Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 1 marca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Gdańska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 476/11 w sprawie ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 28 lutego 2008 r. nr XX/503/08 w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości na terenie gminy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 17 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 476/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miasta Gdańska z 28 lutego 2008 r. nr XX/503/08 w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości na terenie gminy stwierdził nieważność paragrafów 35 i 36 zaskarżonej uchwały w brzmieniu wynikającym z obwieszczenia Rady Miasta Gdańska z dnia 11 lutego 2010 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu uchwały nr XX/503/08 Rady Miasta Gdańska z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Gdańska, opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z 2010 r. Nr 58, poz. 1013. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.), stanowiący, że rada gminy uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, określający szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m.in. obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczaniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, jest podstawą ustanowienia nie tylko nakazów i zakazów bezpośrednio zmierzających do tych celów (na przykład nakaz usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta czy nakaz wyprowadzania psów na smyczy), ale także obowiązków mających na celu wyegzekwowanie tych nakazów i zakazów. W ocenie Sądu przepis ten należy wykładać z uwzględnieniem celu jego uchwalenia, który w nim został wprost wyartykułowany. Celem tym jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi stwarzanymi przez zwierzęta domowe oraz ochrona przed zanieczyszczaniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku przez te zwierzęta. Zatem, zgodnie z tym przepisem gmina może w regulaminie utrzymaniu czystości i porządku na terenie gminy nałożyć na osoby utrzymujące zwierzęta domowe także obowiązki, które służą osiągnięciu wskazanego celu. Nie można więc wykluczyć a limine z tego upoważnienia obowiązku znakowania i rejestracji psów.

Jednakże jest oczywiste, że obowiązki, które gmina może nałożyć na osoby utrzymujące zwierzęta domowe, muszą pozostawać w odpowiedniej proporcji do założonego celu, i nie mogą pozostawać w sprzeczności z innymi prawami, w szczególności o randze konstytucyjnej. Wynika to z zasady proporcjonalności ustanowionej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Mając na uwadze ten przepis Konstytucji RP, nie sposób nie zgodzić się z Rzecznikiem Praw Obywatelskich, gdy podnosi argumenty związane z art. 51 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. W ocenie Sądu te przepisy przesądzają o niezgodności z prawem zaskarżonych przepisów Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Gdańska. Nie ulega bowiem wątpliwości, że mimo iż przepisy te nie zawierają takich postanowień wprost, to rejestracja psów wiąże się nierozerwalnie z obowiązkiem ujawnienia danych osobowych przez osoby utrzymujące te zwierzęta (w zaskarżonej uchwale przez właścicieli lub dzierżycieli psów). Oprócz tego, że wynika to z mechanizmu rejestracji, wskazuje na to § 36 ust. 2 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Gdańska, w którym stanowi się, że trwałe oznakowanie psa musi pozwalać na ustalenie właściciela zwierzęcia. Z tego też wynika nierozerwalny związek rejestracji i znakowania. Można więc stwierdzić, że oba obowiązki wiążą się nierozerwalnie z ujawnieniem danych osobowych właściciela lub dzierżyciela psa, a więc zaskarżone przepisy wprowadzają też taki obowiązek. Zgodnie zaś z art. 51 ust. 1 Konstytucji RP obowiązek ujawnianie informacji o osobie musi wynikać z ustawy.

Z tego co powiedziano na początku wynika, że Sąd dopuszcza możliwość uznania, iż celowościowa wykładnia art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach może prowadzić do wniosku, iż dopuszczalne jest także nałożenie na osobę utrzymującą zwierze domowe obowiązku, który ma służyć egzekucji innych nakazów i nakazów bezpośrednio służących ochronie przed uciążliwościami i zagrożeniami powodowanymi przez te zwierzęta lub przez zanieczyszczaniem przez nie miejsc publicznych. Powstaje jednak wątpliwość czy w świetle art. 51 ust. 1 Konstytucji RP taką możliwość można wyinterpretować z przepisów ustawy, czy też należałoby opowiedzieć się za tym, że to ustawodawca winien wprost zezwolić na gromadzenie danych osobowych osób utrzymujących psy. W ocenie Sądu obecny stan prawny, w szczególności proces zmiany ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 ze zm.) wskazuje, że więcej przemawia za drugą tezą.

