II SAB/Wa 350/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-02-09	
Data wpływu	2011-09-30	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Iwona Dąbrowska /sprawozdawca/
Jacek Fronczyk
Joanna Kube /przewodniczący/	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego	
Treść wyniku	Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198; ; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Jacek Fronczyk, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2012 r. sprawy ze skargi R. C. na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 19 stycznia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do rozpatrzenia wniosku skarżącego R. C. z dnia 19 stycznia 2011 r., w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, 2. stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego R. C. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 19 stycznia 2011 r., przesłanym w formie elektronicznej, R.C. wystąpił do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o udzielenie informacji poprzez udostępnienie mu kopii wszystkich decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego dotyczących skreślenia lub odmowy skreślenia zabytku nieruchomego z rejestru zabytków, wydanych w okresie od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia udzielenia odpowiedzi na wniosek. Jednocześnie wskazał, że odpowiedź na wniosek ma zostać udzielona w formie elektronicznej (e-mail) lub pocztą zwykłą, do wyboru organu.

Pismem z dnia 7 lutego 2011 r. R.C. zwrócił się do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z prośbą o niezwłoczne przesłanie wnioskowanej informacji. Ponowne wezwanie R.C. przesłał do organu w dniu 21 lutego 2011 r.

Departament Ochrony Zabytków Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego pismem z dnia 25 lutego 2011 r. zwrócił się do Dyrektora Narodowego Instytutu Dziedzictwa o udzielenie odpowiedzi na wniosek, przesyłając kopię tego pisma do wiadomości R.C., a pismem z dnia 25 marca 2011 r. Narodowy Instytut Dziedzictwa, nawiązując do wniosku z dnia 19 stycznia 2011 r. poinformował R.C., że zasób wnioskowanej informacji nie jest wyłączony z zasobu decyzji będących w obiegu prawnym i w związku z tym konieczne jest przeprowadzenie kwerendy w całym zasobie, wykonanie kserokopii z wyszukanych materiałów oraz obróbka materiałów pod względem zgodności z ustawą o ochronie danych osobowych. Jednocześnie organ poinformował, że przeprowadzenie kwerendy archiwalnej wynosi 70 zł/1h, natomiast cena jednostkowa za kserokopię wynosi 3 zł za stronę, a cały zasób materiałów będzie obejmował około 2000 stron dokumentów.

Pismem z dnia 19 sierpnia 2011 r., uzupełnionym pismem z dnia 3 lutego

2012 r., R.C. wniósł za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia 19 stycznia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W skardze wniósł o uwzględnienie skargi i zobowiązanie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do rozpoznania wniosku z dnia 19 stycznia 2011 r., o stwierdzenie, że bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznanie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W treści skargi R.C. przypomniał stan sprawy i podniósł, że do dnia złożenia skargi wnioskowana informacja publiczna nie została mu udostępniona przez organ, jak również nie została wydana decyzja o odmowie jej udostępnienia. Jednocześnie podniósł, że żądana przez niego informacja stanowi informację publiczną i została skierowana do organu władzy publicznej, który jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podniósł, że pismem z dnia 25 lutego 2011 r. wniosek R.C. został przekazany Dyrektorowi Narodowego Instytutu Dziedzictwa. Zgodnie bowiem z przepisem § 4 statutu Instytutu, do jego zadań należy, w szczególności, archiwizowanie zbiorów dokumentów związanych z ochroną zabytków, ich digitalizacja i upowszechnianie, a także gromadzenie dokumentacji Krajowej Ewidencji Zabytków. W następstwie tego, pismem z dnia 25 marca 2011 r., Dyrektor NID poinformował R.C. o wysokości opłaty za udostępnienie informacji w żądanej formie, a skarżący nie powiadomił, zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, o zmianie co do formy wniosku albo jego wycofaniu, ani też nie uiścił wskazanej w ww. piśmie opłaty.

Ponadto organ podniósł, że udostępnienie wnioskowanych przez skarżącego decyzji, ze względu na zakres żądania (wszystkie decyzje z 4 lat), może negatywnie wpłynąć na bieżące wykonywanie ustawowych zadań przez organ.

W związku z tym, organ uznał, że zbiór żądanych orzeczeń stanowi informację przetworzoną, dlatego też pismem z dnia 7 października 2011 r. organ wezwał skarżącego, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do wykazania szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji.

Pismem z dnia 31 października 2011 r., przesłanym drogą mailową do Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego, w tym do Departamentu Ochrony Zabytków, R.C. odnosząc się do pisma organu z dnia 7 października 2011 r. wskazał, że jego zdaniem żądane we wniosku informacje nie stanowią informacji przetworzonej. Podał, że wynika to wprost z pisma organu, skierowanego do Dyrektora Narodowego Instytutu Dziedzictwa, w którym organ przekazując pismem z dnia 25 lutego 2011 r. wniosek R.C. wniósł o udzielenie informacji publicznej, nie wskazując dodatkowych warunków. W piśmie tym R.C. uznał, że stwierdzenia organu wskazujące, że jego żądanie może negatywnie wpłynąć na bieżące wykonywanie zadań, są gołosłowne, bowiem w dobrze zarządzanym Ministerstwie istnieją zbiory decyzji, a ponadto organ dysponuje archiwum zakładowym, zatem udostępnienie wnioskowanej informacji nie stanowi żadnego problemu. Niezależnie od tego wskazał, że udostępnienie wnioskowanej informacji jest ważne dla interesu publicznego, obywatele mają bowiem prawo poznać praktykę orzeczniczą organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.

