Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska, Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.), Sędzia del. NSA Bożena Popowska, Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło, po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1195/12 w sprawie ze skargi Szpitala Miejskiego w R. Spółki [...] w R. na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. z dnia [...] czerwca 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1/ oddala skargę kasacyjną; 2/ zasądza od Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. na rzecz Szpitala Miejskiego w R. sp. [...] w [...] kwotę120 (sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1195/12 po rozpoznaniu skargi Szpitala [...] uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. znak [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy.

Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "Szpital [...] " wnioskiem z dnia 5 stycznia 2011 r., powołując się na art. 2 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt. 4 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.-dalej w skrócie u.d.i.p lub ustawa z dnia 6 września 2001 r.)), zwrócił się do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] o sporządzenie kserokopii wszystkich ofert złożonych przez oferentów w postępowaniu nr [...] prowadzonym w trybie konkursu ofert w rodzaju "Leczenie Szpitalne" w zakresie choroby wewnętrzne – hospitalizacja/4000-003—Oddział Chorób Wewnętrznych".

Dyrektor [...] Oddziału NFZ w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] odmówił udostępnienia wskazanych we wniosku informacji. W uzasadnieniu stwierdził, że żądanie dotyczy ofert złożonych w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert. Postępowanie to uregulowane jest przede wszystkim przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008, Nr 164, poz. 1027 ze zm. -dalej "ustawa o świadczeniach"). Ustawa o świadczeniach szczegółowo normuje przebieg postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert, a także przewiduje odmienne niż przewidziane w ustawie z dnia 6 września 2001 r. zasady i tryb dostępu do informacji publicznych. Przepis art. 142 ust. 2 ustawy o świadczeniach określa zasady i tryb udzielania informacji oraz umożliwia oferentom dostęp do informacji publicznej dotyczącej wszystkich ofert złożonych w postępowaniu, natomiast w części jawnej przyznaje oferentom prawo składania wyjaśnień i oświadczeń. Zakres dostępu do informacji publicznej określony jest w art. 135 ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są jawne, a Narodowy Fundusz Zdrowia realizuje tę zasadę jawności przez zamieszczenie na swojej stronie internetowej informacji o każdej zawartej umowie.

Organ podał również, że żądanie udostępnienia kserokopii wszystkich ofert i udostępnienie ich Szpitalowi stanowi w istocie żądanie informacji przetworzonej, bowiem spełnienie tego żądania wymagałoby sporządzenia kopii, które przed ich udostępnieniem powinny być opracowane pod względem odpowiedniego zabezpieczenia zawartych w nich danych osobowych. Wnioskodawca nie wykazał zaś by uzyskanie tej informacji przetworzonej było szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Szpital [...] w dniu 3 lutego 2011 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 17 u.d.i.p, art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 135 ust. 1 – 3 ustawy o świadczeniach, art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 142 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach, art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 73 § 1 i § 2 K.p.a. oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Naruszenie tych przepisów zdaniem Szpitala polegało przede wszystkim ma błędnym przyjęciu, że wniosek dotyczył informacji przetworzonej oraz na odmowie udostępnienia informacji, mimo że przepisy art. 135 i art. 142 ustawy o świadczeniach nie regulują dostępu do ofert innych oferentów, a także na wskazaniu niewłaściwego organu odwoławczego.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że niezasadne jest stanowisko Szpitala, że właściwym do rozpatrzenia odwołania w niniejszej sprawie był Prezes NFZ. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. organem zobowiązanym do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z siedzibą w [...] , gdyż dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu kieruje tym oddziałem i reprezentuje Fundusz na zewnątrz w zakresie właściwości oddziału (art. 96 ust.1 i art. 107 ust.1 ustawy o świadczeniach). Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ nie jest organem władzy publicznej, dlatego od jego decyzji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie odwołanie do organu administracji publicznej wyższego stopnia.

Organ stwierdził ponadto, że dane zawarte we wnioskowanych ofertach są dostępne wyłącznie na zasadach określonych w art. 142 i art. 135 ustawy o świadczeniach. Wprawdzie nie jest to dostępność nieograniczona, ale pozwala ona określonym podmiotom lub na zasadach określonych w tych przepisach zapoznać się z danymi zawartymi w ofertach. Dane wskazane w art. 135 ustawy o świadczeniach są tożsame z danymi zawartymi w ofertach i są dostępne dla każdego na stronie internetowej Funduszu.

W ocenie organu żądanie Szpitala nie znajduje również oparcia w ustawie z dnia 6 września 2001 r., bowiem wnioskowane oferty nie stanowią informacji publicznej. Wykładnia pojęcia informacji publicznej opiera się przede wszystkim na treści art. 61 Konstytucji RP, wskazującego jako kryterium udostępniania informacji to, czy dotyczy ona działalności organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne. Tymczasem oferty, których żąda wnioskodawca są sporządzane przez podmioty niepubliczne, niebędące żadnymi z organów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Wszystkie informacje, a także dokumenty i oświadczenia wskazane w § 10 i § 13 zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 31 sierpnia 2010 r. nr 49/2010/DSOZ zostały wytworzone przez oferentów lub dotyczą samych oferentów, którzy jedynie ubiegają się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Sam fakt, że zostały one złożone w ramach postępowania przeprowadzanego przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, nie przesądza, że dane w nich zawarte stanowią informację publiczną.

Skoro wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej, to w niniejszej sprawie ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ma zastosowania, a zatem organ nie miał obowiązku udostępnienia tych danych w trybie tej ustawy.

