Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A na decyzję Inspektora Transportu z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala skargę.

Decyzją z dnia "[...]" Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej jako: k.p.a.), art. 4 pkt 7 i 22, art. 18 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm., dalej jako: u.t.d.) oraz lp. 2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez B. S. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia "[...]" o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8000,00 (osiem tysięcy) złotych, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.

Dnia 3 grudnia 2015 r. w miejscowości "[...]" miała miejsce kontrola pojazdu marki "[...]" o nr rej. "[...]" przeprowadzona przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego. Pojazdem kierował T. J. Kierowca okazał kontrolującym wypis z licencji nr "[...]" na wykonywanie transportu drogowego osób oraz wypis z zezwolenia nr "[...]" na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii regularnej "[...]". Ustalenia z kontroli zostały zawarte w protokole nr "[...]".

Pismem z dnia 10 grudnia 2015 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu. Pismem z dnia 29 grudnia 2015 r. strona złożyła wyjaśnienia w sprawie i wniosła o zawieszenie postępowania.

Postępowanie zakończyło się wydaniem przez Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego decyzji z dnia "[...]" o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w wysokości 8000,00 zł tytułem popełnienia przez nią naruszenia z lp. 1.3 załącznika nr 3 do u.t.d. W uzasadnieniu wskazano, że na podstawie informacji otrzymanej z Zarządu Dróg, Zieleni i Transportu o wydanej przez Prezydenta Miasta "[...]" decyzji nr "[...]" o cofnięciu zezwolenia nr "[...]" wymienionemu przewoźnikowi, stwierdzono, ze przejazd wykonywany był bez ważnego zezwolenia na linii "[...]".

W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik B. S. zaskarżył ją w całości zarzucając jej naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz art. 79 § 1 i 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie oraz naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów. Pełnomocnik strony wniósł o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zarzucił organowi, że pominął złożone wnioski dowodowe, w tym wniosek o ponowne przesłuchanie kierowcy w charakterze świadka. Zdaniem strony organ nie wykazał, że w dniu kontroli nie wykonywano przewozu okazjonalnego. Podniósł, że tablice kierunkowe oraz oznaczenie przedsiębiorcy wyłączają przewóz okazjonalny tylko w przypadku przewozów pojazdami do 9 osób wraz z kierowcą. Ponadto, w protokole z przesłuchania świadka w dniu kontroli znajdują się przepisy k.p.a., a zatem organ

był zobowiązany zawiadomić stronę o miejscu i czasie przeprowadzenia dowodu. Dodatkowo powołał się na brak obowiązku zwrotu zezwolenia w związku z dorozumianym uwzględnieniem wniosku strony przez Zarząd Dróg, Zieleni i Transportu o możliwość zatrzymania zezwolenia do czasu rozstrzygnięcia przez WSA w Olsztynie sprawy o cofnięcie zezwolenia.

W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" Główny Inspektor Transportu Drogowego (GIND), przytaczając treść art. 4, art. 18, art. 87, art. 92a u.t.d. oraz treść lp. 2.1 załącznika nr 3 do ustawy, podniósł, że w dniu 3 grudnia 2015 r. w miejscowości "[...]" zatrzymano do kontroli autobus marki "[...]" o nr rej. "[...]". Kontrolowanym pojazdem kierował T. J. Kierowca okazał do kontroli m.in. wypis z zezwolenia nr "[...]" na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii regularnej "[...]". Kontrolowany autobus marki "[...]" był oznakowany tablicą kierunkową przednią określającą trasę przejazdu ("[...]"). Kierowca okazał do kontroli także dwa bilety wydane pasażerom, z których bezspornie wynikało, że wykonawcą przewozu był przedsiębiorca B. S., który w dniu kontroli wykonywał kurs nr "[...]" na trasie "[...]". Podczas kontroli przesłuchano kierowcę T. J. w charakterze świadka. Z jego zeznań wynikało, że w dniu kontroli wykonywał przejazd z "[...]" do "[...]" w ramach linii regularnej na podstawie zezwolenia nr "[...]". Świadek zeznał, że z "[...]" wyjechał zgodnie z rozkładem jazdy do zezwolenia, tj. o godz. 7:55. W "[...]" kierowca zabrał ok. czterech osób, którym wydał bilety. Świadek zeznał, że dyspozycję wyjazdu na linię regularną dostał od szefa dzień wcześniej. GIND podniósł, że decyzją nr "[...]" doręczoną stronie w dniu 6 marca 2015 r. Dyrektor Zarządu Dróg, Zieleni i Transportu działając z upoważnienia Prezydenta Miasta "[...]" cofnął stronie zezwolenie nr "[...]" na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym na linii regularnej "[...]". Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało powyższą decyzję w mocy. Reasumując GINB wskazał, że po przeanalizowaniu materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu, zgadza się z decyzją organu I instancji. Przede wszystkim, wbrew przekonaniu strony, kontrola drogowa została przeprowadzona bez uchybienia obowiązującym przepisom a kierowca okazał do kontroli wymagane dokumenty, z których sporządzono kserokopie, a także złożył zeznania w charakterze świadka wskazujące na regularny charakter wykonywanego przez stronę przewozu. Zeznania świadka są logiczne, spójne i znajdują odzwierciedlenie w materiale dowodowym, dlatego też należy dać im wiarę. Przedstawiony przez stronę stan faktyczny dotyczący kontroli jest

