Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi K.S. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Starostę do rozpoznania wniosku skarżącej K.S. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej – w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Starosty na rzecz skarżącej K.S. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez K.S. jest bezczynności Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, tj. udostępnienia wszystkich umów podpisanych z adw. D.P. oraz sporządzenie zestawienia wszystkich płatności dokonanych przez Starostę na rzecz w/w adwokata. Udostępnienie żądanej informacji miało nastąpić w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1330).

W oparciu o dokumenty przekazane przez strony postępowania ustalono następujący stan faktyczny sprawy:

Wnioskiem noszącym datę [...] lutego 2019 r. K.S. zwróciła się do Starosty o udostępnienie w trybie informacji publicznej danych dotyczących świadczenia usług prawnych przez adw. D.P. na rzecz Starostwa [...]. Zgodnie z wnioskiem strona zwróciła się o przekazanie wszystkich umów podpisanych z adw. D.P. oraz sporządzenie i przesłanie zestawienia wszystkich płatności dokonanych na rzecz w/w adwokata. Pismem noszącym datę [...] marzec 2019 r. organ poinformował skarżącą, że z uwagi na znajdującą się w umowach zawartych z adwokatem D.P. klauzulą poufności informacja, o której mowa we wniosku może zostać udzielona wyłącznie po uzyskaniu zgody w/w adwokata, a o którą to zgodę organ niezwłocznie wystąpi. Pismem noszącym datę [...] kwietnia 2019 r. adw. D.P. poinformował organ, że nie wyraża zgody na udzielenie przedmiotowej informacji. Z uwagi na powyższą odpowiedź, pismem datowanym [...] kwietnia 2019 r. organ poinformował K.S., że nie zostanie udzielona informacja, o którą wnioskowała we wniosku z dnia [...] lutego 2019 r., albowiem adw. D.P. nie wyraził zgodę na udzielenie przedmiotowej informacji.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca wniosła o:

- zobowiązanie Starosty do udzielenia żądanej informacji publicznej, o której mowa we wniosku z dnia [...] lutego 2019 r. w terminie 14 dni od doręczenia organowi odpisu wyroku,

- stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz

- zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania podniosła, że organ, odmawiając udzielenia informacji,

o której mowa we wniosku z dnia [...] lutego 2019 r. w oparciu o ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w przewidzianym terminie 14 dni, pozostaje w bezczynności. Starosta nie udzielił informacji (art. 13 ust. 1 ustawy), nie wydał decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy), ani też nie wskazał w jakiej formie niezwłocznie może udzielić informacji (art. 14 ust. 2 ustawy). Udzielona w formie pisemnej odpowiedź jest lakoniczna i z tego powodu nie poddaje się kontroli. Powołując się na tajemnicę przedsiębiorcy organ powinien szczegółowo wskazać

z czego wywodzi powyższą przesłankę uzasadniającą odmowę udzielenia informacji publicznej, winien wskazać przesłanki w sposób wyczerpujący i szczegółowy.

W odpowiedzi na skargę Starosta wnosił o oddalenie skargi oraz

o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że dokumenty, o które udostępnienie skarżąca wnosi zawierają informację przedsiębiorcy, co zgodnie z treścią art. 5 ust. 2 ustawy uzasadniało odmowę udostępnienie skarżącej ww. dokumentów. Ujawnienie zdaniem organu, chociażby jednego z postanowień zawartych w umowach, o doręczenie których skarżąca wnosi może stanowić o szkodliwym dla organu wyeksponowaniu taktyki procesowej powziętej przez Zarząd Powiatu [...] w zakresie postępowań sądowych, zawisłych przed sądami administracyjnymi i powszechnymi, jak również odnośnie postepowań, które mogą być wszczęte w przyszłości. Stanowić może również złamanie nadrzędnej i obowiązującej zleceniodawcę tajemnicy adwokackiej. Może wpłynąć na sytuację finansową zleceniodawcy (adwokata) wobec konkurencji

w przypadku przedstawiania kolejnych ofert dotyczących prowadzenia spraw w zakresie obsługi prawnej. Nadto podniesiono, że organowi jak i zleceniodawcy przysługuje prawo zachowania poufności informacji zawartych w dokumentach,

o udostępnienie których skarżąca wnioskuje w drodze informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność

w przypadkach określonych w pkt 1-4. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. sąd bada także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 3). Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Przechodząc do merytorycznej oceny sprawy wskazać należy, że przepisy p.p.s.a. nie określają, na czym polega stan bezczynności organów administracji publicznej, jednak w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, iż bezczynność ta ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996, s. 62 - 63). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Z bezczynnością podmiotu obowiązanego na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot ten "milczy" w sprawie wniosku strony o udostępnienie informacji, czyli gdy po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej brak jest odpowiedzi w formie przewidzianej przez ustawę o udzieleniu informacji publicznej.