Z ostrożności Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w [...] wskazał ponadto, że nawet przyjmując, że przedmiotowe informacje stanowią informację publiczną, to nie oznacza to jeszcze, że powinny być one udostępnione. Dane zawarte w ofertach składanych w toku omawianych postępowań prowadzonych przez oddziały wojewódzkie NFZ są objęte tajemnicą przedsiębiorstwa w rozumieniu ustawy o zwalczeniu nieuczciwej konkurencji oraz ochroną danych osobowych określoną w ustawie o ochronie danych osobowych.

Dana zawarte w przedmiotowych ofertach stanowią także tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W pojęciu tym bez wątpienia mieszczą się tak istotne dla przedsiębiorcy wiadomości jak dane zawarte w omawianych ofertach, co stanowi dodatkową podstawę do odmowy udostępnienia żądanych informacji na podstawie art. 2 ust.1 w zw. z art. 5 ust.2 u.d.i.p.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Szpital [...] domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz uchylenia decyzji ją poprzedzającej, ewentualnie uchylenia obydwu decyzji a także zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego tj.: 1) art. 17 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że organem właściwym do rozstrzygnięcia wniosku jest Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w [...] , mimo że zgodnie z art. 16 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. właściwym do rozpoznania odwołania jest Prezes NFZ., 2) art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 135 ust. 1 - 3 oraz w związku z art. 142 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach poprzez przyjęcie, że art. 135 ust. 1 – 3 oraz art. 142 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach odmiennie od przepisów u.d.i.p. normują zasady i tryb dostępu do informacji publicznych, gdy tymczasem przepisy te nie regulują dostępu do ofert innych oferentów, 3) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że oferty, których udostępnienia żąda skarżący nie stanowią informacji publicznej, gdy tymczasem informację publiczną stanowi zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i tych, których używa on przy realizacji przewidzianych prawem zadań, 4) art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.P. poprzez przyjęcie, że oferty innych oferentów stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego". Ze względu na to, że zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy o świadczeniach Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną, a w jego skład wchodzą oddziały wojewódzkie Funduszu (art. 96 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy), to na podmiocie reprezentującym oddział wojewódzki Funduszu, tj. na jego dyrektorze (art. 107 ust. 1 cyt. ustawy) spoczywał obowiązek rozpoznania skierowanego do [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w [...] wniosku o udzielenie informacji publicznej. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z siedzibą w [...] nie jest "organem władzy publicznej", o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., lecz "podmiotem reprezentującym państwową jednostkę organizacyjną", tj. podmiotem, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Dlatego zastosowanie znajdował art. 17 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym dwuinstancyjność postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej zapewniona jest poprzez możliwość wystąpienia do takiego podmiotu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżona decyzja została zatem wydana przez podmiot właściwy.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji żądane przez skarżącego dokumenty obejmowały informacje publiczne, a stanowisko Dyrektora [...] OW NFZ cechuje niekonsekwencja, Z jednej bowiem strony wydano decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej, z drugiej zaś negowano fakt posiadania przez żądane dokumenty cech informacji publicznej.

Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją tą jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu jej przepisów, jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Ponieważ sformułowania zawarte w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie są zbyt jasne, przy ich wykładni należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z ust. 2 art. 61 Konstytucji prawo do uzyskiwania informacji obejmuje również dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej. W związku z powyższym zdaniem WSA w Krakowie charakter informacji publicznej należy przypisywać jedynie tym informacjom, które odnoszą się do wskazanej w art. 61 Konstytucji RP publicznej sfery działalności określonych podmiotów, a więc wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Zgodnie z art. 96, art. 97 i art. 116 ustawy o świadczeniach Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną, zarządzającą środkami finansowymi (przychodami funduszu), która w imieniu Państwa realizuje zagwarantowane w art. 68 Konstytucji RP prawo każdego obywatela do ochrony zdrowia. Realizując zadanie publiczne w zakresie szeroko rozumianej ochrony zdrowia, Narodowy Fundusz Zdrowia dysponuje znacznymi środkami publicznymi.

Odnosząc się do pojęcia dokumentu urzędowego WSA w Krakowie wskazał, iż różni się ono od pojęcia dokumentu zawierającego informację publiczną. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe, a zatem nie można zawężać oraz utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów. Istotne znaczenie ma nie to, czy dokument został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów kodeksu karnego, lecz przede wszystkim to, czy zawiera on informację publiczną. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. O uzyskaniu dostępu do dokumentu decyduje zatem istnienie jedynie okoliczności wyłączających udostępnienie informacji, a nie jego kwalifikacja jako dokumentu urzędowego.

Oferty gromadzone w omawianym postępowaniu konkursowym prowadzonym w trybie ustawy o świadczeniach nie mogą być traktowane jako niedotyczące spraw publicznych. Każda procedura tocząca się przed organami państwa, w szczególności prowadząca do rozdysponowania środków publicznych - nawet taka, która kończy się zawarciem umowy -ma charakter postępowania w sprawie publicznej, a podmiot decydujący się na udział w takim postępowaniu musi liczyć się z tym, że podawane przez niego informacje będą objęte zakresem sprawy o charakterze publicznym. Wnioskowana informacja polegająca na uzyskaniu przez wnioskodawcę kserokopii ofert złożonych w przedmiotowym postępowaniu konkursowym ma zatem co do zasady charakter informacji publicznej. Okoliczność sporządzenia ofert przez podmioty niepubliczne nie ma wpływu na kwalifikację tych ofert z punktu widzenia dopuszczalności kwalifikowania ich jako informacji publicznej.

