Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

30 listopada 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Burmistrza Miasta Rabka – Zdrój i K.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 stycznia 2015 r. sygn. akt II SAB/Kr 397/14 w sprawie ze skargi K.W. na bezczynność Burmistrza Miasta Rabka - Zdrój w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargi kasacyjne.

K.W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej żądanej w pkt nr 2 jego wniosku z dnia 1 lipca 2014 r.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił m.in., że wnioskiem z dnia 1 lipca 2014 r. wystąpił z żądaniem udostępnienia informacji publicznej. W punkcie drugim tego wniosku wniósł o udostępnienie mu części graficznej projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy "A" ochrony uzdrowiskowej gminy uzdrowiskowej Rabka-Zdrój sporządzonego w ramach § 1 pkt 2 lit. b umowy z dnia 27 listopada 2013 r. nr umowy [...].

Pismem z dnia 29 sierpnia 2014 r. Burmistrz Miasta Rabka-Zdrój poinformował skarżącego, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporządzony na zlecenie Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój nie stanowi informacji publicznej. Dokument ten nie jest bowiem dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112 poz. 1198, dalej u.d.i.p.), lecz dokumentem wewnętrznym.

W wywiedzionej skardze skarżący zarzucił, że organ w sposób uporczywy i celowy pozbawia obywateli konstytucyjnego prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji RP), a w szczególności pozbawia obywateli dostępu do pozostających w posiadaniu tegoż organu dokumentów związanych z wykonywaniem władzy publicznej.

W ocenie skarżącego całkowicie nieuzasadnione jest tworzenie przez organ nowej, niezdefiniowanej kategorii dokumentów związanych z wykonywaniem władzy publicznej tj. "dokumentu wewnętrznego" oraz przeciwstawianie takiego wytworu definicji dokumentu urzędowego znajdującej się w art. 6 ust. 2 u.d.i.p.

K.W. podniósł, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, realizując w praktyce konstytucyjną zasadę informowania obywateli o działalności organów władzy publicznej, nie ogranicza obowiązku udostępniania informacji w trybie wnioskowym wyłącznie do wąskiego zakresu dokumentów urzędowych, o których mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Przeciwnie, ustawa ta posługując się w art. 6 przykładowym wyliczeniem, jakie informacje stanowią informacje publiczne, ma służyć jak najszerszej realizacji powołanej wcześniej zasady konstytucyjnej zapisanej w art. 61 Konstytucji RP.

W ocenie K.W. wprost na obowiązek udostępnienia obywatelom w trybie wnioskowanego dostępu do informacji publicznej wszelkich dokumentów związanych z procesem legislacyjnym zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2213/13.

Skarżący podniósł także, że rażącym naruszeniem prawa pozostaje celowe ignorowanie przez Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój narzuconego przez ustawodawcę w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminu rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Stanowisko Burmistrza o tym jakoby informacja żądana przez skarżącego we wniosku z dnia 1 lipca 2014 r. nie stanowiła informacji publicznej, a "dokument wewnętrzny", Burmistrz Miasta Rabka-Zdrój przedstawił dopiero w piśmie z dnia 29 sierpnia 2014 r.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Rabka-Zdrój wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.

Autor odpowiedzi na skargę zauważył, iż organ już w dniu 31 lipca 2014r. pismem znak [...] w zasadniczej części rozstrzygnął sprawę informując skarżącego, że wniosek w zakresie punktu 1, tj. projektów wystąpień do PPIS i RDOŚ w sprawie uzgodnienia zakresu i stopnia szczegółowości informacji zawartych w prognozie oddziaływania na środowisko sporządzonych w ramach § 1 pkt 2 lit. a) umowy nr [...] z dnia 27 listopada 2013 r. nie może być załatwiony zgodnie z wnioskiem, ponieważ dokumenty te nie stanowią informacji publicznej. W niniejszej sprawie konieczne było ponadto wystąpienie do wykonawcy, czy będzie korzystał z tajemnicy przedsiębiorcy, co również znacznie wydłużało termin załatwienia sprawy (odpowiedź udzielna dopiero w dniu 19 sierpnia 2014 r.).

Przedstawiony wyżej przebieg postępowania wyraźnie wskazuje zdaniem Burmistrza, że organ nie pozostawał i nie pozostaje w bezczynności. Wszelkie czynności, które organ mógł podejmować stosowanie do przebiegu postępowania, podejmował w zakreślonych przez prawo terminach lub też przedłużał stosownymi pismami terminy podejmowania określonych czynności w sprawie. Przebieg postępowania wynikał zaś z okoliczności niezależnych od organu, tj. zależny był od działania strony.

