Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia 7 grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nadania nazwy ulicy 1) uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze, 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy Miasta [...] 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

I. Zarządzeniem zastępczym z dnia 7 grudnia 2017 r. Wojewoda nadał nazwę [...] ulicy [...] położonej w mieście Ch. (§1). Zarządzenie zastępcze weszło w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa (§2). Jako podstawę prawną zarządzenia wskazano przepisy art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. poz. 744 oraz z 2017 r. poz. 1389 ze zm.), dalej powoływanej jako ustawa lub ustawa o zakazie propagowania komunizmu.

W uzasadnieniu zarządzenia zastępczego Wojewoda wyjaśnił, że obowiązująca od dnia 2 września 2016 r. ustawa o zakazie propagowania komunizmu wprowadziła w art.1 ust. 1 regulację, zgodnie z którą nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. Ustawa ta w art. 6 ust. 1 nałożyła na właściwe organy jednostek samorządu terytorialnego obowiązek zmiany, w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie, obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy nazw budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniających osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujących taki ustrój w inny sposób. W przypadku niewykonania tego obowiązku przez organy jednostek samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1 ustawy.

W piśmie z dnia 19 września 2017 r. Prezes Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wskazał, że w ocenie Instytutu nazwa ulicy [...] w mieście Ch. podlega zmianie jako wypełniająca dyspozycję art. 1 ustawy.

Mając na uwadze powyższe Wojewoda , pismem z dnia 9 października 2017 r. wystąpił do Instytutu Pamięci Narodowej Oddział w G. o opinię potwierdzającą niezgodność nazwy ulicy [...] z art. 1 ustawy. Opinią z dnia 3 listopada 2017 r. Instytut Pamięci Narodowej Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdził tę niezgodność.

Wojewoda stwierdził, że nazwa ulicy [...] jest nazwą wypełniającą dyspozycję przepisu art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 ustawy. Wojewoda przywołał stanowisko IPN potwierdzające przynależność [...] do partii komunistycznej oraz piastowanie funkcji I Sekretarza Komitetu Powiatowego PZPR oraz Przewodniczącego Prezydium Miejskiej Rady Narodowej. Wojewoda przedstawił także sylwetkę i zasługi W. P..

Wojewoda wskazał, że w związku z tym, że Rada Miejska w Ch., w terminie wskazanym w art. 6 ust. 1 ustawy, nie zmieniła nazwy ulicy [...], koniecznym stało się wydanie zarządzenia zastępczego i nadanie tej ulicy imienia [...].

Zarządzenie zastępcze z dnia 7 grudnia 2017r. zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 14 grudnia 2017r.

II. Skargę na powyższe zarządzenie zastępcze wniosła Gmina Miasta Ch., domagając się uwzględnienia skargi i uchylenia w całości zaskarżonego zarządzenia zastępczego Wojewody.

Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. materializujące się brakiem obiektywnych i niebudzących wątpliwości przesłanek pozwalających na uznanie w rybie art. 91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, że S. R. zasłużył na miano osoby symbolizującej represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989, a ulica nosząca jego imię i nazwisko winna zmienić nazwę na podstawie art. 6 ust. 2 i 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu.

W uzasadnieniu wskazano, że z treści uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia zastępczego wynika, że oparte zostało wyłącznie o konkluzję opinii IPN, który miał stwierdzić, że nazwa ulicy S. R. "podlega zmianie, jako wypełniająca normę art. 1 ustawy". Nadanie konkluzji opinii IPN charakteru imperatywnego jest nadużyciem i wpisuje się w nieuzasadniony normatywnie pogląd o wiążącym dla organu nadzoru charakterze tej opinii. To stanowisko jest nieuprawnione, ale i wygodne dla Wojewody, ponieważ może oznaczać zwolnienie organu nadzoru od obowiązku jakiejkolwiek weryfikacji i de facto oznacza przerzucenie odpowiedzialności za treść i sens zarządzenia zastępczego na opiniującego.