Prawo do informacji publicznej jest zasadą, a wyjątki od niej powinny być interpretowane ściśle. Tym samym dokumentacja postępowania konkursowego jako zbiór dokumentów zgromadzonych, pozyskanych i wytworzonych przez podmiot prowadzący to postępowanie stanowi, co do zasady, informację publiczną. Obowiązkiem organu jest zaś jedynie ustalenie, czy może udostępnić konkretny dokument (bądź konkretną treść zawartą w dokumencie) na podstawie ustawy o dostępie od informacji publicznej.

Strona skarżąca jako jeden z oferentów nie miała zapewnionego dostępu do wnioskowanej informacji na żadnym etapie postępowania konkursowego, co jest między stronami niesporne. Dostępu tego nie miała również w części jawnej konkursu ofert, podczas którego komisja w obecności oferentów stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert; otwiera koperty z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 pkt 3 ustawy o świadczeniach oraz przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że gwarancja jawności dla oferentów postępowania konkursowego oznacza jedynie możliwość składania przez nich wyjaśnień lub oświadczeń co do formalnych czynności takich jak np. otwieranie kopert lub paczek z ofertami. Tak odczytywane powyższe regulacje wypaczają jednak sens ustawowego wprowadzenia części jawnej konkursu, która z założenia winna gwarantować oferentom dostęp do informacji o ofertach zgłoszonych w danym konkursie w zakresie, w jakim przejrzystość procedury konkursowej pozwala na ocenę prawidłowości realizowania prawa przez podmiot wykonujący zadania publiczne.

Należy też podkreślić, że art. 135 ustawy o świadczeniach nie jest generalnie przepisem odrębnym w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej Stanowi on, że umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są jawne. Fundusz realizuje zasadę jawności umów przez zamieszczenie na swojej stronie internetowej informacji o każdej zawartej umowie. Oznacza to, że przepis ten dotyczy wyłącznie umów już zawartych i w tym zakresie rzeczywiście może być traktowany jako przepis, który w sposób szczególny reguluje jawność umów. Artykuł 135 – zdaniem Sądu I instancji - nie dotyczy natomiast informacji dotyczących postępowań zmierzających do zawarcia umów. Każdy (nie tylko oferent) ma prawo żądać informacji o tym, w jaki sposób doszło do wyboru świadczeniodawców, którzy ze środków publicznych realizować będą zadania publiczne.

Za niezasadne WSA w Krakowie uznał podnoszone w decyzji argumenty, iż oferta zawiera dane objęte tajemnicą przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Chęć generalnego utajnienia danych zawartych w ofertach nie jest niczym uzasadniona. Dane dotyczące sprzętu, aparatury medycznej czy pomieszczeń, w których udzielane są świadczenia, nie mogą być traktowane jako tajemnica przedsiębiorstwa. Po zawarciu umowy stają się zresztą jawne dla każdego potencjalnego pacjenta. Wpisy do rejestru podmiotów leczniczych, statut, odpisy z KRS, wpisy do ewidencji działalności gospodarczej są informacjami jawnymi. Nie ma powodu również utajniać wykazu personelu i jego kwalifikacji (w zakresie obejmującym imię i nazwisko oraz posiadaną specjalizację, względnie numer prawa wykonywania zawodu). Zgodnie z § 11 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 81 poz. 484) świadczeniodawca jest zobowiązany do umieszczenia wewnątrz budynków będących siedzibą jednostek organizacyjnych informacji dotyczących imion i nazwisk osób kierujących pracą komórki organizacyjnej, a w przypadku ambulatoryjnej opieki zdrowotnej - także imion i nazwisk osób udzielających świadczeń oraz godzin i miejsca udzielania świadczeń. Również zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112 poz. 654 ze zm.), osoby zatrudnione w szpitalu oraz pozostające w stosunku cywilnoprawnym z podmiotem leczniczym, którego przedsiębiorstwem jest szpital, są zobowiązane nosić w widocznym miejscu identyfikator zawierający imię i nazwisko oraz funkcję tej osoby. Przepisy te nie wskazują, że są to dane, które mogą naruszyć tajemnice przedsiębiorstwa

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w [...] , reprezentowany przez radcę prawnego domagał się uchylenia tego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1/ prawa materialnego tj.:

a) art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie na skutek przyjęcia, że oferty składane w toku postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stanowią informację publiczną;

b) art. 142 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że dane dotyczące ofert, których udostępnienia domaga się Szpital powinny być udostępniane oferentom w części jawnej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej;

c) art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie na skutek przyjęcia, że dane zawarte w ofertach nie stanowią danych objętych tajemnicą przedsiębiorstwa;

d) art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie pomimo, że imiona i nazwiska personelu oraz numery prawa wykonywania zawodu podlegają ochronie jako dane osobowe;

e) -art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że dane zawarte w ofercie nie stanowią danych objętych tajemnicą przedsiębiorcy;

2/ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) -art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji, chociaż zgodnie z art. 17 w związku z art. 16 w związku z art. 2 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. zasadne było wydanie przez organ decyzji o odmowie udostępnienia żądanych informacji i utrzymanie tej decyzji w mocy, a zatem skarga powinna zostać oddalona na podstawie art. 151 P.p.s.a.;

b) -art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wskazań co do dalszego postępowania, co uniemożliwia organowi ponowne prawidłowe rozpoznanie sprawy.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał, że oferty składane przez oferentów w toku postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie stanowią informacji publicznej. Oferty te nie zawierają informacji publicznej, bowiem zawarte są w nich informacje dotyczące tylko konkretnego oferenta, a nie informacje, które w jakikolwiek sposób odnosiłyby się do spraw publicznych. W ofercie jest głównie wykaz personelu, pomieszczeń i sprzętu, którym dysponuje konkretny oferent, wypis z KRS albo wypis z ewidencji działalności gospodarczej oferenta i inne dokumenty jego dotyczące (szczegółowy wykaz danych i informacji zawartych w ofercie został określony w § 10 i § 13 cyt. zarządzenia Nr 49/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 31 sierpnia 2010 r.