Na końcu organ podniósł, że skarżący, jego żona Z.N. oraz E.Ż., będący pełnomocnikiem obojga kierują do organu ogromną ilość skarg, co powoduje, że równocześnie procedowane są wobec wskazanych osób ogromne ilości spraw na gruncie samego postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2015 r. o sygn. akt II SAB/Kr 397/14, zobowiązał Burmistrza Rabki-Zdroju do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku K.W. z dnia 1 lipca 2014 r. w zakresie punktu 2 – w terminie 14 dni. Ponadto stwierdził, że bezczynność Burmistrza Rabki-Zdroju nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Burmistrza Rabki-Zdroju na rzecz skarżącego K.W. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd wskazał, że dla dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a.

Wobec powyższego skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd uznał za dopuszczalną.

Nie ulegało wątpliwości Sądu, że Burmistrz Miasta Rabka Zdrój jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p.).

WSA w Krakowie wyjaśnił, że stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu w trybie w niej określonym. W doktrynie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). Przykładowy katalog informacji publicznych udzielanych na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej zawiera art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o polityce wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej (a), projektowaniu aktów normatywnych (b), programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań (c). W pkt 3 lit c wskazano natomiast na informacje o zasadach funkcjonowania władzy publicznej i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, w tym o sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi stwierdził, że jej przedmiotem uczyniono bezczynność Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój polegającą na nierozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 1 lipca 2014 r. w zakresie pkt 2 tego wniosku, w którym skarżący zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej tj. części graficznej projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy "A" ochrony uzdrowiskowej gminy uzdrowiskowej Rabka-Zdrój sporządzonego w ramach § 1 pkt 2 lit. b umowy nr [...] z dnia 27 listopada 2014 r., poprzez wykonanie kserokopii części graficznej projektu planu w skali 1:2000 przedstawionej na kopii mapy zasadniczej oraz dodatkowo poprzez wykonanie na płycie CD kopii formy elektronicznej części graficznej projektu planu w oprogramowaniu EW Mapa (z możliwością wyszukiwania działek ewidencyjnych).

Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę stanął na stanowisku, że informacją publiczną niewątpliwie będzie całość dokumentacji posiadanej przez organ – Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój, której używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań – w tym wypadku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem także i projekt części graficznej planu.

Jak wskazał ten Sąd, w myśl art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. Z kolei w świetle § 12 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), wykonanie czynności, o których mowa w art. 17 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokumentuje się poprzez sporządzenie dokumentacji prac planistycznych. Zarówno cyt. przepis ustawowy, jak i przepis rozporządzenia wskazują, że w omawianym przypadku rzecz nie dotyczy indywidualnej, jednostkowej sprawy obywatela, rozstrzyganej w trybie procedury administracyjnej, regulowanej przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego lecz chodzi tu o realizację zamierzeń publicznoprawnych, które w efekcie końcowym mają doprowadzić do przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ewentualnie wprowadzenia zmian w uchwalonym i przyjętym już planie. Nie powinno budzić wątpliwości, że postępowanie w przedmiocie uchwalenia (lub zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest postępowaniem zmierzającym do uchwalenia bądź zmiany prawa miejscowego i już choćby z tego względu wszelka informacja o jego przebiegu musi korzystać z waloru publicznej dostępności, jako że proces stanowienia prawa, nawet gdy odbywa się z udziałem czynników innych, niż publiczne, ma charakter publiczny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 44/13).

Z uwagi na powyższe nie ulegało wątpliwości WSA w Krakowie, że żądany przez skarżącego projekt części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi informację publiczną.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, że projekt ten został wykonany przez firmę zewnętrzną (pracownię projektową). Kluczowe znaczenie ma, że został on wykonany na zlecenie gminy, w związku z wykonywaniem przez gminę władztwa planistycznego.

Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska organu, że skoro projekt części graficznej planu nie został zaakceptowany przez organ i nie stanowił wyrazu jego woli, co do tego czy projektowi temu nadać charakter oficjalnego projektu, to nie stanowi on informacji publicznej. Wszelkie dokumenty służące realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnoszące się do niego bezpośrednio, stanowią informację publiczną. Informację publiczną mogą zatem również zawierać materiały archiwalne bądź może ona dotyczyć zamierzeń organów publicznych (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 33-34). Kryterium kwalifikacji planowanych działań organów jest, zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczność, czy informacja dotyczy zamierzeń w kwestiach ogólnych – w sferze prawodawczej bądź polityki państwa, a nie w sprawach indywidualnych.

