady rzetelnie poinformowany w tej sprawie. Ponadto pomimo dodatkowego poinformowania o terminie zwołanej sesji wszystkich radnych powiatowych – osobiście lub telefonicznie, niektórzy radni unikali odebrania materiałów sesyjnych. Zdaniem Przewodniczącego Rady Powiatu, w/w zachowanie części radnych z opozycji stanowiło celowe działanie zmierzające do niedopuszczenia do zwołania sesji i tym samym odwołania radnej J. S. z funkcji Przewodniczącej Rady. Taka ocena wynika z faktu, iż mimo wiedzy o terminie zwołania sesji niektórzy radni prócz nieodebrania materiałów na sesję, próbowali również wpłynąć na innych radnych, by nie wzięli oni udziału w planowanej sesji. Przewodniczący Rady Powiatu równocześnie zauważył, że pomimo takiego stanowiska Klubu Radnych "B" dwójka radnych z tego klubu uczestniczyła w obradach sesji.

Odnosząc się z kolei do zarzutu, że sesja odbyta w dniu 7 marca 2007r. zwołana została z naruszeniem § 14 Statutu Powiatu, który przewiduje obowiązek zawiadomienia wszystkich radnych o sesji co najmniej na 7 dni przed dniem rozpoczęcia obrad, Przewodniczący Rady Powiatu stwierdził, że w/w termin jest właściwy dla sesji zwoływanych w trybie zwyczajnym i nie może być zachowany w sytuacji, gdy ustawodawca w przypadku sesji nadzwyczajnej nałożył na Przewodniczącego Rady "obowiązek zwołania sesji w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku".

Odnosząc się natomiast do kwestionowanych uchwał o odwołaniu Przewodniczącej Rady Powiatu i wyborze nowego Przewodniczącego, Przewodniczący Rady Powiatu poinformował, że mając świadomość zapisu w art. 16 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, tuż po ogłoszeniu wyników wyborów na Przewodniczącego Rady Powiatu, złożył na ręce Wiceprzewodniczącego Rady pisemną rezygnację z funkcji Przewodniczącego i z członkostwa w Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu, o czym zresztą poinformował publicznie na tej sesji. Stosowne zmiany w składzie Komisji Rewizyjnej nastąpiły uchwałą Rady Powiatu z dnia [...] 2007r. W okresie od 7 do 28 marca 2007r. R. R. nie uczestniczył w pracach Komisji Rewizyjnej.

Przewodniczący Rady Powiatu wskazał ponadto, że skarga została wniesiona bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z naruszeniem art. 54 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z tym w dniu 6 listopada 2007r. wpłynęło do Rady Powiatu pismo WSA w Krakowie zawierające skargę J. S. Rada Powiatu w dniu 15 listopada 2007r. po rozpatrzeniu skargi podtrzymała swoje stanowisko zawarte w uchwałach z dnia 27 września 2007r. i postanowiła jej nie uwzględniać jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wezwał skarżącą do wykazania jej legitymacji skargowej w niniejszej sprawie, a więc do zaskarżenia uchwały w sprawie odwołania przewodniczącego rady powiatu. Odpowiadając na to wezwanie Sądu skarżąca w piśmie z dnia 17 kwietnia 2008r. wskazała, że zaskarżoną uchwałą Rady Powiatu doszło do naruszenia artykułu 14 i 15 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, tj. kompetencji, które posiadała jako Przewodnicząca Rady Powiatu, takich jak uprawnienia do zwoływania posiedzeń plenarnych Rady Powiatu i ich prowadzenia. Ustawodawca zapisał takie rozwiązanie poprzez zagwarantowanie takich uprawnień oraz kompetencji określonych w artykule 14 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, tj. "zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy Rady i prowadzenie obrad Rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań Wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności Przewodniczącego i nie wyznaczenia Wiceprzewodniczącego zadania wykonuje Wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem."