Ponadto podkreślono, że złożenie oferty w ramach postępowania konkursowego nie jest równoznaczne z zawarciem umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i realizowaniem zadań publicznych, gdyż oferta w toku postępowania może zostać odrzucona, bądź też całe postępowanie może zostać unieważnione. Sam fakt, że oferty zostały złożone w toku postępowania prowadzonego przez organ zobowiązany do udostępniania informacji publicznej i w ramach postępowania o charakterze publicznym nie może zatem przesądzać, że takie oferty stanowią informację publiczną.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, gdyby NSA uznał, że oferty stanowią jednak informację publiczną, to z ostrożności procesowej należy Sądowi I instancji zarzucić naruszenie również art. 142 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Sąd ten niezasadnie bowiem stwierdził, że skarżący jako jeden z oferentów nie miał zapewnionego dostępu do wnioskowanej informacji na żadnym etapie postępowania konkursowego. Wskazany artykuł powinien być odczytywany zgodnie z wykładnią literalną, stosownie do której oferenci mogą być obecni przy pracach komisji polegających na stwierdzeniu prawidłowości ogłoszenia konkursu ofert oraz liczby złożonych ofert itp., co pozwala oferentom na uzyskanie informacji o ilości złożonych ofert, o danych identyfikacyjnych podmiotów, które złożyły oferty. Jawny dla oferentów jest również protokół komisji z części jawnej postępowania dotyczący wszystkich ofert złożonych w toku postępowania. Organ podkreślił, że właśnie ten zakres udostępnionych na podstawie art. 142 ust. 2 danych stanowi dostęp do informacji o ofertach zgłoszonych w danym konkursie w zakresie, w jakim przejrzystość procedury konkursowej pozwala na ocenę prawidłowości realizowania prawa przez podmiot wykonujący zadania publiczne.

Niezasadne jest udostępnianie w części jawnej postępowania (poprzedzającej część niejawną) szerszego zakresu informacji niż wyżej wskazany. W szczególności nie jest zasadne udostępnienie informacji o merytorycznej treści ofert złożonych przez konkurencyjnych oferentów w zakresie elementów wpływających na ocenę ofert. W części niejawnej postępowania komisja dokonuje wyboru ofert, które zdobyły największą łączną ilość punktów za wszystkie kryteria oceny, aż do wyczerpania środków finansowych danego postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Sposób przyznawania punktów za poszczególne kryteria oceny ofert jest precyzyjnie określony w jawnym i powszechnie dostępnym zarządzeniu Prezesa NFZ. Każdy oferent potrafi więc na podstawie ww. zarządzenia obliczyć ile punktów otrzyma jego oferta za poszczególne kryteria. Jeżeli otrzymałby na etapie części jawnej postępowania dostęp do ofert konkurencyjnych, to wówczas potrafiłby także obliczyć ile punktów zyskują oferty konkurencyjne. Dane wpływające na ocenę oferty w zakresie kryterium jakości, kompleksowości i dostępności są niezmienne w toku postępowania, a definitywna punktacja za te kryteria możliwa jest do ustalenia już w części jawnej postępowania. Natomiast jedynym kryterium, którego punktacja może ulec zmianie w toku postępowania (w części niejawnej), to kryterium ceny. Zgodnie bowiem z art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej Komisja w części niejawnej konkursu ofert może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej. Komisja realizując zasadę równego traktowania oferentów, wyrażoną w art. 134 ustawy o świadczeniach, negocjacje przeprowadza ze wszystkimi oferentami, których oferty nie zostały odrzucone. Negocjacje co do ceny mogą więc wpłynąć na sumaryczną ocenę całej oferty, a tym samym na ranking ofert i wybór najkorzystniejszych ofert. Oferenci poznając oferty złożone przez konkurencyjnych oferentów, już w części jawnej postępowania, mogliby precyzyjnie ustalić, ile punktów uzyskają oferty konkurencji. Informacje te mogłyby być z kolei wykorzystywane w trakcie negocjacji przeprowadzanych w części niejawnej postępowania poprzez takie kalkulowanie ceny, aby była ona najkorzystniejszą z punktu widzenia danego oferenta, ale jednocześnie pozwalająca na wyprzedzenie w rankingu ofert konkurencyjnych. Chociaż negocjacje co do liczby i ceny świadczeń prowadzone byłyby - zgodnie z ustawą o świadczeniach - w części niejawnej postępowania, to de facto stanowiłyby licytację, a całe postępowanie utraciłoby charakter konkursu ofert.

