Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant referent Natalia Stemplewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia E. w B. na niewykonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 sierpnia 2024 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Ol 60/24 I. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Olsztynie grzywnę w wysokości 300 zł (trzysta złotych); II. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. odmawia przyznania Stowarzyszeniu E. w B. sumy pieniężnej; IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie na rzecz skarżącego Stowarzyszenia kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z 6 września 2025 r. Stowarzyszenie (...) (dalej jako: Stowarzyszenie lub strona skarżąca) wniosło skargę na "wykonanie" przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (dalej jako: PINB lub organ) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 6 sierpnia 2024 r. (sygn. akt II SAB/Ol 60/24), domagając się wymierzenia organowi grzywny w wysokości dwukrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów; przyznania na rzecz Stowarzyszenia sumy pieniężnej w wysokości dwukrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów oraz orzeczenia o kosztach postępowania według norm prawem przewidzianych.

W uzasadnieniu skargi podano, że WSA w Olsztynie wyrokiem z 6 sierpnia 2024 r. (sygn. akt II SAB/Ol 60/24) zobowiązał PINB do załatwienia wniosku Stowarzyszenia z 1 marca 2024 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 od dnia zwrotu PINB akt sprawy. Wskazano, że wyrok jest prawomocny od 21 września 2024 r., a akta zostały zwrócone PINB w dniu 23 kwietnia 2025 r. (wraz z aktami II SAB/OI 58/24), a zatem organ wielokrotnie przekroczył termin wynikający z wyroku na załatwienie wniosku Stowarzyszenia. Podano, że pismem z 24 czerwca 2025 r. Stowarzyszenie wystąpiło do PINB o natychmiastowe wykonanie wyroku. W odpowiedzi, pismem z 11 lipca 2025 r., organ przekazał stronie skarżącej jedynie protokół kontroli z 27 lutego 2024 r., co w ocenie Stowarzyszenia nie stanowi wykonania wyroku. Podano, że wniosek Stowarzyszenia objęty bezczynnością dotyczył udostępnienia informacji w następującym zakresie udzielenia odpowiedzi na pytania: "1. Kiedy od 01.01.2019 do dnia odpowiedzi na niniejszy wniosek PINB dokonywał kontroli na terenie (...) w B. i w związku z jakimi postępowaniami; 2. Kiedy PINB zwrócił się do organu aab (np. o przekazanie niezbędnych materiałów i wyjaśnień) w związku ze sprawami: a) zbiorników retencyjnych (rozbieżne dane co do pojemności zbiorników między PINB, a prowadzącym instalację), b) zbiorników podziemnych (PINB w odpowiedzi z 24.04.23 na wniosek z 10.03.23 dotyczący zbiorników podziemnych: - ile wybudowano zbiorników podziemnych - jakie mają pojemności wybudowane zbiorniki podziemne - jakie jest przeznaczenie zbiorników podziemnych stwierdził: " W odpowiedzi na pismo z dnia 10.03.2023 informuję, iż tutejszy organ nie posiada informacji o które wnioskuje Stowarzyszenie (...)". c) Sprawy pisma Komendanta Wojewódzkiego PSP w O. do PINB z 16.12.2019 dotyczącego pisma Stowarzyszenia z 19.11.2019 (dotyczyło weryfikacji, czy w instalacji (...) jest wytwarzana energia elektryczna)". Wyjaśniono, że skarga została poprzedzona wezwaniem, które – w ocenie Stowarzyszenia - okazało się bezskuteczne. W odniesieniu do sumy pieniężnej podano, że suma ta ma charakter kompensacyjny i stanowi zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie za negatywne przeżycia wynikające z niedziałania organu w sprawie, które aktualnie przybrały postać niewykonania wyroku nakazującego załatwienie sprawy w określonym terminie, a wcześniej stanowiły o bezczynności organu lub przewlekłym prowadzeniu postępowania. Wskazano, że ma na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy oraz wszelkiego rodzaju niedogodności, jakich strona doznała na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności organu administracji. Jednocześnie, zdaniem strony skarżącej, suma pieniężna spełnia funkcję prewencyjną oraz represyjną, mając na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania, a przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej ma jej uświadomić, że nie jest bezbronna, że sąd administracyjny widzi wszystkie dolegliwości i niedostatki, jakich doznaje na skutek bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia jej sprawy, i że obejmuje stronę skarżącą swoją ochroną, zaś przesłanką przyznania sumy pieniężnej jest skala uciążliwości wywołanych nieterminowym działaniem organu i poczucia bezsilności na skutek odwlekania zakończenia sprawy. Wskazano, że PINB zignorował 4 wnioski Stowarzyszenia, co znalazło odzwierciedlenie w 4 wyrokach WSA w sprawach II SAB/Ol 58/24, II SAB/Ol 59/24, II SAB/Ol 60/24 i II SAB/Ol 63/24, a po pisemnym wezwaniu PINB jednym pismem podjął próbę wykonania jednego z orzeczeń, ignorując między innymi ten w sprawie II SAB/OI 60/24, co świadczy o lekceważącej postawie organu wobec obowiązku prawnego potwierdzonego wyrokiem Sądu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ewentualnie umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowe wobec wykonania wyroku; oddalenie wniosków skarżącego o wymierzenie grzywny i o przyznanie sumy pieniężnej oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Podniesiono, że wyrok WSA nie nakazywał ujawnienia określonych, z góry zdefiniowanych wartości, lecz wykonania obowiązku procesowego "załatwienia wniosku". Podano, że organ wykonał wyrok poprzez udostępnienie protokołu kontroli z 27 lutego 2024 r. - dokumentu urzędowego pozostającego w posiadaniu PINB - zawierającego elementy, o które wnosiło Stowarzyszenie: a. liczbę zbiorników podziemnych — w ustaleniach wpisano, że ujawniono pięć zbiorników; b. charakter/przeznaczenie - określone jako "szczelne technologiczne" (urządzenia techniczne w rozumieniu funkcji instalacji); c. energia elektryczna - w części "Wyjaśnienia" odnotowano, że na obiekcie nie jest wytwarzana energia elektryczna; d. ramka czasowa - wskazanie oddania do użytkowania w 2019 r. B. Udzielenie informacji o pojemnościach zbiorników retencyjnych (odrębna kategoria niż technologiczne) w pismach z 24.04.2023 r. i 13.11.2023 r. — zgodnie z decyzją zmieniającą pozwolenie na budowę (8120 m3 oraz 8312 m3). W związku z tym wskazano, że organ nie odmówił udostępnienia informacji publicznej, ale udostępnił posiadany dokument (protokół) i przekazał posiadane dane (zbiorniki retencyjne). Nie zachodziła zatem przesłanka do wydania decyzji administracyjnej. Podniesiono, że grzywna oraz suma pieniężna mają charakter represyjno-dyscyplinujący i znajdują zastosowanie wyłącznie w razie niewykonania wyroku, a w niniejszej sprawie wyrok został wykonany, gdyż wniosek został załatwiony przez udostępnienie posiadanych informacji i poinformowanie o braku posiadania reszty. Zatem żądanie ukarania organu stanowiłoby sankcję za różnicę poglądów co do zakresu danych w dokumentach. W przypadku zaś uznania przez Sąd, że wykonanie wyroku nastąpiło w toku postępowania z art. 154 p.p.s.a. wniesiono o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Podkreślono, że wszczęcie postępowania z urzędu jest prawem organu i żaden z przepisów prawa nie daje możliwości wyegzekwowania od organu podjęcia czynności w tym zakresie. Jeśli więc organ uznając, że nie istnieją podstawy do wszczęcia postępowania, nie podejmie go, mimo żądania strony, nie można zarzucić mu pozostawania w bezczynności. Podano, że tut. organ przeprowadził czynności sprawdzające, w wyniku których nie stwierdzono nieprawidłowości, które uzasadniałyby wszczęcie postępowania z urzędu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej jako: p.p.s.a.) w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Jak wynika z § 6 grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Natomiast na mocy § 7, uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a. jest uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, co wprost wynika z treści powołanego przepisu. Bezsporne jest, że skarżący przed wniesieniem do sądu rozpoznawanej skargi, pismem z 24 czerwca 2025 r. wezwał PINB do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 18 lutego 2025 r. II SAB/Ol 60/24. Tym samym wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest dopuszczalna.