Z druku Sejmu IV kadencji nr 339, zawierającego rządowy projekt zmiany ustawy o ochronie zwierząt, wynika, że zaproponowano m.in. wprowadzenie art. 11a w brzmieniu, z którego wynikało, że rada gminy miałaby prawo wprowadzić obowiązek zgłaszania psów do rejestracji przez ich właścicieli, że zgłoszenie psa do rejestracji obejmowałoby imię, nazwisko, miejsce zamieszkanie i adres właściciela psa oraz że psy zgłoszone do rejestracji podlegałyby oznakowaniu w sposób określony przez radę gminy. Ostatecznie jednak przepis ten uchwalono w następującym brzmieniu: "Art. 11a. 1. Rada gminy może w drodze uchwały przyjąć program zapobiegający bezdomności zwierząt obejmujący w szczególności: 1) sterylizację albo kastrację zwierząt, 2) poszukiwanie nowych właścicieli dla zwierząt, 3) usypianie ślepych miotów. 2. Koszty realizacji programu, o którym mowa w ust. 1, ponosi gmina." Nie jest dostępne żadne uzasadnienie zmiany treści proponowanego art. 11a ustawy o ochronie zwierząt.

Historia nowelizacji ustawy o ochronie zwierząt każdej ze stron rozpoznawanej sprawy pozwala na wyciągnięcie przeciwstawnych wniosków. Sąd jednakże uważa, że skoro nie są dostępne wiarygodne wyjaśnienia rezygnacji w trakcie procesu legislacyjnego z zapisu wprost wprowadzającego możliwość rejestracji danych osobowych właścicieli zwierząt domowych w związku ze znakowaniem i rejestracją tych zwierząt, to taką rezygnację nie można interpretować jako przejaw zezwolenia na nakładanie takich obowiązków, tylko wręcz przeciwnie. W ocenie Sądu należy to interpretować w ten sposób, że ustawodawca rozważał możliwość upoważnienia gmin do nakładania takich obowiązków, ale z tego zrezygnował. Historia nowelizacji art. 11a ustawy o ochronie zwierząt wskazuje więc w ocenie Sądu, że aby gminy mogły nałożyć na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązek udostępniania w związku ze znakowaniem i rejestracją zwierząt danych osobowych obywateli, to musi to być wprost wypowiedziane w ustawie.

Nie sposób odnaleźć ustawowej podstawy dla zobowiązania obywateli do ujawnienia w związku z utrzymywaniem psów danych osobowych, jak sugeruje to strona przeciwna, w art. 23 ust. 1 pkt 2 lub art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.). Oba ze wskazanych przepisów wymieniają sytuacje, w których dopuszczalne jest przetwarzanie danych osobowych. Według pierwszego przetwarzanie danych osobowych jest dopuszczalne, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa, według drugiego, gdy jest to niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego. Za każdym razem zatem wymagane jest wykazanie niezbędności przetwarzania danych osobowych. W związku z tym Sąd wskazał, że zbieranie danych osobowych osób utrzymujących psy jest przydatne do utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, ale nie niezbędne. W ocenie Sądu nie można w związku z tym w tych przepisach upatrywać ustawowej podstawy do zobowiązania kogokolwiek do ujawniania swych danych osobowych.