Zdaniem Dyrektora [...] OW NFZ w części jawnej postępowania szczególnego znaczenia nabiera również ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa określona w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, gdyż dane zawarte w ofercie (w szczególności wykaz sprzętu oraz personelu i jego kwalifikacji, ale też inne elementy wpływające na ocenę oferty) wpływają bezpośrednio na punktację i pozycję danego oferenta w części niejawnej postępowania, a w konsekwencji na możliwość wyboru jego oferty. Ponadto dane zawarte w ofercie, m. in. dot. sprzętu, personelu, współpracy z określonymi podwykonawcami posiadają wartość gospodarczą dla danego oferenta, także niezależnie od zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i podlegają ochronie przewidzianej w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, którą Fundusz zobowiązany jest przestrzegać.

W sprawie naruszony również został art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, bowiem wadliwie przyjęto, że dane zawarte w ofertach nie stanowią danych objętych tajemnicą przedsiębiorstwa (po zawarciu umów stają się wręcz publicznie dostępne, np. dane dotyczące sprzętu, aparatury medycznej czy pomieszczeń). Zdaniem organu nie każda oferta zostaje wybrana do zawarcia umowy, a poza tym zakres informacji o sprzęcie i aparaturze medycznej, które może uzyskać potencjalny pacjent podczas realizacji umowy i udzielania mu świadczeń zdrowotnych, jest nieporównanie mniejszy od szczegółowych danych zawartych w ofercie. Również dane o personelu i jego kwalifikacjach są ujawniane wyłącznie przez świadczeniodawców, którzy w wyniku rozstrzygnięcia postępowania zawarli i realizują umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a nie oferentów dopiero ubiegających się o zawarcie takiej umowy.

W ocenie Dyrektora [...] OW NFZ Sąd pierwszej instancji naruszył art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, przyjmując, że imiona i nazwiska personelu oraz numery prawa wykonywania zawodu podlegają udostępnieniu, pomimo, że są one chronione jako dane osobowe.

Zaskarżony wyrok narusza także art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że dane zawarte w ofercie nie stanowią danych objętych tajemnicą przedsiębiorcy. Sąd błędnie utożsamia tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, z tajemnicą ustawowo chronioną w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.d.i.p. oraz tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Tajemnica przedsiębiorstwa, zdaniem organu, stanowi podstawę odmowy udzielenia informacji publicznej w związku z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Natomiast odrębną podstawę odmowy udzielenia informacji stanowi tajemnica przedsiębiorcy wskazana w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Pojęcia te nie są tożsame i nie powinny być tak samo interpretowane. Ustawodawca wymieniając tajemnicę przedsiębiorcy jako przesłankę ograniczenia dostępu do informacji publicznej, obok prywatności jednostki, przypisał tej tajemnicy szczególną rangę, pozwalającą na jej porównanie z prawem do ochrony prywatności jednostki. Tajemnicę przedsiębiorcy należy więc traktować jako surogat prawa do prywatności jednostki (osoby fizycznej), na gruncie przepisów kształtujących status prawny przedsiębiorcy. Trzeba także podkreślić, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy", a tym samym nie ograniczył przedmiotu tajemnicy przedsiębiorcy do kategorii określonych spraw. W pojęciu tym bez wątpienia mieszczą się więc tak istotne dla przedsiębiorcy wiadomości jak dane zawarte w ofercie, w określonej konfiguracji i stanowiące podstawę do ubiegania się na zasadach konkurencyjności o zawarcie z Narodowym Funduszem Zdrowia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

W sprawie WSA w Krakowie naruszył ponadto art. 141 § 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak bowiem jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania. Zawarto natomiast rozważania i sformułowano oceny prawne uzasadniające przyjęcie dwóch różnych trybów załatwienia sprawy, tj.: 1) poinformowanie skarżącego w drodze pisma, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 142 ust. 2 ustawy o świadczeniach, 2) udostępnienie skarżącemu żądanych informacji w drodze czynności materialno-technicznej. Zasadność zastosowania pierwszego trybu wynika ze stwierdzenia Sądu I instancji, że art. 142 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej powinien być interpretowany szeroko i gwarantować oferentom dostęp do informacji o ofertach zgłoszonych w danym konkursie w zakresie, w jakim przejrzystość procedury konkursowej pozwala na ocenę prawidłowości realizowania prawa przez podmiot wykonujący zadania publiczne. Organ powinien zatem poinformować skarżącego w drodze pisma, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 142 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Za drugim trybem przemawia okoliczność, iż WSA w Krakowie nie sformułował wytycznych o zastosowaniu w sprawie art. 1 ust. 2 u.d.i.p., ale prowadził rozważania, w wyniku których ustalił, że nie występuje wskazywana przez organ tajemnica przedsiębiorstwa. To z kolei prowadzi do wniosku, że sprawa powinna być załatwiona w drodze czynności materialno-technicznej polegającej na udostępnieniu żądanych informacji publicznych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szpital [...] wniósł o oddalenie tej skargi i orzeczenie o kosztach postępowania.

Szpital zakwestionował twierdzenie organu, że oferty składane przez oferentów w toku postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie stanowią informacji publicznej. Jeżeli rzeczywiście tak by było, to organ nie powinien wydać decyzji administracyjnych, a jedynie wysłać do wnioskodawcy pismo informacyjne. Ponadto informację publiczną stanowi nie tylko treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, ale również całość dokumentacji posiadanej przez organ, którą używa on do zrealizowania powierzonych prawem zadań, nawet wtedy, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Bez znaczenia jest także to, w jaki sposób dokumenty te znalazły się w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą.