Wyjaśnić należy, że przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem. O niewykonaniu wyroku można zatem mówić, gdy takie rozstrzygnięcie, bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania, nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy (zob. wyroki NSA z 15 lipca 2025 r. sygn. akt II OSK 726/25 i z 24 października 2025 r., sygn. akt III OSK 366/25, dostępne w CBOSA). Przy czym na ocenę istnienia bezczynności organu, o której mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., nie ma wpływu prawidłowość rozstrzygnięcia, lecz tylko to czy zostało ono faktycznie wydane. Zastosowanie tej regulacji możliwe jest w sytuacji braku reakcji na zobowiązanie organu wyrokiem sądowym do wydania w określonym terminie rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 15 lipca 2025 r. sygn. akt II OSK 726/25, dostępny w CBOSA). W konsekwencji powyższego, w postępowaniu zainicjowanym skargą na niewykonanie wyroku zobowiązującego organ do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej przedmiotem badania pozostają wyłącznie fakty związane z tym, czy organ istotnie wykonał nałożony na niego przez sąd obowiązek, tj. czy rozpoznał konkretny wniosek strony w wyznaczonym przez sąd terminie. Postępowanie w takiej sprawie dotyczy bowiem wyłącznie sfery faktów, pozostających w ścisłym związku z sentencją wyroku zobowiązującego organ do określonego zachowania (zob. wyroki NSA z 2 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5598/21 i z 24 października 2025 r. sygn. akt III OSK 366/25, dostępny w CBOSA). Natomiast podkreślić należy, że postępowanie wszczęte na skutek skargi na niewykonanie wyroku nie jest kontynuacją postępowania zakończonego wyrokiem, którego wykonania domaga się skarżący. Na ocenę zaistnienia przesłanek z art. 154 § 1 p.p.s.a. nie ma wpływu prawidłowość nowego rozstrzygnięcia, które podlega kontroli w odrębnym postępowaniu instancyjnym, wskutek złożonych od niego środków zaskarżenia. (zob. wyrok NSA z 13 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2676/11, wyrok NSA z 26 sierpnia 2025 r., sygn. akt III OSK 2611/24, dostępny w CBOSA). Dokonanie zatem przez Sąd merytorycznego badania prawidłowości udostępnienia informacji stanowiłoby wyjście poza granice przedmiotowej skargi. Skuteczność wniesionej skargi na niewykonanie wyroku zależy zatem wyłącznie od tego, czy organ, którego bezczynność stwierdzono wyrokiem, podjął czynności zmierzające do wykonania wyroku oraz czy uczynił to terminowo.

Przypomnieć należy, że wniosek Stowarzyszenia z 1 marca 2024 r., do którego wykonania został zobowiązany organ, został sformułowany w następujący sposób: "1. Kiedy od 01.01.2019 do dnia odpowiedzi na niniejszy wniosek PINB dokonywał kontroli na terenie (...) w B. i w związku z jakimi postępowaniami;

2. Kiedy PINB zwrócił się do organu aab (np. o przekazanie niezbędnych materiałów i wyjaśnień) w związku ze sprawami:

a) zbiorników retencyjnych (rozbieżne dane co do pojemności zbiorników między PINB, a prowadzącym instalację);

b) zbiorników podziemnych (PINB w odpowiedzi z 24.04.23 na wniosek 10.03.23 dotyczący zbiorników podziemnych: - ile wybudowano zbiorników podziemnych, - jakie mają pojemności wybudowane zbiorniki podziemne, - jakie jest przeznaczenie zbiorników podziemnych stwierdził: "W odpowiedzi na pismo z dnia 10.03.2023 informuję, iż tutejszy organ nie posiada informacji o które wnioskuje Stowarzyszenie (...)".

c) sprawy pisma Komendanta Wojewódzkiego PSP w O. do PINB z 16.12.2019 dotyczącego pisma Stowarzyszenia z 19.11.2019 (dotyczyło weryfikacji, czy w instalacji (...) jest wytwarzana energia elektryczna)".

W wyroku z 6 sierpnia 2024 r. (sygn. akt II SAB/Ol 60/24) Sąd uznał, że wniosek ten podlega rozpoznaniu w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Zatem obowiązkiem organu było udostępnienie skarżącemu informacji publicznej (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie udzielenie wyjaśnień, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., bądź wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). W odpowiedzi na ten wniosek organ udostępnił protokół z kontroli z 27 lutego 2024 r., wyjaśniając w odpowiedzi na skargę w niniejszej sprawie, że protokół ten zawiera dane, których udostępnienia domagała się strona skarżąca w swoim wniosku. Wprawdzie Stowarzyszenie zarzuciło, że udostępnienie protokołu nie stanowi odpowiedzi na zadane pytania, ale biorąc pod uwagę niejasność i niejednoznaczność zadanych pytań we wniosku z 1 marca 2024 r., a zwłaszcza w punkcie 2 tego wniosku, w ocenie Sądu nie można uznać, że nie doszło do wykonania wyroku. Jak bowiem wskazano wyżej w przedmiotowym postępowaniu Sąd nie bada merytorycznie udzielonej odpowiedzi, w tym sposób rozumienia zadanych pytań przez organ zobowiązany.