sprzeczny z dowodami podczas niej przeprowadzonymi. Nie istnieją żadne podstawy do

uznania, że w chwili kontroli wykonywany był przewóz okazjonalny. W oparciu o powyższe organ stwierdził, że w sprawie strona bezspornie popełniła naruszenie z lp. 2.1, zatem decyzję o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości

8000,00 zł należy utrzymać w mocy.

W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję GIND z dnia "[...]" B. S. zarzucił jej naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz nie zebranie i nie rozpatrzenie materiału dowodowego w całości, a w szczególności bezpodstawne zaniechanie ustalenia okoliczności w postaci przesłuchania świadka, czego konsekwencją było dokonanie przez organ nieprawidłowych ustaleń faktycznych co skutkuje wadliwością decyzji wydanej na ich podstawie;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 78 w zw. z art. 8 k.p.a. wskutek ich

niezastosowania przez nieuwzględnienie żądania strony dotyczącego

przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka, co naruszyło zasadę

prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów

administracji publicznej;

3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie dowolnej,

a nie swobodnej oceny dowodów, w szczególności poprzez przyjęcie, że przewóz realizowany w dniu 3 grudnia 2015 r. miał charakter przewozu regularnego pomimo, że zgromadzony w sprawie materiał nie pozwala na jednoznaczne rozstrzygnięcie w tym przedmiocie.

Wskazując na powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności zakwestionowanej, jak też poprzedzającej ją decyzji, ewentualnie o ich uchylenie.

W odpowiedzi na skargę, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, GIND wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny Olsztynie zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r., poz. 718, zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy Inspekcji Transportu Drogowego.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a"), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną.

W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego, jak również utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna nie naruszają prawa procesowego ani materialnego.

Zaznaczyć należy, że decyzje administracyjne nakładające kary pieniężne za naruszenia przepisów prawnych regulujących sprawy transportu drogowego mają charakter szczególny, gdyż są wydawane w ramach tzw. uznania związanego, nie stwarzającego właściwym organom administracji praktycznie żadnych luzów interpretacyjnych. Odpowiedzialność administracyjna za popełnione wykroczenia drogowe, określona zarówno w u.t.d., innych przepisach krajowych oraz przepisach unijnych, jest co do zasady oderwana od kwestii winy. Organ orzekający ma obowiązek stwierdzenia, czy nastąpiło wykroczenie określone powołanymi wyżej przepisami, bez wnikania jakie były jego przyczyny i kto ponosi za to winę. Stwierdzenie określonego ustawą wykroczenia musi spowodować jego odpowiednią, zgodną z przepisami ustawy kwalifikację, a następnie nałożenie kary w wymaganej tą ustawą wysokości.

Przechodząc zatem do oceny legalności spornej decyzji wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 92a ust. 1 u.t.d., podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie.