Wskazać należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) określa informację publiczną bardzo szeroko, jako każdą informację w sprawach publicznych. Zgodnie z jej art. 1 ust. 1 i art. 61 Konstytucji RP informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Ustawa powyższa nie definiuje pojęcia sprawy publicznej, zaś wyliczenie wskazane w art. 6 ustawy jest jedynie przykładowe. W związku z tym, dla wyjaśnienia pojęcia sprawy publicznej, należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

W myśl zaś art. 61 ust. 2 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Na prawo do informacji publicznej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, składa się również uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, których definicja zawarta jest w art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy. Przepis ten należy zatem interpretować rozszerzająco, zgodnie z konstytucyjną zasadą dostępu do wszelkich dokumentów obejmujących informację publiczną. Kryterium uzyskania dostępu do dokumentu, jest zatem jedynie istnienie okoliczności wyłączających udostępnienie informacji publicznej, a nie jego kwalifikacja jako dokumentu urzędowego (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 37-39). Ponieważ zgodnie z art. 61 ust. 2 Konstytucji prawo do informacji obejmuje też dostęp do dokumentów, a Konstytucja na podstawie jej art. 8 jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej i jej przepisy stosuje się bezpośrednio, zatem nie można dokonywać takiej interpretacji art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, która ograniczałaby wspomniane prawo wbrew wyraźnej regulacji art. 61 Konstytucji RP (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2004 r., sygn. akt II SAB 364/03, Lex nr 162285).

Tak więc informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.

Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że nie ulega wątpliwości, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego jest podmiotem zobowiązanym, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia informacji, mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.

Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno - techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że skarżący, zainteresowany uzyskaniem dostępu do wskazanej informacji swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do organu w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów lub też może to nastąpić w inny wskazany przez skarżącego sposób, choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów.

Tak więc organ administracji publicznej, rozpatrując wniosek skarżącego, mógł:

1. udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1),

2. powiadomić stronę w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2),

3. udostępnić informację zgodnie z wnioskiem - po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 ustawy),

4. odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy).

Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji.

Jak wynika z akt sprawy okolicznością bezsporną jest, że skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej w dniu 19 stycznia 2011 r., żądając udostępnienia mu kopii wszystkich decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego dotyczących skreślenia lub odmowy skreślenia zabytku nieruchomego z rejestru zabytków, wydanych w okresie od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia udzielenia odpowiedzi na wniosek. Jednocześnie wskazał, że odpowiedź na wniosek ma zostać udzielona w formie elektronicznej (e-mail) lub pocztą zwykłą, do wyboru organu.

Bezspornym jest również, że organ do dnia rozprawy nie udzielił skarżącemu żądanej przez niego informacji, ani też nie wydał w sprawie decyzji.

Wskazać należy, że organ wprawdzie wpierw przekazał pismo skarżącego do Dyrektora Narodowego Instytutu Dziedzictwa, uznając, że ten organ będzie właściwy do załatwienia tego wniosku, jednakże po złożeniu skargi przez R.C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, pismem z dnia 7 października 2011 r. organ ten wezwał skarżącego, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do wykazania szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji w terminie 14 dni od daty otrzymania pisma.

W piśmie tym organ, uzasadniając swoje stanowisko, wskazał, że udostępnienie wnioskowanych decyzji, ze względu na zakres żądania może negatywnie wpłynąć na bieżące wykonywanie ustawowych zadań przez organ.

Odpowiedź skarżącego na wezwanie organu wpłynęła do Departamentu Ochrony Zabytków Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego w dniu 2 listopada 2011 r. i do dnia rozprawy, tj. 9 lutego 2012 r., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, nie rozpatrzył wniosku skarżącego z dnia 19 stycznia 2011 r. - nie udzielił informacji publicznej, ani też nie wydał decyzji odmownej. Wskazać bowiem należy, że organ dysponujący informacją publiczną może odmówić udostępnienia informacji z uwagi na przesłanki ograniczające jej dostępność - na ochronę informacji niejawnych i innych tajemnic ustawowo chronionych, ochronę ważnego interesu gospodarczego państwa oraz ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 1, 1a i 2 ustawy) - albo odmówić udostępnienia informacji przetworzonej, ze względu na niewykazanie, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, po uprzednim wezwaniu do przedstawienia, że uzyskanie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1).

Konkludując, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego do dnia rozprawy, nie rozpatrzył wniosku skarżącego z dnia 19 stycznia 2011 r. i nie udzielił informacji publicznej, ani też nie wydał decyzji odmownej.

Organ pozostawał więc w zwłoce, toteż Sąd zobowiązał Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Oceniając zaś przedmiotową bezczynność organu przez pryzmat normy art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), tutejszy Sąd uznał, że nie nosi ona cech przewlekłości rażącej. Organ bowiem wpierw pismem z dnia 25 lutego 2011 r. przekazał żądanie skarżącego do Dyrektora Narodowego Instytutu Dziedzictwa i do momentu złożenia przez R.C. skargi do WSA w Warszawie, pozostawał w przekonaniu o braku z jego strony bezczynności. Następnie zaś po uzyskaniu informacji, że skarżący nie otrzymał od Dyrektora Narodowego Instytutu Dziedzictwa żądanej informacji, skierował do niego pismo z dnia 7 października 2011 r. o uznaniu przez organ, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej. Spowodowało to przerwanie milczenia organu w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego, co nie zmienia faktu, że od dnia 2 listopada 2011 r., tj. od daty otrzymania przez organ odpowiedzi skarżącego na wezwanie z dnia 7 października 2011 r., organ pozostaje w bezczynności.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 149 w zw. z art. 132 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 209 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.