Poza sporem w sprawie stanowiącej przedmiot rozpoznania pozostawał zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania u.d.i.p. Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości, że w świetle art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Starosta jest podmiotem zobowiązanym do podejmowania działań w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Nie budzi też wątpliwości, że wnioskowane w rozpoznawanej sprawie informacje stanowią informację publiczną. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Udostępnieniu podlegają w szczególności informacje publiczne określone w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., co obejmuje m.in. informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o trybie ich działania i sposobie załatwiania spraw oraz o majątku, którym dysponują, w jaki sposób go rozdysponowują (art. 6 ust. 1 pkt 2) lit. f) oraz ust. 3) lit. a), b) i d) u.d.i.p.).

Spór w rozpoznawanej sprawie sprowadzał się w istocie do ustalenia, czy organ zareagował na ww. wniosek skarżącej z dnia [...] lutego 2019 r. w sposób i trybie przewidzianym w u.d.i.p. Sąd wskazuje, że u.d.i.p. reguluje zarówno procedurę udostępnienia informacji publicznej, jak i tryb odmowy jej udostępnienia. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, za wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. (w zakresie terminu udostępnienia) i w art. 15 ust. 2 (w zakresie kosztów związanych z udostępnieniem informacji). W związku z tym, iż u.d.i.p. nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, udostępnienie informacji następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Z kolei stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji (...) następują w drodze decyzji, do której zgodnie z ust. 2 stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym również w zakresie ustalenia właściwego organu do rozpoznania odwołania.

Nie przesądzając o sposobie rozstrzygnięcia wniosku skarżącej noszącego datę [...] luty 2019 r. należy podkreślić, że Starosta [...] zobowiązany był do rozpatrzenia tego wniosku w sposób określony w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, czego nie uczynił, dopuszczając się tym samym bezczynności. Jeszcze raz przypomnieć należy, że w myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). W tym samym terminie, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej winien wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, o ile stwierdzi, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, na przykład wynikające z ograniczeń w dostępie do informacji publicznej, określonych w art. 5 u.d.i.p.

W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., organ nie udostępnił stronie skarżącej żądanych informacji w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, ani nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia tych informacji. Nadmienić należy, że w odpowiedzi na skargę organ podniósł, iż odmowa udzielenia żądanej informacji nastąpiła z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, tj. przesłankę określoną w art. 5 ust. 2 ustawy, tym samym organ winien rozważyć możliwość wydania decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy, od której to decyzji stronie przysługuje odwołanie do właściwego organu a nie skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Nie przesadzając o trafności stanowiska wyrażonego w odpowiedzi na skargę podnieść należy, że nie może ona zostać uznana za wydane w sprawie rozstrzygnięcie przez organ w formie określonej przez u.d.i.p. ani takiego rozstrzygnięcia zastępować.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić wypada, że nie nastąpiło udostępnienie informacji publicznej zgodnie z przepisami ustawy ani też wniosek nie został załatwiony w inny przewidziany prawem sposób. To zaś uzasadnia skonstatowanie bezczynności i zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania czynności. Wypada podkreślić, że w postępowaniu zainicjowanym skargą na bezczynność Sąd - zidentyfikowawszy niezałatwioną sprawę z zakresu dostępu do informacji publicznej - może jedynie zobowiązać organ do jej załatwienia, nie może natomiast rozstrzygać o sposobie, w jaki ma to nastąpić. Niniejszy wyrok nie przesądza zatem, który z przewidzianych prawem sposobów załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej powinien znaleźć zastosowanie w sprawie. Oceniając charakter zaistniałej bezczynności, jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd uznał jednak, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, orzekając w tym zakresie w punkcie II sentencji wyroku. Bezczynność była podyktowana nie tyle złą wolą, co błędnym stanowiskiem odnośnie formy, w jakiej winna sprawa być załatwiona. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone zatem dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów, często cechująca się również złą wolą ze strony organu. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja rażącej bezczynności nie zaistniała.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zasądzono od organu na rzecz skarżącej łącznie kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym wpis w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej będącego adwokatem w wysokości 480 zł, ustalonego na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) tj. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c.