Odnosząc się do stanowiska organu, że gdyby skarżący zażądał udostępnienia części graficznej projektu planu zaakceptowanej przez organ, to dokument taki by otrzymał, Sąd pierwszej instancji zauważył, że w sytuacji o jakiej pisze organ skarżący nie musiałby występować z wnioskiem w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem projekt planu wraz z jego załącznikami zostałby wyłożony do publicznego wglądu (art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej w sytuacji kiedy przedmiot wniosku jest desygnatem informacji publicznej jego rozpoznanie może przybrać następujące formy: czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej, pisma informującego, że wezwany podmiot nie dysponuje żądaną informacją albo decyzji o odmowie udostępnienia informacji, względnie o umorzeniu postępowania.

Termin udostępnienia informacji publicznej na wniosek został określony w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., który stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Przepis art. 13 ust. 2 u.d.i.p. stanowi zaś, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

W świetle jednoznacznej treści wskazanego przepisu WSA w Krakowie wskazał, że przedłużenie terminu do udostępnienia informacji może nastąpić jedynie w sytuacji, kiedy organ zamierza żądaną informację udostępnić. Organ nie może zaś korzystać z dyspozycji art. 13 ust. 2 u.d.i.p. w sytuacji kiedy zamierza negatywnie rozpoznać wniosek o udzielenie informacji w tym sensie, iż zamierza poinformować skarżącego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub też zamierza wydać decyzję o odmowie udostępnienia tej informacji. W związku z powyższym poinformowanie przez Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój w piśmie z dnia 31 lipca 2014 r., iż wniosek w zakresie pkt 2 nie może zostać załatwiony w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nie może zdaniem Sądu pierwszej instancji stanowić usprawiedliwienia dla pozostawania organu w bezczynności.

W pkt II wyroku, Sąd pierwszej instancji, działając na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność w niniejszej sprawie nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wyjaśnił, bezczynność w rozpoznaniu wniosku nie polegała bowiem na milczeniu organu, lecz wynikała z błędnego przekonania, że żądane przez skarżącego informacje nie stanowią desygnatu informacji publicznej.

Sąd wziął pod uwagę również i to, że naruszenie określane jako rażące musi mieć charakter oczywisty i nie może wynikać z różnych interpretacji przepisów prawa. Tymczasem kwestia zakwalifikowania wnioskowanej przez skarżącego projektu kopii części graficznej przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego jako informacji publicznej w sytuacji kiedy projekt ten nie został ostatecznie zweryfikowany przez organ wykonawczy gminy i przedstawiony do dalszego procedowania, nie wynika wprost z przepisów prawa i może wywoływać pewne obiektywne rozbieżności w praktycznym stosowaniu prawa przez podmioty obowiązane do udostępniania informacji publicznej.

Z tego też względu Sąd ten nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzekł natomiast na mocy art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 §1 p.p.s.a. w pkt III wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Burmistrz Rabki-Zdroju. Postawił w niej orzeczeniu siedem zarzutów.

Po pierwsze, naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez nie odrzucenie skargi i w konsekwencji jej rozpoznanie, mimo że:

a) skarżący nie złożył na podstawie art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie,

b) nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 u.s.g.

Po drugie, naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a. przez przyjęcie, że organ pozostawał w bezczynności w stanie faktycznym sprawy, gdy tymczasem nie miało to miejsca, gdyż w terminie określonym przez art. 13 ust. 2 u.d.i.p. organ wydał stosowne rozstrzygnięcie w formie pism z dnia 31 lipca 2014 r. (informującego, że informacje zawarte w pkt 1 wniosku z dnia 1 lipca 2014 r. nie stanowią informacji publicznej) oraz z dnia 29 sierpnia 2014 r. (wskazującego, że informacje zawarte w pkt 2 wniosku z dnia 1 lipca 2014 r. nie stanowią informacji publicznej) oraz udostępniając informację publiczną określoną w pkt 3 wniosku. W ocenie skarżącego kasacyjnie fakt, że rozstrzygnięcie to było błędne nie oznacza, że organ pozostawał w bezczynności, gdyż wówczas zatarła by się granica między nią a rozstrzygnięciem.