Niezasadny jest w ocenie Szpitala jest także zarzut naruszenia art. 142 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach. Wniosek o dostępie do informacji publicznej Szpital złożył po zakończeniu procedury konkursowej. Wobec powyższego umożliwienie dostępu do ofert nie mogło już w żaden sposób zakłócić wyników postępowania konkursowego. Zbiór informacji pojawiających się w ofertach nie może stanowić tajemnicy przedsiębiorcy. Dane osobowe pracowników również nie powinny podlegać w tym przypadku ochronie na podstawie ustawy o ochronie danych osobowych. Jeżeli nawet podlegałyby one takiej ochronie, to organ winien był je anonimizować, a pozostałą cześć ofert udostępnić. Zawarte w ofertach informacje nie stanowią również informacji posiadającej wartość gospodarczą. Dane w tym zakresie, po rozstrzygnięciu postępowania konkursowego, nie mają dla oferentów jakiejkolwiek wartości gospodarczej. Nie stanowią tajemnicy przedsiębiorcy, skoro w przeważającej części są powszechnie dostępne, a jedynie forma ich udostępnienia jest różna od tej, której żąda skarżący. Nadto oferenci nie wprowadzali jakiejkolwiek klauzuli poufności danych zawartych w ofertach, zatem nie można w sprawie mówić, że podjęte zostały działania w celu ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa.

Pismem procesowym z dnia 21 lutego 2013 r. Dyrektor [...] OW NFZ przedstawił nowe uzasadnienie podstaw skargi kasacyjnej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych w sprawach skarg na decyzje Prezesa NFZ i dyrektorów oddziałów wojewódzkich NFZ rozstrzygających odwołania od wyników postępowań w sprawach zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, organ zauważył, iż oferty zawierają - co najmniej częściowo - dane objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, o której mowa w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz dane objęte ochroną uregulowaną w ustawie o ochronie danych osobowych.

W rozstrzyganych przez NSA sprawach poruszane były zagadnienia konfliktu pomiędzy zasadą jawności postępowania administracyjnego a ochroną tajemnicy przedsiębiorstwa i ochroną danych osobowych zawartych w ofertach konkurencyjnych wobec siebie. Istotą tych orzeczeń jest przyjęcie poglądu prawnego, zgodnie z którym nie podlegają ujawnieniu dane zawarte w ofercie, objęte tajemnicą przedsiębiorstwa oraz ustawowo chronione dane osobowe. Należy zatem uznać, tajemnicą przedsiębiorstwa oraz ochroną danych osobowych objęte są przede wszystkim dane oferty zawarte w formularzu ofertowym, a także dokumenty, które nie są powszechnie jawne, np. wpisy do poszczególnych rejestrów i statuty.

Dane zawarte w formularzu ofertowym dają bardzo szeroką wiedzę o zapleczu personalno-technicznym podmiotu, który złożył ofertę i jego organizacji udzielania świadczeń. Personel jest tam wskazany z imienia i nazwiska wraz z numerem PESEL, numerem wykonywania zawodu oraz posiadaną specjalizacją, doświadczeniem zawodowym, kompetencjami. Posiadany przez podmiot sprzęt jest z kolei ujawniany ze wskazaniem jego cech, modelu, numeru seryjnego i daty produkcji. Dane w zakresie kooperacji z podwykonawcami wskazują datę zawarcia oraz okres obowiązywania umowy, przedmiot świadczeń podwykonywanych itp. Odpowiedzi udzielone na pytania ankietowe dotyczą nie tylko wymogów merytorycznych i formalnych ale także zawierają informacje dotyczące kontroli i rekontroli oferenta. Dane te są istotne z tego powodu, że na ich podstawie świadczeniodawcy sporządzają i składają oferty do cyklicznie przeprowadzanych postępowań w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a ww. informacje bezpośrednio wpływają na ocenę oferty. Wskazane wyżej dane, rozpatrywane łącznie, stanowią zatem wartość gospodarczą dla świadczeniodawców stale konkurujących na tym samym rynku usług medycznych, nawet po zakończeniu konkretnego postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie występują żadne z wad wymienionych we wskazanym przepisie, które mogłyby świadczyć o nieważności postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zatem sprawa podlegała rozpoznaniu w granicach zakreślonych zarzutami złożonego środka odwoławczego.

Rozpatrywana skarga kasacyjna powołuje obydwie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 pkt.1 i pkt.2 P.p.s.a. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 P.p.s.a. Skoro jednak postawiony w skardze wytyk procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących złamania prawa materialnego, to uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej, należy przede wszystkim stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela utrwalone w orzecznictwie i w piśmiennictwie stanowisko co do szerokiego zakresu pojęcia informacji publicznej. Za informację publiczną należy zatem uznawać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym czy majątkiem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej ma również informacja niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz do nich się odnosząca. Sąd pierwszej instancji słusznie zatem przyjął, iż oferty składane w toku postępowania o zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej należy kwalifikować jako informację publiczną. Taki walor prawny mają bowiem określone informacje dołączone do akt organu administracji publicznej, nawet jeżeli zostały one złożone przez inne podmioty (osoby wnioskujące o zawarcie kontraktu).

W niniejszej sprawie wyjaśnić ponadto należy, czy w przedmiocie żądanych danych istniał szczególny tryb dostępu do takich informacji, bowiem w myśl art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji o charakterze publicznym.