Skarżąca wyjaśniła, iż w dniu 7 marca 2007r., tj. w dacie zwołania przez Wiceprzewodniczącego K. K. sesji Rady Powiatu, była obecna i pełniła powierzoną jej funkcję oraz nie wyznaczyła innej osoby, a w szczególności Wiceprzewodniczącego K. K. do pełnienia jej zadań. Tak wiec podejmując działanie polegająca na zwołaniu sesji w trybie nadzwyczajnym Rady Powiatu organ, tj. Rada Powiatu obradując na sesji plenarnej pomimo braku zwołania przez osobę do tego upoważnioną i uprawnioną naruszył interes prawny skarżącej, tj. organizowanie prac Rady Powiatu oraz prowadzenie obrad. Skarżąca stwierdziła, iż nawet w przypadku zwołania pierwszej sesji nowowybranej Rady Powiatu ustawodawca w sposób precyzyjny określił tryb jej zwołania oraz osobę uprawnioną do zwołania sesji Rady Powiatu. Zdaniem skarżącej powyższe działania jakie miały miejsce w dniu 7 marca 2007r. nie odpowiadają żadnej z tych zasad prawnych jakie określone są w art. 14 i 15 ustawy o samorządzie powiatowym, których to realizacja tworzy interes prawny Przewodniczącego Rady Powiatu jako jedynej osoby uprawnionej do zapisanych tam czynności. W temacie terminu zwołania sesji Rady Powiatu skarżąca prowadziła korespondencję z Wojewodą jako organem nadzoru i nie uchylała się od zwołania sesji w żądanym trybie. Zakreśliła termin zwołania posiedzenia plenarnego Rady Powiatu na dzień 23 marzec 2007r. Tak więc podjęte działania tym bardziej w sposób rażący naruszają obowiązujące prawo w szczególności interes prawny skarżącej.

W dniu 28 października 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydał wyrok sygn. akt III SA/Kr 998/07, w którym stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu z dnia 7 marca 2007r. Nr [...] w sprawie odwołania Przewodniczącego Rady Powiatu. Uzasadniając swój wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że błędna jest przyjęta przez Radę Powiatu wykładnia przepisu art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), że wiceprzewodniczący może zwołać sesję rady w sytuacji, gdy nie zrobi tego przewodniczący pomimo wniosku grupy radnych. Zgodnie z treścią art. 15 ust. 1 tej ustawy rada powiatu obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego rady powiatu w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Ustawa o samorządzie powiatowym wprowadza zatem zasadę, że sesje rady powiatu zwołuje przewodniczący rady powiatu. Natomiast w art. 14 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym ustawodawca przewidział dwie możliwości umocowania wiceprzewodniczącego rady do wykonywania funkcji przewodniczącego: fakultatywną, gdy pełnomocnictwo do wykonywania zadań powiatu udzieli wiceprzewodniczącemu sam przewodniczący, i obligatoryjną, gdy w przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia zastępującego go wiceprzewodniczącego, zadania i kompetencje przewodniczącego automatycznie przechodzą na wiceprzewodniczącego najstarszego wiekiem. WSA w Krakowie stwierdził więc, że tylko w przypadku zaistnienia którejś z tych sytuacji wiceprzewodniczący rady powiatu mógłby zwołać sesję rady zamiast przewodniczącego. Powyższa regulacja ustawowa kreuje zatem wyraźną i jednoznaczną zasadę, że poza wyjątkami wyraźnie przewidzianymi w ustawie, sesje rady powiatu może zwołać tylko i wyłącznie przewodniczący rady powiatu. Jednak zdaniem Sądu z akt sprawy wynika, że żadna z sytuacji opisanych w art. 14 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym nie wystąpiła w niniejszej sprawie. W okresie poprzedzającym zwołanie sesji J. S. była obecna w pracy pełniąc funkcję Przewodniczącego Rady Powiatu i nie wyznaczyła Wiceprzewodniczącego Rady Powiatu K. K. do wykonywania swoich zadań. Oznacza to, że K. K. nie był uprawniony do zwołania sesji Rady Powiatu na dzień 7 marca 2007r. i nie mógł przewodniczyć jej obradom. Skoro zatem, zgodnie z przytoczonymi powyżej przepisami, doszło w niniejszej sprawie do zwołania sesji przez osobę do tego nieuprawnioną, to następstwem tego jest wadliwość zaskarżonej uchwały jako podjętej na sesji zwołanej przez osobę nieuprawnioną.