Organ nadzoru nie zadał sobie trudu, by ustalić jakimi motywami kierowała się Rada Miejska w Ch. nadając ulicy nazwę S. R., a należy nadmienić, że nastąpiło to uchwałą nr [...] z dnia 26 czerwca 1997 r. Trudno było nie zauważyć, że w 1997 r. Rada Miejska w Ch. nie mogła kierować się motywami politycznymi mającymi na celu gloryfikowanie członków PZPR, a tym bardziej osób, które symbolizowały represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Nikt, a więc ani organ nadzoru, ani IPN nawet nie próbował czynić w tym kierunku jakichkolwiek ustaleń. Trudno w treści uzasadnienia zarządzenia zastępczego odnaleźć chociażby wzmiankę na temat podjęcia choćby próby odkodowania intencji twórców nazwy tej ulicy w Ch.. Taki sposób sprawowania nadzoru jest, zdaniem skarżącego, przejawem gwałcenia idei samorządności i zagwarantowanej Konstytucją samodzielności jednostek samorządu (art.16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji).

W ocenie skarżącej z całą pewnością nie kilkumiesięczny epizod pełnienia przez S. R. funkcji I Sekretarza Komitetu Powiatowego PZPR, czy też jego przynależność do PZPR były motywem nadania ch. ulicy nazwy będącej jego imieniem i nazwiskiem, lecz bohaterska postawa w obronie Ojczyzny wykraczająca poza zwykły żołnierski obowiązek oraz włączenie się w walkę z okupantem po klęsce wrześniowej, a także wyniki jego pracy na rzecz odbudowy Ch., poprawy życia mieszkańców tego miasta oraz aktywny udział w życiu Zrzeszenia Kaszubsko - organizacji niezwykle istotnej i poważanej w regionie oraz społeczna praca w licznych wcześniej wskazanych organizacjach non profit, których waga i znaczenie w życiu społecznym jest powszechnie uznawana.

III. W odpowiedzi na skargę Wojewoda , na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., w zw. z art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu wniósł o jej odrzucenie, zaś w przypadku stwierdzenia braku podstaw do jej odrzucenia o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 7 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2495), powoływana dalej jako "ustawa nowelizująca". Ustawa nowelizująca, po art. 6 ustawy zmienianej dodała przepisy art. 6a - 6c. Zgodnie z art. 6c ustawy w brzmieniu znowelizowanym skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu przysługuje gminie jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, wynikał z przyczyn niezależnych od gminy. W ocenie organu nadzoru Miasto Ch. miało możliwość wykonania obowiązku nałożonego na nie w art. 6 ust. 1 ustawy i nie zaistniały okoliczności, o których mowa w przytoczonym przepisie, tj. nie istniały przyczyny niezależne od gminy, które uniemożliwiały wypełnienie obowiązku. W ocenie Wojewody obowiązek wykazania przesłanki umożliwiającej skorzystanie z prawa do skargi spoczywa na skarżącym, który w swojej skardze okoliczność tę zupełnie pominął.

Podstawę do zastosowania art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu stanowi art. 4 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Zatem znowelizowana ustawa o zakazie propagowania komunizmu ma zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej (7 stycznia 2018r.) sprawa nadania ulicy nazwy zgodnie z art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu nie została jeszcze zakończona, tj. zarządzenie zastępcze nie stało się prawomocne, nie upłynął termin do wniesienia skargi, a jednocześnie skarga nie została jeszcze skutecznie wniesiona.

W związku z powyższym Sąd, zdaniem Wojewody, powinien skargę odrzucić.

W przypadku uznania jednak przez Sąd, że brak jest podstaw do odrzucenia skargi organ wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej.

W ocenie organu zarządzenie zastępcze nie stanowi realizacji zadania własnego jednostki samorządu terytorialnego, ani tym bardziej nie narusza zasady decentralizacji ani też ochrony sądowej samodzielności samorządu. Tym samym ustawa o zakazie propagowania komunizmu nie narusza Konstytucji RP.

Wojewoda wskazał, że zarządzenie zastępcze wydane zostało na podstawie art. 6 ust. 2 i 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, po uzyskaniu opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej jako: IPN), potwierdzającej niezgodność nazwy ulicy S. R. z art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Zgodnie z art. 6 ust. 1 tej ustawy gmina Miasta Ch. miała obowiązek zmiany, obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy o zakazie propagowania komunizmu, nazwy ulicy [...], jako upamiętniającej osobę symbolizującą komunizm. W związku z niewykonaniem nałożonego na gminę obowiązku, organ wydał zarządzenie zastępcze, którym nadał nazwę zgodną z art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu.

Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, a przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Samorząd terytorialny sprawuje zatem władzę publiczną, jednak wyłącznie w zakresie w jakim władzę tę przyznaje mu ustawa. Ustawa o samorządzie gminnym przyznaje radzie gminy władzę publiczną w zakresie nadawania nazw ulicom, a ustawa o zakazie propagowania komunizmu nakłada na gminę obowiązek nadania ulicom nazw zgodnych z jej art. 1. Niewykonanie obowiązku nałożonego na gminę przez ustawę o zakazie propagowania komunizmu, jak wcześniej wyjaśniono, skutkuje działaniem organu nadzoru. Organ nadzoru, wydając zarządzenie zastępcze działał w ramach przyznanych mu uprawnień, jednocześnie nie wkraczając w ustawowe kompetencje organów gminy, uprawnień tych nie narusza bowiem ustawa o zakazie propagowania komunizmu. W art. 6 ust. 2 nałożyła ona jedynie na wojewodę obowiązek wydania zarządzenia zastępczego, w którym nadaje ulicy nazwę zgodną z art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu w terminie 3 miesięcy od dnia w którym radzie gminy upłynął dwunastomiesięczny termin na zmianę tej nazwy. Wojewoda nie wszedł więc w tym zakresie w przyznane ustawą kompetencje gmin, gdyż art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu stanowi lex specialis w stosunku do art. 18 ust. 2 punkt 13 u.s.g. Ustawodawca przewidział szczególną sytuację, kiedy to rada gminy nie wykona nałożonego na nią w art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu obowiązku i wyposażył organ nadzoru w możliwość doprowadzenia do sytuacji zgodnej z prawem w zakresie nazewnictwa budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Organ nadzoru nie naruszył więc konstytucyjnego prawa gminy do sprawowania władzy publicznej przysługującej jej w ramach ustaw.

W ocenie organu nie doszło także do naruszenia art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Wojewoda, wydając zarządzenie zastępcze w sprawie nadania nazwy ulicy nie wyłączył sądowej ochrony samodzielności gminy.

IV. Postanowieniem z dnia 5 marca 2018r. Sąd odrzucił skargę uznając, że została ona wniesiona jeden dzień po upływie ustawowego terminu.

Postanowienie powyższe zostało uchylone postanowieniem NSA z dnia 27 kwietnia 2018r. sygn. akt II OZ 425/18, a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że właściwym dokumentem, który stanowi potwierdzenie doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego może być urzędowe poświadczenie doręczenia, a nie jak w tej sprawie przyjęto, urzędowe poświadczenie przedłożenia. Urzędowe poświadczenie przedłożenia potwierdza wyłącznie wpłynięcie pisma (dokumentu) na skrzynkę podawczą adresata będącego podmiotem publicznym w rozumieniu ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 570 ze zm.), przy założeniu, że jest to podmiot, który ma rozstrzygnąć w ramach swoich kompetencji określoną sprawę administracyjną zgodnie z żądaniem nadawcy pisma. Natomiast w niniejszej sprawie organ gminy jest wprawdzie podmiotem publicznym, ale występuje jako strona postępowania nadzorczego i potencjalny skarżący w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Stąd też musi dojść do doręczenia dokumentu przesłanego drogą elektroniczną, a nie tylko jego przedłożenia w systemie teleinformatycznym podmiotu publicznego będącego jednocześnie stroną postępowania nadzorczego. Dopiero bowiem po potwierdzeniu odebrania dokumentu elektronicznego przez potwierdzenie poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym (§ 15 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 971, ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 180) dokument ten udostępnia się adresatowi. Oznacza to, że za datę doręczenia dokumentu elektronicznego należało w tej sprawie uznać datę opatrzenia poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym, a w przypadku braku takiego poświadczenia stosuje się odpowiednio przepisy art. 46 § 5 i 6 k.p.a. Doręczenie zarządzenia zastępczego w formie elektronicznej potwierdzone zostało wygenerowanym przez system poświadczeniem przedłożenia z dnia 8 grudnia 2017r., natomiast brak jest w aktach sprawy poświadczenia doręczenia opatrzonego podpisem elektronicznym umożliwiającym identyfikację podpisującego w sposób przewidziany w art. 20a ust. 1 i 2 ustawy o informatyzacji. Tymczasem wskazana na dokumencie UPP data doręczenia jest wyłącznie datą doręczenia tego poświadczenia nadawcy, a więc datą (i godziną), w której Wojewoda otrzymał dokument UPP wygenerowany automatycznie przez system teleinformatyczny skarżącego. Nie jest to natomiast data doręczenia zarządzenia zastępczego. NSA nakazał, by Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił, czy i kiedy doszło do prawidłowego doręczenia tego zarządzenia zastępczego, a następnie, czy skarga została wniesiona w terminie. Kwestia zgodnego z prawem doręczenia rozstrzygnięcia stronie skarżącej jest bowiem o tyle istotna, że od tego momentu zaczyna biec termin do wniesienia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje:

V. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. 2017r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie argumenty strony skarżącej były trafne.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii daty doręczenia skarżącej Gminie zaskarżonego zarządzenia zastępczego należy stwierdzić, że już z treści zażalenia na postanowienie sądu o odrzuceniu skargi (k-50) wynika, że w sprawie brak jest Urzędowego Dowodu Doręczenia (UDD). Także Wojewoda nie powoływał się na taki dowód poprzestając na wnioskach wyprowadzanych z Urzędowego Poświadczenia Przedłożenia (UPP) wygenerowanego 8 grudnia 2017r. (piątek) o godz. 15.48. Wobec stanowiska NSA negującego możliwość uznania daty określonej w UPP za datę doręczenia, przyjąć należało za tę datę wskazywany przez skarżącą gminę dzień 11 grudnia 2017r. (poniedziałek) jako dzień, w którym nastąpiło rzeczywiste odebranie przesyłki elektronicznej zawierającej zaskarżone zarządzenie zastępcze.

VI. Powołany przez Wojewodę w odpowiedzi na skargę, jako podstawa wniosku o odrzucenie skargi, przepis art. 6c ustawy stanowi, że skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2, przysługuje jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku.

Przepis ten wszedł w życie z dniem 7 stycznia 2018r. na podstawie ustawy nowelizującej z dnia 14 grudnia 2017r. Przepis przejściowy, zawarty w art. 4 ustawy nowelizującej stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu znowelizowanym.

Nie budzi obecnie wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, że za "sprawę zakończoną" należy uznać sprawę, w której zapadło rozstrzygnięcie nadzorcze, do tego bowiem zmierza i z tą chwilą kończy się postępowanie przed organem nadzoru. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego otwiera etap postępowania sądowego, w którym zastosowanie mają przepisy p.p.s.a. Zastosowana przez Wojewodę interpretacja przepisu przejściowego art. 4 ustawy nowelizującej w związku z art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu, stanowi: "rażące naruszenie nie tylko gwarancji sądowej ochrony samodzielności samorządu terytorialnego wynikającej z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, ale także fundamentalnej zasady niedziałania prawa wstecz, zapewnionej w ramach konstytucyjnej zasady państwa prawnego, chronionej przez art. 2 Konstytucji RP. Zakazu działania prawa wstecz nie narusza jedynie taka interpretacja art. 4 ustawy nowelizującej, zgodnie z którą pod pojęciem zakończenia postępowania należałoby rozumieć wydanie zarządzenia zastępczego przez wojewodę, a nie rozstrzygnięcie sprawy przez sąd" (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2018 r. sygn.. akt II OZ 525/18 oraz z dnia 13 czerwca 2018r. sygn. akt II OZ 579/18 oraz wyrok WSA w Gdańsku z 29 marca 2018r., sygn. akt III SA/Gd 124/18; (w:) CBOSA). Nowelizacja ustawy o zakazie propagowania komunizmu i zawarta w art. 6c regulacja dotycząca dopuszczalności wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze dotyczyć może jedynie spraw niezakończonych, a więc tych, w których postępowanie nadzorcze zostało wszczęte, ale przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej zarządzenie zastępcze nie zostało wydane. Z powyższych względów uznać należało skargę Gminy Miasta Ch. za dopuszczalną i wniesioną w terminie określonym w art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

VII. Konstytucja RP w art. 16 ust. 2 stanowi, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Zgodnie zaś z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej.

Regulacje te powtarzają, w odniesieniu do samorządu gminnego, będącego jedną z form samorządu terytorialnego, przepisy art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Samodzielność gminy wynikająca z powyższych przepisów uznawana jest za podstawową, immanentną cechę samorządu gminnego i dotyczy zarówno prawnopublicznej, jak i prawnoprywatnej sfery jego działalności. Jest też wartością chronioną Konstytucją RP, jako jeden z fundamentów ustroju terytorialnego Państwa. Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa. W tych granicach gmina podejmuje czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie przepisami prawa i własną wolą wyrażoną w ustawowej formie przez jej organy pochodzące z wyboru lub wolą członków wspólnoty gminnej wyrażoną w formie referendum lokalnego. Samodzielność ta poddana jest nadzorowi organów Państwa z punktu widzenia legalności i w formach przewidzianych przepisami prawa. Korelatem nadzoru nad samodzielnością samorządu gminnego jest gwarancja jej ochrony sądowej zawarta w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.