Wskazać należy, że stosownie do art. 4 pkt 22 u.t.d., przez obowiązki lub warunki przewozu drogowego rozumie się obowiązki lub warunki wynikające z przepisów tej ustawy. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d. oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do cytowanej ustawy (art. 92a ust. 6). Według lp. 2.1 załącznika nr 3 do u.t.d., kara za naruszenie prawa polegająca na wykonywaniu w dniu kontroli przewozów regularnych bez wymaganego zezwolenia wynosi 8000 zł.

Z lektury akt administracyjnych wynika, że organy transportu drogowego uznały wykonywany w dniu 3 grudnia 2015 r. kontrolowanym pojazdem w imieniu i na rzecz skarżącego przewóz za mający charakter przewozu regularnego. Natomiast wykonywanie przewozów regularnych i regularnych specjalnych wymaga zezwolenia (art. 18 ust.1 u.t.d.). Zezwoleniem takim bezsprzecznie skarżący nie dysponował podczas kontroli oraz podczas trwającego postępowania, czemu przeczy i stwierdza, że był to przewóz okazjonalny.

Stosownie do art. 4 pkt 7 u.t.d., przewóz regularny, to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe (Dz. U. z 2012 r. poz. 1173, ze zm.). W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, dla uznania przewozu za regularny, nie jest konieczne wykazanie spełnienia wszystkich przesłanek (w dosłownym rozumieniu) zamieszczonych w art. 4 pkt 7 u.t.d. Podstawowymi dwiema cechami charakteryzującymi przewóz regularny jest regularność tego przewozu oraz przewożenie określonej kategorii osób (pasażerów), z wyłączeniem innych osób (wyroku NSA z 19 kwietnia 2013 r. sygn. I GSK 165/12, LEX nr 1337102). Przy ustalaniu, czy zachodzi "regularność przewozów" należy mieć na względzie pewną cykliczność, powtarzalność kursów, z i do określonych miejsc, wprowadzone stałe zasady przewozu w zakresie jego częstotliwości, podane do wiadomości pasażerom. Chodzi tu o przyjętą przez przewoźnika określoną w danym czasie systematyczność, według ustalonego i znanego pasażerom schematu, jeżeli zaś tenże schemat zakłada element zmienności, elastyczności co do godzin przejazdu oraz tras (przystanków) uwarunkowanych pewnymi czynnikami, przykładowo - porą roku, sezonowością, zwiększonym lub zmniejszonym zapotrzebowaniem na przewóz etc., to fakt ten sam w sobie nie wyklucza regularnego charakteru przewozu.

Na tle obowiązującego stanu prawnego oraz zaprezentowanej wykładni przytoczonych przepisów obowiązkiem organów rozstrzygających w sprawie było ustalenie, czy wykonywany przez skarżącego przewóz spełniał opisane przesłanki uznania go za przewóz regularny, a zatem, czy miał charakter publiczny, odbywał się na określonej trasie i w określonych odstępach czasu, znanych pasażerom, dotyczył określony kategorii osób.

W rozpoznawanej sprawie organ uzyskał dowód w postaci podpisanego bez zastrzeżeń przez kierowcę protokołu kontroli oraz przyjął jego zeznania. Z powyższego materiału dowodowego w sprawie wynika, iż przewozy wykonywane przez skarżącego są przewozami regularnymi i strona przewozi konkretną kategorię osób – klientów w celach komercyjnych. Kierowca wskazał precyzyjnie godziny zabierania pasażerów z przystanku początkowego i przywozu tych pasażerów na przystanek końcowy. W świetle powyższych ustaleń organy miały zatem wystarczające podstawy do uznania, iż przewozy wykonywane przez skarżącego są przewozami regularnymi. Moc dowodowa zarówno dokumentu urzędowego jakim jest protokół kontroli drogowej, jak i dowodu z zeznań kierowcy, nie została obalona w toku postępowania, w szczególności strona nie przedstawiła żadnego przeciwdowodu. Powyższe wskazuje, że mamy do czynienia w sprawie z przewozem wykazującym określoną w danym czasie systematyczność, według ustalonego i znanego pasażerom schematu. Fakt, że ten schemat zakłada element potencjalnej zmienności, elastyczności co do godzin przejazdu niewątpliwie nie wyklucza regularnego charakteru przewozu.