Zastrzeżenia Sądu co do zgodności z prawem wzbudził także sposób zwołania sesji Rady Powiatu bowiem o zwołaniu sesji w dniu 7 marca 2007r. radni dowiedzieli się dzień wcześniej, tj. 6 marca. Poza tym części radnych nie doręczono zawiadomień o sesji mającej się odbyć następnego dnia. Zaskarżona uchwała wzbudziła zastrzeżenia Sądu także dlatego, iż Rada Powiatu w żaden sposób jej nie uzasadniła. WSA w Krakowie stwierdził przy tym, że wprawdzie w polskim systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, niemniej jednak brak uzasadnienia uchwały, jak również całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ powiatu powodują, że taka uchwała uchyla się spod kontroli sądu, nie sposób bowiem dokonać oceny jej legalności.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi WSA w Krakowie zwrócił uwagę, że wbrew twierdzeniom skarżącej, miała ona jako Przewodnicząca Rady Powiatu obowiązek, a nie jedynie prawo, zwołania spornej sesji. Zgodnie bowiem z treścią art. 15 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym przewodniczący na wniosek zarządu lub co najmniej ¼ ustawowego składu rady powiatu obowiązany jest zwołać sesję na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku. Nadto Sąd wskazał, że przepisy nie wymagają uzasadnienia wniosku w sprawie zwołania sesji w trybie nadzwyczajnym, przepis art. 15 ust. 7 wymaga tylko, by wniosek ten spełniał wymogi określone w art. 15 ust. 1, czyli zawierał porządek obrad oraz by były do niego dołączone projekty uchwał, jakie mają być ewentualnie podjęte na sesji nadzwyczajnej. Zdaniem Sądu oznacza to, że J. S. miała obowiązek zwołać na wniosek radnych sesję rady powiatu w trybie nadzwyczajnym. Nie czyniąc tego naruszyła przepisy ustawy o samorządzie powiatowym.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Rady Powiatu Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, że uchwała o odwołaniu przewodniczącego rady powiatu jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, i że J. S. mogła wnieść skargę do sądu administracyjnego na uchwałę Rady Powiatu z dnia 7 marca 2007r. o odwołaniu jej z funkcji przewodniczącego rady powiatu.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów i w okolicznościach niniejszej sprawy zasadnie uznał, że doszło do zwołania sesji przez osobę nieuprawnioną, a w związku z tym podjęte na tej sesji uchwały obarczone są wadą uzasadniającą stwierdzenie ich nieważności. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż uczynienie zadość wymogom z art. 14 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym (dalej jako u.s.p.) nie może sanować wadliwości uchwały podjętej na sesji zwołanej przez osobę nieuprawnioną i nie może być potraktowane jako nieistotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 79 ust. 4 u.s.p. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że co do zasady rada powiatu – stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym – obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego rady powiatu w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Niemniej jednak na wniosek zarządu lub co najmniej ¼ ustawowego składu rady powiatu przewodniczący obowiązany jest zwołać sesję na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku. Wniosek o zwołanie sesji powinien spełniać wymogi określone w ust. 1, tj. do zawiadomienia o zwołaniu sesji należy dołączyć porządek obrad wraz z projektami uchwał – art. 15 ust. 7 u.s.p. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że przepis art. 15 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym jednoznacznie nakłada na przewodniczącego rady powiatu – w razie spełnienia wymogów określonych w tym przepisie – obowiązek zwołania sesji. Ustawodawca nie pozostawił tu przewodniczącemu rady powiatu żadnej swobody, a więc zwołanie sesji w przypadku art. 15 ust. 7 u.s.p. nie zależy od uznania przewodniczącego rady powiatu. Przewodniczący rady powiatu jest uprawniony jedynie do sprawdzenia, czy wniosek o zwołanie sesji spełnienia wymogi z art. 15 ust. 7 u.s.p. Jednak zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe nie oznacza, że w przypadku, gdy przewodniczącego uchyla się od wykonania ustawowego obowiązku, może ten obowiązek wykonać inna osoba, jeśli nie zachodzą jednocześnie przesłanki z art. 14 ust. 3 u.s.p. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że przepis art. 14 ust. 3 u.s.p. może znaleźć zastosowanie jedynie, gdy: po pierwsze – przewodniczący wyznaczył do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego i po drugie – przewodniczący jest nieobecny i nie wyznaczył wiceprzewodniczącego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 14 ust. 3 u.s.p. jest jasny i jednoznaczny, a więc nie może być interpretowany rozszerzająco, sprzecznie z wyraźną wolą ustawodawcy. Uchylania się przez przewodniczącego rady powiatu od wykonania ustawowego obowiązku z art. 15 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym nie można utożsamiać z nieobecnością przewodniczącego w rozumieniu art. 14 ust. 3 u.s.p. To zaś oznacza, że jeśli przewodniczący rady powiatu jest obecny, lecz uchyla się od zwołania sesji – mimo spełnienia wymogów z art. 15 ust. 7 u.s.p. – to nie zachodzi możliwość zastosowania instytucji z art. 14 ust. 3 u.s.p.

Równocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wykazał, że zostały spełnione przesłanki stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Jak bowiem wynika z treści art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uchwała o odwołaniu przewodniczącego rady powiatu nie jest aktem prawa miejscowego, a minął 1 rok od dnia jej podjęcia. Nieważność zaskarżonej do sądu administracyjnego uchwały mogła być zatem orzeczona tylko wówczas, gdyby Starosta nie przedłożył Wojewodzie uchwały Rady Powiatu z dnia 7 marca 2007r. w przedmiocie odwołania Przewodniczącego Rady Powiatu w ciągu 7 dni od dnia jej podjęcia – art. 78 ust. 1 u.s.p. Okoliczność taka nie wynika ani z akt sprawy ani z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że od wyjaśnienia okoliczności dotyczącej terminu przedstawienia Wojewodzie zaskarżonej uchwały jest uzależnione rozstrzygnięcie sprawy. Jeśli bowiem Starosta zachował termin z art. 78 ust. 1 u.s.p., to Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 147 p.p.s.a. nie mógłby stwierdzić nieważności uchwały, a jedynie stwierdzić, że została wydana z naruszeniem prawa jako, że przepis szczególny (art. 82 ust. 2 u.s.p.) wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Pismem z dnia 4 stycznia 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zwrócił się do Starosty o wyjaśnienie i przedłożenie stosownych dokumentów, z których wynikałoby w jakim terminie przedłożono Wojewódzkie uchwałę Rady Powiatu z dnia 7 marca 2007r. Nr [...] w sprawie odwołania Przewodniczącego Rady Powiatu.

Odpowiadając na wezwanie Sądu, Starosta wyjaśnił w piśmie z dnia 19 stycznia 2010r., iż zaskarżona uchwała została doręczona do Wydziału Prawnego i Nadzoru Urzędu Wojewódzkiego w dniu 12 marca 2007r. (data nadania – 9 marca 2007r.). Na potwierdzenie Starosta przedłożył kopię swojego pisma z dnia 8 marca 2007r. zaadresowanego do Wydziału Prawnego i Nadzoru Urzędu Wojewódzkiego Oddział Zamiejscowy, z którym przesłano zaskarżoną uchwałę Rady Powiatu z dnia 7 marca 2007r. Nr [...] w sprawie odwołania Przewodniczącego Rady Powiatu oraz zwrotne potwierdzenie odbioru w/w pisma. Dodatkowo na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2010r. pełnomocnik Rady Powiatu przedłożył kserokopię faksu przesłanego do Rady Powiatu z Urzędu Wojewódzkiego – zaskarżonej uchwały Nr [...] z dnia 7 marca 2007r. oraz ksero ksiązki nadawczej.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga na uchwałę Rady Powiatu z dnia 7 marca 2007r. Nr [...] w sprawie odwołania Przewodniczącego Rady Powiatu. Zgodnie z treścią art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), powoływanej dalej jako u.s.p., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wstępnie badając przedmiotową skargę Sąd ocenił, że spełnione zostały wszystkie wymagane prawem wymogi jej wniesienia do sądu. Zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej i pochodzi od podmiotu uprawnionego w rozumieniu art. 87 ust. 1 u.s.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podziela bowiem stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 15 września 2009r., iż odwołanie z funkcji w radzie lub organie wykonawczym powiatu daje odwołanej osobie możliwość skorzystania z ochrony przed sądem administracyjnym w ramach konstrukcji unormowanej w art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Osobie, której zindywidualizowany interes prawny lub uprawnienie naruszono uchwałą organu powiatu, przysługuje więc publiczne prawo podmiotowe do zaskarżenia tej uchwały do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu spełniony też został wymóg formalny wniesienia skargi, gdyż jej wniesienie poprzedzono bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia (pismo skarżącej z dnia 17 września 2007r.). Niniejsza skarga podlegała zatem merytorycznemu rozpoznaniu przez Sąd.