Przepis art. 165 ust. 2 Konstytucji RP nie przewiduje wyjątków od kreowanej w nim zasady sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Nie odsyła także do ustaw szczególnych, które mogłyby ograniczać tę zasadę. Zatem należy w pełni podzielić pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w postanowieniu z dnia 3 września 1998r. sygn. akt III RN 49/98 (System Informacji Prawnej Lex poz. 35586), zgodnie z którym art. 165 ust. 2 Konstytucji RP podlega bezpośredniemu stosowaniu przez sądy na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji i wynika z niego obowiązek sądów takiej wykładni przepisów prawa, by zapewnić jednostkom samorządu terytorialnego prawo do sądu.

VIII. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także wznoszenia pomników. Przepis art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ustanawia generalną klauzulę właściwości gminy w zakresie wszystkich spraw o znaczeniu lokalnym, w sprawach niezastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów, a zgodnie z art. 6 ust. 2 powołanej ustawy rozstrzyganie w sprawach, o których mowa w ust. 1, należy do właściwości rady gminy, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Wśród przykładów spraw zadań własnych gminy, służących zaspokajaniu potrzeb wspólnoty wymienione zostały sprawy gminnych dróg, ulic, placów oraz organizacji ruchu drogowego (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym). Niezależnie, więc od przepisu art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, brzmienie przepisów art. 6 i art. 7 ust. 1 tej ustawy potwierdza, że nadawanie i zmiana nazw ulic ogólnie dostępnych, jako sprawa publiczna o znaczeniu lokalnym, stanowi wyłączną kompetencję gminy. Realizując swe uprawnienia w tym zakresie gmina korzysta z przysługującego jej przymiotu samodzielności.

IX. Samodzielność gminy jest gwarantowana konstytucyjnie, nie jest jednak absolutna. Może być ona ograniczona ustawami, lecz ingerencja ustawodawcy w tę samodzielność powinna odpowiadać wymogom proporcjonalności i zmierzać do realizacji konstytucyjnie usprawiedliwionych celów. Ingerencja ta wymaga ponadto dochowania koniecznej precyzji i zupełności sformułowań tak, aby ograniczenia samodzielności gmin nie mogły być interpretowane rozszerzająco ( Ł. Złakowski [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, R. Hauser, Z. Niewiadomski (red.), Warszawa 2011, s. 13) .

W tym miejscu należy przywołać podstawowe przepisy ustawy o zakazie propagowania komunizmu, aby następnie dokonać oceny, czy zostały one prawidłowo, zgodnie z Konstytucją RP zinterpretowane i zastosowane przez Wojewodę ego przy wydaniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 powyższej ustawy nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. W myśl art. 1 ust. 2 powołanej ustawy za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989.

Przepisy art. 6 ust. 1 – 4 ustawy o zakazie propagowania komunizmu określają sposób postępowania w stosunku do obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy nazw budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób. Z przepisów tych wynika, że właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie takie nazwy (ust. 1), zaś w przypadku niewykonania tego obowiązku, zgodnie z ust. 2 wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął 12 miesięczny termin. Zgodnie z art. 6 ust. 3 wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy.

Przepis art. 3 ust. 4 ustawy nakazuje w sprawach objętych jej regulacją stosować odpowiednio przepisy art. 98, art. 100 i art. 102a ustawy o samorządzie gminnym.

Zakaz propagowania komunizmu jest, zdaniem Sądu, celem legitymowanym konstytucyjnie. Zgodnie bowiem z art. 13 Konstytucji RP zakazane jest istnienie partii politycznych i innych organizacji odwołujących się w swoich programach do totalitarnych metod i praktyk działania nazizmu, faszyzmu i komunizmu, a także tych, których program lub działalność zakłada lub dopuszcza nienawiść rasową i narodowościową, stosowanie przemocy w celu zdobycia władzy lub wpływu na politykę państwa albo przewiduje utajnienie struktur lub członkostwa.