Przekonania tego nie zmienia stanowisko sądów powszechnych, na które powołała się Rada Miasta Gdańska. Zauważyć należy, że – jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu Okręgowego w Gdańsku z 25 listopada 2008 r. w sprawie o sygnaturze akt I C 356/08 – Sąd ten formułując tezę, że Gmina Miasta Gdańska była na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych uprawniona do przetwarzania danych osobowych posiadaczy psów, oparł się także na tym, że na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach uchwalono uchwałę z 28 października 2004 r. w sprawie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, którą wprowadzono obowiązek m.in. rejestracji psów (uchwała ta poprzedzała zaskarżoną regulację). Sąd powszechny był więc w innej sytuacji, niż Sąd administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę. Dysponował podstawą prawną w postaci prawa miejscowego wprost mówiącą o obowiązku rejestracji, a więc miał podstawy do sformułowania poglądu o niezbędności przetwarzania danych osobowych w celu wykonania tego obowiązku. Podobnie przyjął Sąd Apelacyjny w Gdańsku, który rozpoznawał apelację od wyroku Sądu Okręgowego. Jak wynika z uzasadnienia jego wyroku z 24 kwietnia 2009 r. w sprawie o sygnaturze akt I ACa 301/09, uchwałę z 28 października 2004 r. uznał za obowiązującą podstawę rozstrzygnięcia, mimo że znane już były wątpliwości, co do możliwości zobowiązania osób utrzymujących zwierzęta domowe do ujawniania swych danych osobowych, stwierdzając, że nie została ona uchylona. Jest oczywiste, że skoro zadaniem Sądu administracyjny jest ocena czy przepis prawa miejscowego ustanawiający obowiązek ujawniania danych osobowych ma wystarczającą podstawę w ustawie, to nie może tej podstawy poszukiwać w tymże przepisie prawa miejscowego.

Wadliwość zaskarżonych przez Rzecznika Praw Obywatelskich przepisów Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Gdańska w ocenie Sądu wynika także z okoliczności, na które w skardze w ogóle nie zwrócono uwagi, mianowicie niewystarczającej określoności ustanowionej normy prawnej. Nie ulega wątpliwości, że z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) wynika skierowany do organów władzy stanowiących prawo, a więc także organów gminy uprawnionych do stanowienia prawa miejscowego, nakaz przyzwoitej legislacji, w czym zawiera się także wymóg dostatecznej określoności normy prawnej. Na takie relacje wskazywał wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny. Na przykład w wyroku z 21 marca 2001 r. w sprawie o sygnaturze akt K 24/00 stwierdził, że nakaz respektowania przez ustawodawcę zasad przyzwoitej legislacji stanowi element zasady demokratycznego państwa prawnego oraz że zasady przyzwoitej legislacji obejmują między innymi wymaganie określoności przepisów, które muszą być formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny, a także, że standard ten wymagany jest zwłaszcza, gdy chodzi o ochronę praw i wolności. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego z tak ujętej zasady określoności wynika, że każdy przepis prawny winien być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego oraz że wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych nie budzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw, zaś związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw tak, by ich treść była oczywista i pozwalała na wyegzekwowanie.

Jak wynika z art. 10 ust. 2-3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku na terenie gminy, wykonanie postanowień regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, w szczególności określonych w nim obowiązków, jest sankcjonowane grzywną, wymierzaną w postępowaniu w sprawach o wykroczenia. Obowiązki te muszą być więc określone w sposób jednoznaczny, tak, aby obywatel znał granice swych powinności i mógł przewidzieć jakie jego działanie lub zaniechanie spotka się ze sankcją ze strony władzy publicznej.

Tymczasem kwestionowane przez Rzecznika Praw Obywatelskich przepisy, ustanawiając obowiązek rejestrowania psa (§ 35 ust. 2) oraz obowiązek zgłaszania istotnych zmian związanych z posiadaniem psa do tego rejestru (§ 35 ust. 3), nie określają jednoznacznie podmiotu prowadzącego taki rejestr. Nie określono tego podmiotu nawet poprzez wskazanie, że rejestr prowadzi Gmina Miasta Gdańska. W ocenie Sądu nałożony na właścicieli i dzierżycieli psów obowiązek nie jest zatem dostatecznie jednoznaczny. Jak wyjaśnił pełnomocnik Rady Miasta Gdańska na rozprawie przed Sądem, w praktyce jego doprecyzowanie poprzez wskazanie podmiotu, do którego należy zgłosić określone dane, odbywa się poprzez inne akty, nie będące aktami prawa miejscowego. Na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących nie jest więc możliwe ustalenie pełnej normy prawnej, której naruszenie pociąga sankcję karną. Doszło też do tego, że przez pewien czas rejestrację psów, a więc gromadzenie danych osobowych, prowadził na podstawie umowy z Gminą podmiot niepubliczny, mianowicie Polskie Towarzystwo Rejestracji i Identyfikacji Zwierząt w Gdańsku. Ten ostatni fakt zwiększa dodatkowo przekonanie Sądu o naruszeniu art. 51 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, skoro przepis ten określa warunki udostępniania danych osobowych władzy publicznej, gdy tymczasem zaskarżone w rozpoznawanej sprawie przepisy w praktyce były podstawą obowiązku udostępniania danych osobowych podmiotowi, który władzą publiczną nie jest.