Przechodząc z kolei do merytorycznego badania zasadności skargi należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 15 ust. 1 u.s.p., rada powiatu obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego rady powiatu w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Ustawa o samorządzie powiatowym wprowadza zatem zasadę, że sesje rady powiatu zwołuje przewodniczący rady powiatu. Od tej zasady w ustawie o samorządzie powiatowym przewidziano jednak wyjątki. I tak pierwszą sesję nowo wybranej rady powiatu zwołuje przewodniczący rady poprzedniej kadencji na dzień przypadający w ciągu 7 dni po ogłoszeniu zbiorczych wyników wyborów do rad na obszarze całego kraju, a po upływie tego terminu sesję zwołuje komisarz wyborczy. Z kolei w przypadku wyborów przedterminowych pierwszą sesję zwołuje osoba, którą Prezes Rady Ministrów wyznaczył do pełnienia funkcji organów jednostki samorządu terytorialnego.

Natomiast w art. 14 ust. 3 u.s.p. ustawodawca przewidział dwie możliwości umocowania wiceprzewodniczącego rady do wykonywania funkcji przewodniczącego: fakultatywną, gdy pełnomocnictwo do wykonywania zadań powiatu udzieli wiceprzewodniczącemu sam przewodniczący, i obligatoryjną, gdy w przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia zastępującego go wiceprzewodniczącego, zadania i kompetencje przewodniczącego automatycznie przechodzą na wiceprzewodniczącego najstarszego wiekiem. Dla obowiązkowego rozciągnięcia zadań i kompetencji przewodniczącego na wiceprzewodniczącego nie ma znaczenia przyczyna nieobecności. Niezależnie od tego, czy przyczyna ma charakter obiektywny (fizyczna nieobecność wskutek choroby), czy też subiektywny (fizyczna nieobecność wskutek niedyspozycji zawinionej przez przewodniczącego), konstytutywną przesłanką podmiotowej dyslokacji zadań i kompetencji przewodniczącego jest sam fakt jego nieobecności (P. Dobosz [w:] K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, D. Dąbek, P. Dobosz, W. Kisiel, M. Kotulski, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, I. Skrzydło-Niżnik "Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005). Tylko więc w przypadku zaistnienia którejś z tych sytuacji wiceprzewodniczący rady powiatu mógłby zwołać sesję rady zamiast przewodniczącego.

Powyższa regulacja ustawowa kreuje zatem wyraźną i jednoznaczną zasadę, że poza wyjątkami wyraźnie przewidzianymi w ustawie, sesje rady powiatu może zwołać tylko i wyłącznie przewodniczący rady powiatu. Jak wynika z akt żadna z sytuacji opisanych w art. 14 ust. 3 u.s.p. nie wystąpiła w niniejszej sprawie. W okresie poprzedzającym zwołanie sesji J. S. była obecna w pracy pełniąc funkcję Przewodniczącego Rady Powiatu i nie wyznaczyła Wiceprzewodniczącego Rady Powiatu K. K. do wykonywania swoich zadań. Oznacza to, że K. K. nie był uprawniony do zwołania sesji Rady Powiatu na dzień 7 marca 2007r. i nie mógł przewodniczyć jej obradom.

Warto dodać, że analogiczną regulację zawiera też Statut Powiatu, który w § 12 przyznaje przewodniczącemu rady powiatu kompetencje do zwoływania sesji, a § 11 ust. 3 przewiduje rozwiązanie identyczne jak to z art. 14 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym.

W ocenie Sądu błędna jest przyjęta przez Radę Powiatu wykładnia w/w przepisu art. 14 ust. 3 u.s.p., że wiceprzewodniczący może zwołać sesję rady w sytuacji, gdy nie zrobi tego przewodniczący pomimo wniosku grupy radnych. Taka interpretacja w sposób niedopuszczalny wykracza bowiem poza literalne brzmienie ustawy, naruszając zakaz rozszerzającej interpretacji wyjątków. Ustawodawca wyraźnie określił okoliczności i warunki, jakie muszą zostać spełnione, by sesję rady mogła zwołać osoba nie będąca przewodniczącym rady. Sformułowanie "w razie nieobecności przewodniczącego" nie budzi wątpliwości. Nie ma żadnych podstaw prawnych do rozszerzania zakresu stosowania tej przesłanki także na takie przypadki, gdy wprawdzie przewodniczący jest obecny, ale nie wykonuje swoich zadań. Wykraczałoby to bowiem poza znaczenie użytego przez ustawodawcę pojęcia "nieobecność". Nadto należy wskazać, że przyjęcie tej wykładni mogłoby doprowadzić do sytuacji, że to wiceprzewodniczący zwoływałby i prowadziłby sesje rady z całkowitym pominięciem przewodniczącego rady. Byłoby to sprzeczne z przepisami ustawy o samorządzie powiatowym.