Po trzecie, naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, gdy organ nie pozostawał w bezczynności.

Po czwarte i piąte, naruszenie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. art. 1 pkt 1 k.p.a. przez przyjęcie, że w sprawach dostępu do informacji publicznej nie stosuje się przepisów k.p.a., gdy tymczasem z art. 16 ust. 2 i art. 1 pkt 1 tej ustawy wynika, że stosuje się k.p.a., wobec czego istnieje konieczność stosowania art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 37 k.p.a.

Po szóste, naruszenie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. przez przyjęcie, że znajduje on zastosowanie wyłącznie kiedy organ zamierza żądaną informację udostępnić lub też w przypadku, kiedy zamierza wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, tymczasem zdaniem skarżącego kasacyjnie znajduje on zastosowanie w każdej sytuacji, gdy wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

Po siódme, naruszenie art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 6 – zwłaszcza art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "a" i "c" przez przyjęcie, że niezaakceptowane przez organ materiały, określone w pkt 2 wniosku z dnia 1 lipca 2014 r., wytworzone przez wykonawcę stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu, gdy tymczasem są to dokumenty wewnętrzne.

Po ósme, naruszenie art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 6 u.d.i.p. w zw. z art. 17 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (t.j. Dz. U. 2006 r. Nr 90, poz. 631) przez przyjęcie, że niezaakceptowane przez organ materiały, określone w pkt 2 wniosku z dnia 1 lipca 2014 r., wytworzone przez wykonawcę stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu, gdy tymczasem są to dokumenty wewnętrzne, a ponadto u.d.i.p. nie znajduje do nich zastosowania, lecz ustawa o prawie autorskim i prawach pokrewnych.

Skargę kasacyjną od punktu II wskazanego wyroku wywiódł również K.W. Postawił w niej zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. przez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia 1 lipca 2014 r. – części graficznej projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy "A" ochrony uzdrowiskowej Gminy Rabka-Zdrój nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Zdaniem skarżącego kasacyjnie bezczynność organu w sprawie nie była wynikiem błędnego przekonania, lecz celowym działaniem prowadzonym wbrew prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna Burmistrza Rabki-Zdrój nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do pierwszego, czwartego, piątego i szóstego zarzut skargi kasacyjnej Burmistrza Rabki-Zdrój wskazać należy, że z orzecznictwa wynika, iż skarga na bezczynność adresata wniosku w udostępnieniu informacji nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (postanowienie NSA z dnia 28 października 2015 r., I OSK 125/15 i cytowane tam orzecznictwo). Podkreślić wypada, że kwestię tę wielokroć NSA wyjaśniał Burmistrzowi Rabki-Zdrój (zob. postanowienia NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., I OSK 646/10 czy wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1084/14). Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymuje to stanowisko.

Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej organu wyjaśnić należy, że poinformowanie wnioskodawcy, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej nie sprawia, że organ nie pozostaje w bezczynności, jeżeli informacje te w istocie stanowią informację publiczną. Takie pismo informujące nie stanowi bowiem decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, od której przysługują środki zaskarżenia. Nie wstrzymuje ono biegu terminu, jeżeli postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wszczął wniosek, a to zależy od tego, czy w istocie jego żądanie obejmuje informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że żądane w niniejszej sprawie informacje stanowią informację publiczną. Żądana część graficzna projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy "A" ochrony uzdrowiskowej gminy uzdrowiskowej Rabka-Zdrój odnosi się bowiem do sprawy publicznej, jaką jest polityka planistyczna, co wyczerpująco wyjaśnił Sąd pierwszej instancji, a którego poglądy podziela Naczelny Sąd Administracyjny. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela tezę wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r. o sygn. akt II SAB/Wa 44/13, że postępowanie w przedmiocie uchwalenia (lub zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest postępowaniem zmierzającym do uchwalenia bądź zmiany prawa miejscowego i już choćby z tego względu wszelka informacja dotycząca jego przebiegu musi korzystać z waloru publicznej dostępności, gwarantowanej przez art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o informacji publicznej, jako że proces stanowienia prawa, nawet gdy odbywa się z udziałem czynników innych, niż publiczne, ma charakter publiczny. Przypomnieć w tym miejscu należy przy tym, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 11 i 12 ustawy dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza zapewnienie udziału społeczeństwa w pracach nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz planem zagospodarowania przestrzennego województwa, w tym przy użyciu środków komunikacji elektronicznej, jak również zachowanie jawności i przejrzystości procedur planistycznych. Na tym tle nie powinno w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego budzić wątpliwości, że wszelkie informacje związane z procedurą planistyczną znajdujące się w posiadaniu organu i na każdym etapie – stanowią informację publiczną, dotyczą wszak sprawy publicznej, jaką jest planowanie i zagospodarowywanie przestrzeni. Nie ma przy tym znaczenia, że dany szeroko rozumiany materiał planistyczny został zaakceptowany (uczyniony oficjalnym) przez organ, czy też nie. Odmienne zapatrywanie uniemożliwiałoby wszak publiczną dyskusję nad zasadności zaakceptowania przez organ władzy publicznej określonego projektu planistycznego, co godziłoby w wolę ustawodawcy pragnącego – jak wyżej wskazano – zapewnić jak najszerszą jawność i przejrzystość szeroko rozumianych procedur planistycznych. A zatem kwestia zaakceptowania lub niezaakceptowania materiału planistycznego przez organ nie ma znaczenia dla jego kwalifikacji w sprawie, gdyż istotne jest to, że dotyczy wspomnianej sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i znajduje się w posiadaniu organu, choćby materiał ten nie został wytworzony przez sam organ. Zaznaczenia wymaga, że żądana informacja ma związek z projektowaniem aktów normatywnych, co ustawodawca wprost kwalifikuje jako informację publiczną (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. "b" u.d.i.p.).