Jako wadliwe z punktu widzenia dostatecznej określoności normy prawnej, szczególnie normy prawnej rodzącej odpowiedzialność karną, ocenić należy także skierowanie jej do właścicieli lub dzierżycieli psów, a nie tak jak wynikałoby to z, mającym być podstawą tej regulacji, art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, do osób utrzymujących psy. Ponadto skoro dzierżycielem jest ten, kto faktycznie włada rzeczą za kogo innego (art. 338 k.c.), przez co tradycyjnie rozumie się m.in. władanie pełnomocnika, pracownika, przedstawiciela ustawowego lub zarządcy (J. Ignatowicz, Prawo rzeczowe, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1994, s. 281) powstaje wątpliwość mająca istotny wpływ na ustalenie jednoznacznego obowiązku czy osoba nie będąca właścicielem psa, a wyprowadzająca go odpłatnie jest zobowiązana do dokonywania stosownych zmian w rejestrze.

Sąd miał też na względzie, że nie tylko w sprawach, które powołano w skardze, ale także w sprawach przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (sprawy o sygnaturach akt II OSK 1568/10 oraz II OSK 2171/10) uznawano za sprzeczne z prawem przepisy prawa miejscowego wprowadzające obowiązek rejestrowania i trwałego znakowania psów i będący tego skutkiem obowiązek ujawniania danych osobowych przez ich właścicieli lub posiadaczy.

Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona uchwała narusza art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 2 i art. 51 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Z tego względu Sąd na mocy art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej części Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Gdańska.

Rada Miasta Gdańska wniosła od wyroku skargę kasacyjna, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na naruszeniu prawa materialnego poprzez błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 51 ust. 1 i 2 poprzez przyjęcie, iż przepis ten nie uprawnia rady gminy do nałożenia na obywateli obowiązku ujawniania danych osobowych osób utrzymujących psy w związku ze znakowaniem i rejestracją psów,

2) art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż przepis ten nie uprawnia rady gminy do nałożenia na obywateli w regulaminie utrzymania czystości i porządku obowiązku ujawniania danych osobowych osób utrzymujących psy w związku ze znakowaniem i rejestracja psów,

3) art. 11a ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż przepis ten nie upoważnia gminy do nakładania na właścicieli zwierząt domowych obowiązku rejestracji danych osobowych w związku z ich znakowaniem i rejestracją,

4) art. 23 ust. 1 pkt 2 oraz art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż ww. przepisy nie stanowią ustawowej podstawy do zobowiązania obywateli przez radę gminy w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy do ujawnienia danych osobowych w związku utrzymywaniem psów,

5) art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 er. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż ww. przepis nie upoważniał Rady Gminy Miasta Gdańska do skierowania w zaskarżonej uchwale do właścicieli i dzierżycieli psów obowiązku ich znakowania i rejestracji,

6) art. 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż przepisy zaskarżonej uchwały Rady Miasta Gdańska, kierujące do właścicieli i dzierżycieli psów obowiązek ich znakowania i rejestracji, są wadliwe z punktu widzenia dostatecznej określoności normy prawnej,

7) art. 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż przepisy zaskarżonej uchwały Rady Miasta Gdańska ustanawiające obowiązek rejestrowania psa i zgłaszania do rejestru istotnych zmian związanych z jego posiadaniem, są wadliwe z punktu widzenia ostatecznej określoności normy prawnej z uwagi na brak jednoznacznego określenia podmiotu prowadzącego taki rejestr.