Powyższy sposób interpretacji ustawy potwierdza też dodatkowo wynik porównania treści tego przepisu z jego brzmieniem pierwotnym. W pierwotnej wersji ustawy art. 15 ust. 3 przyznawał w takim przypadku prawo do zwołania sesji rady powiatu staroście, który zwoływał ją w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że po zmianie tego przepisu przewodniczący rady jest jedynym podmiotem uprawnionym do zwołania sesji, także w przypadku złożenia w tej sprawie wniosku przez grupę radnych czy zarząd. W obecnie obowiązującym stanie prawnym radni chcąc odwołać przewodniczącego rady mogą zatem to zrobić jedynie na zwołanej przez niego sesji, chyba żeby wystąpiły omówione już okoliczności przewidziane w art. 14 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, a więc przewodniczący wyznaczyłby do tych czynności wiceprzewodniczącego albo gdyby był nieobecny i nie wyznaczył wiceprzewodniczącego (por. C. Martysz, w: B. Dolnicki, R. Cybulska, J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, C. Martysz, M. Taniewska-Banacka, A. Wierzbica, "Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz", ABC 2007).

Skoro zatem, zgodnie z przytoczonymi powyżej przepisami, doszło w niniejszej sprawie do zwołania sesji przez osobę do tego nieuprawnioną, to następstwem tego jest wadliwość zaskarżonej uchwały jako podjętej na sesji zwołanej przez osobę nieuprawnioną. Tego rodzaju wada uchwały uzasadnia stwierdzenie jej niezgodności z prawem. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela bowiem pogląd wyrażany już uprzednio w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, że uchwały rady podjęte na sesji zwołanej przez osobę nieuprawnioną naruszają art. 20 u.s.g. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2002 r., II SA 1244/01, LEX nr 82677) oraz że do istotnych wad uchwał, skutkujących stwierdzeniem nieważności należy naruszenie przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, a więc m.in. prowadzenie obrad rady przez osobę nieuprawnioną. Podjęcie uchwały na sesji zwołanej przez osobę nieuprawnioną uzasadnia stwierdzenie jej nieważności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 października 2007r., III SA/Kr 1356/06, LEX nr 340463). Przytoczone powyżej orzeczenia dotyczą wprawdzie ustawy o samorządzie gminnym, ale z uwagi na to, że wskazane jej przepisy mają analogiczne brzmienie jak odpowiadające im przepisy ustawy o samorządzie powiatowym (tj. art. 15, art. 79 ust. 1), znajdują zastosowanie również w niniejszej sprawie.

Zastrzeżenia Sądu co do zgodności z prawem budzi także sposób zwołania sesji Rady Powiatu w dniu 7 marca 2007r. Jak wynika z akt radni o zwołaniu sesji w dniu 7 marca 2007r. dowiedzieli się dzień wcześniej, tj. 6 marca. Ze znajdującej się w aktach sprawy notatki służbowej sporządzonej w dniu 6 marca 2007r. przez P. B. i K. F. wynika jednak, że części radnych nie doręczono zawiadomień o sesji mającej się odbyć następnego dnia. Taki sposób zwoływania sesji rady rodzi uzasadnioną wątpliwość co do zachowania gwarancji uprawnień radnych do udziału w sesji rady.

Sąd nie podziela argumentów skarżącej, że zawiadomienie o sesji powinno nastąpić nie później niż na 7 dni przed jej planowanym terminem. Jest to pogląd nietrafny zwłaszcza wobec treści art. 15 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym, który wskazuje, że sesja zwoływana na wniosek ¼ ustawowego składu rady powinna być zwołana nie później niż na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku. Obowiązujące przepisy nie nakładają zatem wymogu poprzedzenia zwołania sesji co najmniej 7-dniowym okresem, niemniej jednak zwołanie sesji musi nastąpić tak, aby nie było wątpliwości co do tego, czy wszyscy radni zostali zawiadomieniu o terminie jej przeprowadzenia. Zwołanie sesji w taki sposób, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, jest niedopuszczalne. Nie nastąpiło bowiem skuteczne powiadomienie wszystkich radnych o terminie sesji, a także ograniczono prawo pozostałych radnych do prawidłowego przygotowania się do sesji.