Zdaniem NSA przepisy art. 135 i art. 142 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej nie obejmują treści wniosków podmiotów ubiegających się o zawarcie kontraktów na udzielanie świadczeń opieki medycznej. Artykuł 142 wskazanej ustawy dotyczy bowiem udziału stron i ich uprawnień w trakcie postępowania konkursowego, zaś w sprawie niniejszej żądanie udostępnienia danych złożono już po zakończeniu stosownej procedury. Ponadto art. 135 ust. 2 ustawy przewiduje zasadę jawności umów zawartych z NFZ, a nie jawność wniosków. Zasada ta jest realizowana zatem poprzez zamieszczenie na stronie internetowej Funduszu informacji o każdej zawartej umowie, z uwzględnieniem między innymi maksymalnej kwoty zobowiązania Funduszu wobec świadczeniodawcy, rodzaju, liczby i ceny zakupionych świadczeń albo rodzaju zakupionych świadczeń, liczby jednostek rozliczeniowych oraz cenę jednostki rozliczeniowej, a także maksymalnej kwoty zobowiązania Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej ze wszystkich zawartych umów. Obowiązek publikowania w Internecie szczegółowych informacji o każdej zawartej umowie nie powoduje jednak, iż z tej tylko przyczyny NFZ może nie stosować przepisów u.d.i.p. w odniesieniu do innych informacji o charakterze publicznym, nieobjętych dyspozycją art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (m.in. wyrok NSA z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1075/11 dostępny pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/D849FCFE64).

WSA w Krakowie wypowiadając się w zaskarżonym wyroku w kwestii określonej w art. 142 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej zasady jawności i wskazując, że oferent winien mieć w trakcie prowadzonego postępowania konkursowego dostęp do wszystkiego co wiąże się z taką sprawą, niewątpliwie wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy. Mogło więc dojść w sprawie do naruszenia art. 142 ustawy o świadczeniach poprzez jego błędną wykładnię. Uchybienie to nie ma jednak większego wpływu na treść wydanego wyroku, bowiem strony nie kwestionowały, iż w trakcie toczącego się postępowania (o wyłonienie najlepszego oferenta do zawarcia umowy na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej) oferent nie uzyskał dostępu do dokumentacji pozostałych uczestników postępowania konkursowego. WSA w Krakowie nie badał przy tym tego szczególnego trybu dostępu (w szczególności w trakcie części jawnej konkursu ofert). Przedmiotem oceny Sądu I instancji było żądanie udostępnienia danych zawartych we wnioskach już po zakończeniu postępowania konkursowego.

Mając na uwadze przedstawione wyżej uwagi, uznać należy, że wnioski zawierające ofertę zawarcia umowy na udzielanie świadczeń medycznych, jakie zostały złożone do NFZ w celach konkursowych, stanowią informację publiczną, zaś ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej nie reguluje w sposób szczególny zasad i trybu dostępu do tych informacji po zakończeniu postępowania konkursowego. Tym samym niezasadne są zarzuty sformułowane w pkt. I.a. i I.b. skargi kasacyjnej.

W tej sytuacji należy rozważać, czy w rozpoznawanej sprawie można było odmówić udostępnienia żądanych danych z powołaniem się na treść art. 5 u.d.i.p., w szczególności z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy i ochronę danych osobowych. Na wstępie trzeba jednak zauważyć, że do akt sprawy nie dołączono ofert objętych wnioskiem. Jest tam jedynie oferta dotycząca Szpitala (w aktach sądowych). Wskazane braki dowodowe w postępowaniu wyjaśniającym organu nie pozwalają na precyzyjną ocenę sformułowanej w wydanych decyzjach generalnej odmowy udostępnienia informacji z uwagi na ochronę danych osobowych i tajemnicę przedsiębiorcy. Zauważyć jednak należy, że nie można w sposób generalny utajnić wszystkich danych (odmówić generalnego dostępu do nich), zwłaszcza informacji pochodzących od przedsiębiorcy, bez wskazania, której dokładnie oferty utajnienie dotyczy i z czego konkretnie utajnienie to wynika.

Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy i danych osobowych. Kontrola sądowa w tym zakresie nie może być iluzoryczna, a w związku z tym musi być ona w zasadzie prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych. W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony danych osobowych i tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Dopiero taka argumentacja organu w połączeniu z udostępnionymi sądowi materiałami źródłowymi umożliwi temu sądowi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia danej informacji publicznej.

Wskazać przy tym należy, że ewentualne przedstawienie sądowi administracyjnemu dokumentów dotyczących innych oferentów- bez dołączania ich do akt administracyjnych (dostępnych dla każdej ze stron)- nie oznacza, iż dokumenty te zostaną udostępnione do wglądu także stronie skarżącej w ramach prawa przeglądania akt sprawy w sądzie. W przypadku, w którym istota sporu sprowadza się do odmowy udostępnienia konkretnych dokumentów (w ramach żądania udostępnienia informacji publicznej), dokumenty takie nie podlegają udostępnieniu zainteresowanemu w trakcie postępowania sądowego. W przeciwnym razie sądowa kontrola byłaby w istocie zbędna w sensie faktycznym (zainteresowany uzyskałby bowiem dostęp do dokumentów przed rozstrzygnięciem zasadności swojej skargi). Aby zapobiec takim sytuacjom, organ przekazując utajnioną dokumentację do sądu administracyjnego, powinien zastrzec, iż zawiera ona dane objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, co do których nastąpiła odmowa ich udostępnienia w drodze decyzji administracyjnej.