Na tych podstawach wnosiła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości,

2) rozpoznanie skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałe nr XX/503/08 Rady Miasta Gdańska z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Gdańska i jej oddalenie,

3) zasądzenie od Rzecznika Praw Obywatelskich na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych,

ewentualnie w razie uznania, iż nie jest możliwe wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej orzeczenia reformatoryjnego – wnosiła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku,

2) zasądzenie od Rzecznika Praw Obywatelskich na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Sąd stwierdził nieważność § 35 i 36 uchwały XX/503/08 Rady Miasta Gdańska z 28 lutego 2008 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Gdańska (Dz.Urz. Woj. Pomorskiego z 2010 r. Nr 58, poz. 1013 ze zm.). § 35 Regulaminu stanowił: "Właściciel lub dzierżyciel psa zobowiązany jest do rejestracji psa w terminie 30 dni od daty jego nabycia lub narodzin, celem zaewidencjonowania w komputerowej bazie danych (ust. 1). Wniosek o rejestrację psa należy złożyć do podmiotu prowadzącego identyfikację i rejestrację komputerową zwierząt (ust. 2). Właściciel lub dzierżyciel psa ma obowiązek jego wyrejestrowania w podmiocie określonym w ust. 2, w terminie 30 dni od dnia padnięcia psa lub jego zbycia (ust. 3)". § 36 Regulaminu stanowił: "Właściciel lub dzierżyciel psa zobowiązany jest do dokonania trwałego oznakowania psa w sposób określony w ust. 2 w terminie 30 dni od daty jego nabycia. W przypadku szczeniąt obowiązek oznakowania powstaje po ukończeniu przez zwierzę dwunastego tygodnia życia (ust. 1). Przez trwałe znakowanie rozumie się czynności polegające np. na wszczepieniu psom pod skórę elektronicznych identyfikatorów, zakładania trwałej obroży, wykonaniu tatuaży lub innych trwałych oznaczeń według wyboru właściciela psa, pozwalające na ustalenie właściciela zwierzęcia (ust. 2). Znakowanie psów, polegające na wszczepianiu elektronicznych identyfikatorów pod skórę psów, których właściciele na stałe zamieszkują na terenie miasta Gdańska, wykonywane jest nieodpłatnie w wyznaczonych lecznicach weterynaryjnych."

Zastosowanie przez Sąd sankcji nieważności § 35 i 36 Regulaminu, na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma pełne oparcie w obowiązującej regulacji prawnej ochrony danych osobowych. Zasadnie Sąd wywiódł ograniczenia mające umocowanie w art. 51 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że "Nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby". Ograniczenie przetwarzania danych osobowych wynika z art. 23 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 ustawy z 29 stycznia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.). Według art. 23 ust. 1 tej ustawy "Przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy: 2) jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa, (...), 4) jest to niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego (...)". Przy wprowadzeniu regulacji w akcie prawa miejscowego prowadzącej do przetwarzania danych osobowych wykładnia art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 powołanej ustawy o ochronie danych osobowych wymaga oparcia i wyprowadzenia granic dopuszczalności z art. 51 ust. 1, art. 47 Konstytucji oraz regulacji prawnej Unii Europejskiej (dyrektywy 95/46/WE Parlamentu i Rady z 24 października 1995 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych i swobodnego przepływu tych danych (Dz.Urz. UE L 95.281.31). W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej podkreśla się, że przepisy prawa krajowego powinny być interpretowane tak dalece, jak to możliwe, na podstawie brzmienia i celu dyrektywy, by zapewnić realizację tego celu. Celem tym jest ochrona prywatności, która powinna być rozpatrywana w świetle art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Ta prawidłowa wykładnia wyprowadzona w zaskarżonym wyroku znajduje pełne oparcie w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) oraz art. 11a ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 ze zm.). Przepisy te nie dają podstaw do nakładania obowiązków ujawniania danych osobowych.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Demokratyczne państwo prawne, to państwo, które ustanawia standardy, do których należy ochrona praw jednostki w tym ochrona prywatności, której gwarancją jest wyłączenie dopuszczalności wprowadzenia bez ustawowych podstaw obowiązków naruszających te standardy.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.