Na marginesie należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała budzi zastrzeżenia Sądu także dlatego, iż Rada Powiatu w żaden sposób jej nie uzasadniła. Zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia. Uzasadnienia uchwały nie można się też doszukać w protokole sesji rady z dnia 7 marca 2007r., nie wynika bowiem z niego, że prowadzona była jakakolwiek dyskusja nad merytorycznymi przesłankami uzasadniającymi podjęcie uchwały tej treści. Wprawdzie w naszym systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, niemniej jednak brak uzasadnienia uchwały, jak również całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ powiatu powodują, że taka uchwała uchyla się spod kontroli sądu, nie sposób bowiem dokonać oceny jej legalności. Sąd podziela stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2006r. II OSK 410/06 (LEX nr 247924), iż wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek motywowania uchwał rady jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd zwraca uwagę, że wbrew twierdzeniom skarżącej, miała ona jako Przewodnicząca Rady Powiatu obowiązek, a nie jedynie prawo, zwołania spornej sesji. Zgodnie bowiem z treścią art. 15 ust. 7 u.s.p. przewodniczący na wniosek zarządu lub co najmniej ¼ ustawowego składu rady powiatu obowiązany jest zwołać sesję na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku. Obowiązek taki nakłada na przewodniczącego rady również § 12 ust. 2 Statutu Powiatu. Nadto należy dodać, że przepisy nie wymagają uzasadnienia wniosku w sprawie zwołania sesji w trybie nadzwyczajnym, przepis art. 15 ust. 7 wymaga tylko, by wniosek ten spełniał wymogi określone w art. 15 ust. 1, czyli zawierał porządek obrad oraz by były do niego dołączone projekty uchwał, jakie mają być ewentualnie podjęte na sesji nadzwyczajnej. Brak uzasadnienia we wniosku radnych lub zarządu nie może być przesłanką do odmowy zwołania sesji rady.

Tym samym należy z całą stanowczością podkreślić, iż treść art. 15 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym wyraźnie wskazuje na obowiązek przewodniczącego rady powiatu do zwołania sesji rady, a nie tylko na jego uprawnienie. Oznacza to, że J. S. miała obowiązek zwołać na wniosek radnych sesję rady powiatu w trybie nadzwyczajnym. Nie czyniąc tego naruszyła przepisy ustawy o samorządzie powiatowym. 7-dniowy termin na zwołanie sesji przewidziany w art. 15 ust. 7 jest wprawdzie tylko przepisem instrukcyjnym, bowiem ustawa nie przewiduje żadnych skutków prawnych w przypadku zwołania tej sesji w terminie późniejszym. Ustawodawca przewiduje jednak sankcje w przypadku, gdy na skutek naruszania przez przewodniczącego rady jego ustawowych obowiązków organy powiatu nie realizują należycie swoich zadań. W art. 84 ust. 1 u.s.p. przewidziano mianowicie, że w razie nierokującego nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy powiatu, Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, może zawiesić organy powiatu i ustanowić zarząd komisaryczny na okres do 2 lat, nie dłużej jednak niż do wyboru zarządu przez radę kolejnej kadencji.

Sąd orzekł o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały Rady Powiatu z uwagi na treść art. 82 u.s.p. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Natomiast ust. 2 art. 82 u.s.p. stanowi, że jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem. Uchwała taka traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem.

Kierując się wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd ustalił, iż nie można stwierdzić nieważności zaskarżonej uchwały bowiem od jej podjęcia upłynął już rok, a nie jest ona aktem prawa miejscowego. Jeżeli natomiast chodzi o drugi przypadek, gdy jest możliwe orzeczenie nieważności zaskarżonej uchwały pomimo upływu roku od jej podjęcia, to należy stwierdzić, że również i on nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zgodnie z treścią art. 78 ust. 1 u.s.p. starosta zobowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Uchwały organów powiatu w sprawie wydania przepisów porządkowych podlegają przekazaniu w ciągu dwóch dni od ich podjęcia. Z ustaleń Sądu wynika, że Starosta przedłożył Wojewodzie zaskarżoną uchwałę w dniu 12 marca 2007r. (data wpływu do Urzędu Wojewódzkiego), a zatem w ustawowym terminie. Tym samym nie zachodzą przesłanki umożliwiające stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w związku z art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.).

O braku możliwości wykonania przedmiotowej uchwały do czasu uprawomocnienia się orzeczenia Sądu orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.