Przepis art. 256 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997r. Kodeks karny (t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 2204 ze zm.) penalizuje publiczne propagowanie faszystowskiego lub innego totalitarnego ustroju państwa lub nawoływanie do nienawiści na tle różnic narodowościowych, etnicznych, rasowych, wyznaniowych albo ze względu na bezwyznaniowość.

Skoro Konstytucja RP zabrania odwoływania się przez partie polityczne i inne organizacje do totalitarnych metod i praktyk działania komunizmu, zaś przepisy prawa karnego przewidują sankcję karną w związku z propagowaniem ustrojów totalitarnych, a niewątpliwie komunizm do takich ustrojów należy, to uznać należy, że spójne z nimi jest stosowanie instrumentów właściwych dla nadzoru sprawowanego przez administrację rządową nad działalnością samorządową w odniesieniu do sytuacji stwierdzonego propagowania przez władzę samorządową tego ustroju. Przepisy ustawy o zakazie propagowania komunizmu muszą być interpretowane ściśle, zgodnie z legitymowanym konstytucyjnie celem, którym jest eliminowanie z przestrzeni publicznej zjawisk, które mogą być określone jako propagowanie komunizmu.

X. Regulacje ustawy mają niewątpliwie charakter wyjątkowy, ograniczający ustawowe, wyłączne uprawnienie samorządu gminnego do nadawania i zmian nazw ulic. Podkreślić należy, że jest to uprawnienie szczególnie ważne, należące do zadań gminy związanych z zarządzaniem szeroko rozumianą przestrzenią w obrębie terytorium gminy. Nazewnictwo ulic i placów wiąże się bezpośrednio z tożsamością wspólnoty gminnej, która ma prawo poprzez swe demokratycznie wybrane organy swobodnie dokonywać wyboru ich nazw i patronów zgodnie z oczekiwaniami członków tej wspólnoty. Granice tej swobody wyznacza jednak prawo, a działanie w celu propagowania ustrojów totalitarnych wykracza poza te granice.

Skoro zatem bezpośrednia, daleko idąca ingerencja organu nadzoru w sferę wyłącznych, szczególnie istotnych kompetencji samorządu gminnego może mieć charakter jedynie wyjątkowy, to zgodnie z podstawowymi zasadami wykładni prawa, przepisy ustawy będącej podstawą dla takiej ingerencji muszą być interpretowane ściśle, przy uwzględnieniu jasno określonego celu ustawy, którym jest wyeliminowanie zjawiska "propagowania komunizmu". Ściśle należy zatem interpretować pojęcie "symbolu", mające zasadnicze znaczenie dla stosowania ustawy. Chodzi przy tym o taki symbol, którego użycie prowadziłoby do propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego. Symbol to przedmiot albo znak zastępujący, reprezentujący, oznaczający, przywodzący na myśl, jakieś pojęcie, czynność, przedmiot, widomy znak czegoś niewidzialnego (W. Kopaliński, Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych, Warszawa 1978, s. 936.). Aby dany przedmiot, osobę lub grupę osób uznać za symbolizujące określony system polityczny musi zostać niewątpliwie wykazane, że ich symboliczny charakter znajduje odzwierciedlenie w odbiorze społecznym w ten sposób, że jednoznacznie kojarzą się społeczeństwu z tym systemem. Tylko wtedy, gdy symbol jest czytelny i rozpoznawalny można przyjąć, że stanowi on "znak" danej idei, czy systemu. Postaciami symbolicznymi dla komunizmu są jego współtwórcy czy prominentni działacze tacy jak Lenin, Stalin, Bolesław Bierut, Władysław Gomułka. Ich rola w tworzeniu systemu komunistycznego jest oczywista i znana powszechnie, przy czym oczywiście osoby te wymieniono przykładowo i można znaleźć w historii wiele innych postaci, organizacji cywilnych lub wojskowych, którym można by przypisać niechlubny charakter symboli komunizmu. W ocenie Sądu nie symbolizują natomiast komunizmu osoby lub grupy osób, które pozostawały wprawdzie w różny sposób związane z tym systemem przez działania własne lub będąc wykorzystywane przez ówczesną władzę, lecz w pamięci członków danej społeczności pozostały z powodu swej działalności innego rodzaju. Ponownie wskazać należy, że celem ustawy jest, jak sam jej tytuł wskazuje, zapobieżenie propagowaniu ustrojów totalitarnych, zwłaszcza komunizmu. Formą tego propagowania może być nadawanie lub utrzymywanie nazw ulic lub obiektów symbolizujących komunizm. Propagowanie jednak danej idei lub systemu politycznego poprzez używanie symboli może mieć miejsce tylko wtedy, gdy znaczenie tych symboli jest jasne i czytelne dla opinii społecznej. Aby zatem można było mówić o symbolach komunizmu i jego propagowaniu przy pomocy tych symboli – patroni ulic objęci tą regulacją musieliby kojarzyć się mieszkańcom (członkom wspólnoty gminnej) jednoznacznie z tym systemem.