Podkreślić też należy, że z zgodnie z orzecznictwem NSA żądane materiały odnoszące się do projektu miejscowego planu przestrzennego nie stanowią – jak twierdzi skarżący kasacyjnie – dokumentów wewnętrznych, lecz informację publiczną podlegającą udostępnieniu (zob. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2013 r., I OSK 1247/13). Cechą dokumentów wewnętrznych jest bowiem to, że nie zostają bezpośrednio wykorzystane w szeroko rozumianym procesie decyzyjnym (por. P. Szustakiewicz, Problemy dostępu do informacji publicznej na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, "Samorząd Terytorialny" 2015, nr 4, s. 62; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 24, 206-208). Tymczasem takim procesem decyzyjnym jest ciągły proces prowadzenia polityki planistycznej na danym obszarze jednostki samorządu terytorialnego, oddziałujący wszak na obywateli, a zatem materiałów znajdujących się w posiadaniu organu, które choćby potencjalnie mogą być wykorzystane w tym procesie, nie sposób uznać za tzw. "dokument wewnętrzny".

Powyższe zapatrywanie koresponduje z dotychczasowym orzecznictwem NSA (zob. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., I OSK 2213/13). Z przedstawionych względów bezzasadny był zatem siódmy zarzut skargi kasacyjnej Burmistrza Rabki-Zdrój.

Odnosząc się do ósmego zarzutu jego skargi kasacyjnej wyjaśnić wypada, że art. 17 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (t.j. Dz. U. 2006 r. Nr 90, poz. 631) nie ma zastosowania w sprawie, jego hipoteza nie rzutuje bowiem na ocenę żądanej informacji jako informacji publicznej. Przepis ten stanowi, że jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, twórcy przysługuje wyłączne prawo do korzystania z utworu i rozporządzania nim na wszystkich polach eksploatacji oraz do wynagrodzenia za korzystanie z utworu. Burmistrzowi Rabki-Zdrój wyjaśniono już w dotychczasowym orzecznictwie jego dotyczącym, że "organ administracji nie może powoływać się na przepisy prawa autorskiego, powstrzymując się od załatwienia w formie procesowej wniosku o ich udostępnienie." (zob. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2012 r., I OSK 2149/12 i cytowane tam orzecznictwo).

Z uwagi na powyższe brak było podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Burmistrza Rabki-Zdrój, Sąd pierwszej instancji prawidłowo bowiem stwierdził bezczynność organu, co prowadzi do wniosku o nietrafności również trzeciego zarzutu skargi kasacyjnej, gdyż art. 151 p.p.s.a. w tej sytuacji nie mógł zostać zastosowany. Skarga kasacyjna organu została zatem oddalona na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Kolejno wskazać należy, że również skarga kasacyjna K.W. nie mogła zostać uznana za zasadną, jakkolwiek Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zaznaczyć, że nie oznacza to podważenia negatywnej oceny bezczynności Burmistrza Rabki-Zdrój.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. z dnia wydania wyroku WSA w Krakowie sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Ustawodawca przyznaje zatem sądowi administracyjnemu uznanie w zakresie stwierdzenia podstaw do wymierzenia grzywny, jak też nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w cytowanym przepisie, pozostawiając w tym zakresie również swobodę interpretacyjną sądom administracyjnym.