Natomiast w ocenie Sądu doszło do przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Zgodnie bowiem z art. 286 § 2 p.p.s.a. termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia organowi akt. Wprawdzie prawomocny wyrok doręczony został PINB w dniu 7 stycznia 2025 r., ale zwrot akt nastąpił dopiero ze sprawą sygn. akt II SAB/Ol 58/24, co miało miejsce 23 kwietnia 2025 r. Zatem termin do rozpoznania wniosku upłynął 7 maja 2025 r. Natomiast odpowiedź została udzielona pismem z 11 lipca 2025 r. Zauważyć zatem należy, że wystarczającą przesłanką wymierzenia podmiotowi grzywny za niewykonanie wyroku jest już samo przekroczenie terminu wyznaczonego w tym wyroku do wydania aktu lub podjęcia czynności. Wydanie aktu lub podjęcie czynności, do której podmiot był zobowiązany, z przekroczeniem terminu wskazanego w sentencji wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność, obliguje sąd do uwzględnienia skargi o wymierzenie podmiotowi grzywny za niewykonanie tego wyroku (zob. wyrok NSA z 10 grudnia 2025 r. sygn. akt III OSK 1716/25, dostępny w CBOSA).

W związku z powyższym, z uwagi na to, że punkt I wyroku z 6 sierpnia 2024 r. (sygn. akt II SAB/Ol 60/24) nie został wykonany przez PINB w wyznaczonym przez Sąd terminie, konieczne stało się wymierzenie organowi grzywny. Przy czym wysokość grzywny jest ustalana przez Sąd w ramach jego władzy dyskrecjonalnej przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (zob. wyrok NSA z 10 grudnia 2025 r., sygn. akt III OSK 1716/25). Jednocześnie ustawodawca, przewidując nałożenie grzywny i możliwość przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, nie określił przesłanek miarkowania ich wysokości, wskazując jedynie ich maksymalną dopuszczalną wysokość. Nie została zatem określona ani wysokość minimalna, ani też nie wskazano wprost jakichkolwiek kryteriów, którymi powinien w takich przypadkach kierować się sąd administracyjny. Określenie wysokości zarówno grzywny, jak i sumy pieniężnej, zostało zatem pozostawione w każdym z indywidualnych przypadków do uznania Sądu i uzależnione od okoliczności z tym przypadkiem związanych (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 1873/23, dostępny w CBOSA).

Biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy Sąd uznał za zasadne wymierzenie organowi grzywny w kwocie 300 zł. Jej wysokość mieści się w granicach określonych przez art. 154 § 6 p.p.s.a. Ponadto wymierzona grzywna jest adekwatną sankcją za niewykonanie wyroku w wyznaczonym terminie, a nadto wystarczająco spełni funkcję represyjną. Wymierzając grzywnę w takiej kwocie Sąd miał bowiem na uwadze, że wprawdzie po upływie terminu, ale organ wykonał wyrok. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I. wyroku.

Te same okoliczności przemawiały za uznaniem, że bezczynność PINB nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie II. wyroku na podstawie art. 154 § 2 zd. drugie p.p.s.a. Ustawodawca nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w art. 154 § 2 p.p.s.a., pozostawiając w tym zakresie swobodę interpretacyjną sądom administracyjnym. Z utrwalonego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 154 § 2 p.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości w okolicznościach danej sprawy można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo (por. wyrok NSA z 26 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1673/21, dostępny w CBOSA). W niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że naruszenie prawa miało charakter rażący.

Sąd odmówił przyznania Stowarzyszeniu sumy pieniężnej (pkt III sentencji wyroku). Jak wynika z art. 154 § 7 p.p.s.a., uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Samo ujęcie wskazanego przepisu jednoznacznie potwierdza, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją niewykonania wyroku, w tym niewykonania wyroku w wyznaczonym termie, a to oznacza, że w każdym przypadku Sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Uzasadnienie wniosku o przyznanie sumy z art. 154 § 7 p.p.s.a. musi zatem nawiązywać do krzywdy wywołanej bezczynnością i przedstawić argumentację uzasadniającą jej zrekompensowanie. Suma pieniężna ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Aktywność sądu w tym zakresie jest więc uwarunkowana wskazaną argumentacją. Oznacza to, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością, w tym wypadku – niewykonaniem wyroku sądu (por. wyroki NSA: z 7 września 2017 r. sygn. akt I OSK 798/17 i z 6 września 2017 r., sygn. akt I OSK 451/17, z 14 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3271/19, dostępne w CBOSA). Jako uzasadnienie swojego wniosku Stowarzyszenie wskazało jedynie, że organ zignorował jego 4 wnioski, złożone także w innych sprawach, ale nie wyjaśniło, jaka okoliczność powstała na skutek niewykonania wyroku w niniejszej sprawie, uzasadniałaby przyznanie mu sumy pieniężnej w żądanej wysokości. Tym samym nie można uznać, że zaistniały jakiekolwiek okoliczności, które wymagałyby zasądzenia na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118).