Zdaniem Sądu, organ dokonał prawidłowej subsumpcji opisanych ustaleń faktycznych do obowiązującego stanu prawnego, trafnie przyjmując, w kontekście przepisów art. 4 u.t.d., że wyczerpują one przesłanki do uznania, że skarżący wykonywał przewóz regularny. Wykonywany przewóz nie mógł być zaliczony do okazjonalnego zważywszy na okoliczność niewątpliwego utrzymywania regularności przewozów (co do częstotliwości wykonywania oraz ustalonej trasy) w stosunku do określonej grupy osób i do tego samego miejsca. Jak zauważył NSA w wyroku z 20 września 2007 r. sygn. I OSK 1361/06, LEX nr 384423 - z uwagi na fakt, że definicja przewozu okazjonalnego, jaka znajduje się w ustawy o transporcie drogowym jest nieprecyzyjna i nie określa, co dokładnie jest przewozem okazjonalnym, stanowiąc jedynie, że przewóz okazjonalny to przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, uznać należy, że w celu wykładni tego pojęcia można posłużyć się posiłkowo przesłankami zawartymi w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu autokarami i autobusami oraz rozporządzenia Rady (WE) nr 11/98 z dnia 11 grudnia 1997 r. zmieniającego rozporządzenie (EWG) nr 684/92 w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu pasażerów autokarami i autobusami, który określa, że usługi okazjonalne są to usługi, które nie są objęte definicją usług regularnych, w tym specjalnych usług regularnych, oraz które w szczególności charakteryzują się faktem przewożenia grupy pasażerów zebranej z inicjatywy klienta lub samego przewoźnika.

Brak więc podstaw do uznania za słuszny zarzut pełnomocnika strony, jakoby doszło do błędów w ustaleniach faktycznych i wadliwego zastosowania przepisów prawa. W konsekwencji, zasadnie organy uznały, że stosownie do treści art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 2.1 załącznika nr 3 do wymienionej ustawy, mamy w sprawie do czynienia w wykonywaniem przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, sankcjonowanym karą pieniężną w wysokości 8.000 zł.

W przedmiotowej sprawie wypełniono obowiązki wynikające z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Nie zasługuje przede wszystkim na uwzględnienie zarzut braku ponownego przesłuchania kierowcy. Należy wyjaśnić, że to organ zbiera i rozpatruje materiał dowodowy. Do kompetencji organu należy ocena, czy zebrany materiał jest pełny i czy na jego podstawie może być wydane rozstrzygnięcie w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Jednocześnie § 2 wyżej powołanego przepisu stanowi, że organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzenia dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. Organ nie ma obowiązku przeprowadzenia dowodu, jeżeli w jego ocenie wniosek dowodowy strony dotyczy okoliczności wyjaśnionych w postępowaniu. W takim przypadku winien wskazać konkretne motywy takiego stanowiska, zgodnie z art. 78 § 2 kpa i art. 107 § 3 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 1998 r., III SA 193/97, LEX nr 35474).

Sąd nie dopatrzył się naruszenia norm postępowania. W szczególności dokonano zgodnie z art. 7, 77 § 1 k.p.a. prawidłowych czynności procesowych służących dokonaniu koniecznych ustaleń faktycznych, w stopniu wystarczającym do niewadliwego rozpoznania sprawy. Dokonując ich analizy nie przekroczono granic swobodnej oceny po myśli art. 80 k.p.a., uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Stronie zagwarantowano aktywny udział w postępowaniu.

Zgodnie z art. 92 c ust.1 pkt 1 u.t.d., nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Ciężar udowodnienia okoliczności objętych hipotezą art. 92 c ust.1 pkt 1 u.t.d spoczywa na przedsiębiorcy, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tego przepisu. Istnienia okoliczności wyłączających odpowiedzialność z omawianego tytułu strona skarżąca nie wykazała w toku postępowania administracyjnego i nie uzasadniła tego zarzutu w skardze.

Wskazać również należy, ze wyrokiem z dnia 19 października 2015 r., sygn. II GSK 2122/16, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną B. S. od wyroku WSA w Olsztynie z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. II SA/Ol 1338/15, w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]", w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów. Powyższe potwierdza, że w dniu3 grudnia 2015 r. skarżący nie dysponował ważnym zezwoleniem na wykonywanie przewozu.

Stwierdzając brak naruszeń prawa procesowego lub materialnego Sąd skargę oddalił na mocy art. 151 p.p.s.a.