W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 585/15). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że rażącym naruszeniem prawa – w rozumieniu art. 149 § 2 p.p.s.a. – jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). O "rażącym naruszeniu prawa" w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., I OSK 296/15).

Biorąc pod uwagę powyższe bez cienia wątpliwości należy stwierdzić, że Burmistrz Rabki-Zdrój dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku K.W. z dnia 1 lipca 2014 r. Okoliczności te wyjaśnił Sąd pierwszej w zaskarżonym wyroku. Bezczynność ta stanowiła niewątpliwie naruszenie prawa, tj. podnoszonego przez skarżącego kasacyjnie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Przepis ten wszak stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Bezczynność ta została jednak oceniona przez Sąd pierwszej instancji jako niemająca miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do zakwestionowania tego stanowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. W sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej stwierdzenie bowiem przez sąd administracyjny, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa uzasadnia jednocześnie podejrzenie popełnienie czynu zabronionego, o którym mowa w art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stanowi on, że kto, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie udostępnia informacji publicznej, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku. Stwierdzenie przez sąd administracyjny bezczynności lub przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa przez organ może stanowić prejudykat dla określonych organów ścigania (por. wyroki NSA z dnia 9 kwietnia 2015 r., I OSK 1079/14 i I OSK 1078/14; wyrok NSA z dnia 29 maja 2015 r., I OSK 1354/14). Analogiczny charakter prejudykatu posiadać będzie również w postępowaniach toczących się na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1169). Konsekwencja ta akcentuje zatem ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r., I OSK 734/15). W niniejszej sprawie, Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł okoliczności, które taki charakter pozwalałyby już obecnie przypisać bezczynności organu drugiej instancji. Wnioskodawca był wszak na bieżąco informowany o stanie sprawy przez organ, a następnie o jego zapatrywaniu na żądaną informację. Nie sposób zatem twierdzić, że doszło do zlekceważenia wnioskodawcy uzasadniającego uznanie bezczynności za rażąco naruszającą prawo. Skarżący kasacyjnie nie zdołał także podważyć zapatrywania, że "kwestia zakwalifikowania wnioskowanej przez skarżącego projektu kopii części graficznej przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego jako informacji publicznej w sytuacji kiedy projekt ten nie został ostatecznie zweryfikowany przez organ wykonawczy gminy i przedstawiony do dalszego procedowania, nie wynika wprost z przepisów prawa i może wywoływać pewne obiektywne rozbieżności w praktycznym stosowaniu prawa przez podmioty obowiązane do udostępniania informacji publicznej". Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko K.W., że dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych – w tym przywołane w niniejszej sprawie – pozwala organowi na samodzielne ustalenie prawidłowego procedowania z wniesionym do niego w niniejszej sprawie wnioskiem oraz co do kwalifikacji żądanej informacji. Stało się to przyczyną oddalenie skargi kasacyjnej Burmistrza Rabki-Zdrój oraz oceny jego postępowania jako naruszającego prawo. Rzecz jednak w tym, że naruszenie to jeszcze nie osiągnęło w ocenie Sądu pierwszej instancji i Naczelnego Sądu Administracyjnego stopnia "rażącego", gdyż dotychczas zapadłe orzeczenia z udziałem wspomnianego organu nie dotyczyły wprost kwestii materiału planistycznego niezweryfikowanego i niezaakceptowanego przez organ, a znajdującego się w jego posiadaniu – jako informacji publicznej. Zagadnienie to ostatecznie rozwiewa niniejszej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego. A zatem dalsze niestosowanie się przez Burmistrza Rabki-Zdrój będzie uzasadniać uznanie jego wywołanej w ten sposób bezczynności za rażąco naruszającą prawo, uzasadniając również wymierzenie wtedy przez sąd administracyjny znaczącej grzywny. Niemniej, w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji kwalifikując ocenianą bezczynność jako niemającą miejsca z rażącym naruszeniem prawa nie przekroczył granic uznania przyznanego mu art. 149 § 1 p.p.s.a.

Stąd rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II zaskarżonego wyroku uznać należy za odpowiadające prawu. Skarga kasacyjna K.W. podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.