Wracając do wskazanych w decyzjach [...] OW NIŻ podstaw odmowy udostępnienia Szpitalowi żądanych ofert, zauważyć należy, iż na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis stosowanych technologii, urządzeń) oraz formalny - wola konkretnego przedsiębiorcy utajnienia danych informacji. Tymczasem WSA w Krakowie w ogóle nie badał elementu formalnego zastosowanej odmowy. Było to spowodowane tym, że nie miał do tego stosownych materiałów. Takie zaniechania wynikały i z tego, że takiej analizy nie przeprowadził również Dyrektor [...] OW NFZ. W sprawie nie sprawdzono zatem, czy konkretny oferent wyraził wolę zachowania informacji zawartych w przedłożonym przez niego wniosku o zawarcie umowy jako poufnych, bądź też czy uczynił to chociażby w sposób dorozumiany i czy nie podjął w swoim zakładzie środków w celu utajnienia tajemnic. Przykładowo należy wyjaśnić, iż to, że w danym zakładzie są widoczne urządzenia stosowane przy świadczeniu usług opieki medycznej, nie oznacza jeszcze, że wszystkie dane dotyczące tych urządzeń, jakie zostały zamieszczone w ofercie (złożonym wniosku) są ogólnie dostępne. Można sobie bowiem wyobrazić sytuację, w której pewne właściwości, zwłaszcza techniczne, stosowanych przez danego oferenta urządzeń mogą być wprawdzie powszechnie znane, jednakże ich odpowiednie zastosowanie przez oferenta (opisane we wniosku) np. użycie urządzenia w określony sposób lub w określonych warunkach, mogą powodować inne, lepsze ich działania, co z kolei może stanowić tajemnicę przedsiębiorcy, wpływającą chociażby na skuteczność ubiegania się o zawarcie umowy z NFZ.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji w sposób nieuprawniony i przedwcześnie przesądził także, że oferty objęte wnioskiem skarżącego nie zawierają tajemnicy przedsiębiorcy w sensie materialnym. Dojście do takiego przekonania wymaga każdorazowego odniesienia się do konkretnych punktów analizowanej oferty, tak aby możliwe było dokonanie oceny, czy rzeczywiście mamy do czynienia z tajemnicą przedsiębiorcy. Jednakże pomimo błędnego uzasadnienia w tym zakresie WSA w Krakowie słusznie uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą, gdyż bez należytego wykazania i prawidłowego udokumentowania odmowa udostępnienia przez organ wnioskowanych informacji w omówionych okolicznościach sprawy nie mogła się ostać.

W tym miejscu należy również odnieść się do zasygnalizowanych przez skarżącego kasacyjnie różnic pomiędzy pojęciami tajemnicy przedsiębiorcy a tajemnicą przedsiębiorstwa. Zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, chociaż tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań.

W ramach sądowoadministracyjnej kontroli odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji z uwagi na powołane wyżej tajemnice konieczne jest zatem badanie przesłanek materialnych i formalnych tajemnicy przedsiębiorcy. Ponadto podkreślenia wymaga wysoki poziom skomplikowania omawianej materii i stąd konieczności dołożenia należytej staranności przy ocenie, czy w danej sprawie można zastosować procedurę odmowy udostępnienia informacji z uwagi na ochronę przedmiotowej tajemnicy. Nie wystarczy ogólnikowe wskazanie, iż dane zawarte w ofertach zawierają tajemnicę przedsiębiorcy.

W konsekwencji na tle niniejszej sprawy trudno przyjąć postulowany przez organ brak naruszenia w decyzjach przepisów art. 5 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Ocena taka musi być czyniona na tle stanu faktycznego konkretnej sprawy, czego w niniejszej sprawie zabrakło (nastąpiła generalna odmowa udostępnienia żądanych informacji).

Podobna sytuacja zachodzi w razie odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na potrzebę ochrony danych osobowych. Ocena takiej odmowy musi bazować na tym, co znajduje się w ofertach objętych wnioskiem o ich udostępnienie. Zaznaczyć przy tym trzeba, iż sam obowiązek noszenia przez personel medyczny identyfikatorów (m.in. z imieniem i nazwiskiem) w siedzibie jednostki udzielającej świadczeń medycznych, który wynika z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 217), nie oznacza, iż z tej przyczyny wyłączona jest ochrona danych osobowych tych osób. W tym zakresie wywody WSA w Krakowie nie zasługiwały na uwzględnienie, choć sam wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Z tych względów również pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego sformułowane w punktach I.c., I.d. i I.e. skargi kasacyjnej uznać należy za niezasadne.

Powyższe rozważania wskazują, że WSA w Krakowie w istocie zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, albowiem tajemnica przedsiębiorstwa oraz ochrona danych osobowych muszą być odnoszone do konkretnych informacji dostarczonych sądowi i ujętych w decyzji administracyjnej. Oznacza to, że także wytyk złamania zaskarżonym wyrokiem przepisów powołanych w 2 a skargi kasacyjnej okazał się nietrafny.

Usprawiedliwionych podstaw nie zawiera ponadto zarzut naruszenia art.141 § 4 P.p.s.a. WSA w Krakowie zawarł w uzasadnieniu wyroku wytyczne, co do dalszego postępowania organu (np. to że w sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną). Inną sprawą jest to, że wytyczne te (a ściślej ocena prawna) okazały się częściowo chybione (np. co do zbyt pochopnego przyjęcia, że żądane dane nie są objęte tajemnicą przedsiębiorcy lub ochroną danych osobowych). Organ zobowiązany zatem będzie zastosować się do wytycznych zawartych w niniejszym uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne, oddalił ten środek odwoławczy na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt. 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).