Dopóki nazwisko danej osoby lub nazwa grupy osób nie stanowi powszechnie rozpoznawalnego przez członków wspólnoty gminnej "znaku", "uosobienia" idei lub praktyki komunizmu lub innego ustroju totalitarnego, dopóty nie może być mowy o tym, by uznać za uzasadnioną ingerencję organu nadzoru w sferę chronionej konstytucyjnie samodzielności gminy na podstawie przepisów ustawy o zakazie propagowania komunizmu.

Stwierdzić przy tym należy, że już sam tryb postępowania przewidziany w art. 6 ustawy w stosunku do obowiązujących nazw ulic i innych obiektów, zgodnie z którym organ samorządu ma obowiązek w ciągu 12 miesięcy zmienić stosowną nazwę, bez wskazania mu przez organ nadzoru, których patronów ulic należy uznać za symbole komunizmu, prowadzi do uznania, że może chodzić jedynie o symbole całkowicie rozpoznawalne dla członków wspólnoty gminnej i których znaczenie jest oczywiste. Przeciwna interpretacja naruszałaby konstytucyjną zasadę samodzielności gminy oraz zasadę państwa prawnego, prowadząc do sytuacji, w której organ gminy dowiadywałby się o tym, że patron danej ulicy stanowi, według oceny organu nadzoru, symbol komunizmu dopiero po upływie ustawowego terminu do dokonania zmiany nazwy przewidzianego art. 6 ust. 1 ustawy. Zatem o tym, że uchybił obowiązkowi ustawowemu, co prowadzi do arbitralnego nadania ulicy nowej nazwy przez organ nadzoru, organ gminy dowiedziałby się już po upływie terminu do wykonania obowiązku.

Nie da się takiej interpretacji przepisów ustawy, przyjętej w niniejszej sprawie przez Wojewodę ego, pogodzić z powołanymi wyżej zasadami konstytucyjnymi wynikającymi z art. 2 i 165 ust. 2 Konstytucji RP.

XI. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na rolę opinii IPN w postępowaniu nadzorczym opartym na ustawie. Opinia ta nie może być uznana za wiążącą w takim zakresie, w jakim stwierdza, że dana postać lub grupa osób stanowiła "symbol" komunizmu, którego użycie jako nazwy ulicy prowadzi do propagowania tego ustroju. Jest to bowiem kategoria ocenna, podlegająca interpretacji i weryfikacji w procesie sądowej kontroli zgodności z prawem działania administracji publicznej. Uzyskanie przez Wojewodę opinii IPN nie zwalnia go od obowiązku zbadania, czy spełnia ona wymogi opinii tj. czy opiera się na pełnej ocenie istotnych faktów odnoszących się do konkretnej nazwy w danej miejscowości i czy wyjaśnia dlaczego dana nazwa symbolizuje bądź propaguje komunizm – biorąc pod uwagę przedstawione wyżej znaczenie pojęcia symbolu. W opinii IPN, powtórzonej bezkrytycznie przez Wojewodę, nazwę ulicy S. R. należy uznać za propagującą totalitarny ustrój komunistyczny z uwagi na członkostwo w "prokomunistycznej" Polskiej Partii Socjalistycznej i zajmowanie stanowisk I Sekretarza Komitetu Powiatowego PZPR oraz Przewodniczącego Prezydium Miejskiej Rady Narodowej oraz burmistrza Czerska.

Powielenia przez Wojewodę powyższego uzasadnienia dla zastosowania przepisów ustawy nie sposób zaakceptować. Uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia zastępczego pomija całkowicie fakt ustanowienia S. R. patronem ulicy dopiero w 1997r. uchwałą demokratycznie wybranej Rady Miejskiej. Zlekceważenie przyczyn dla których obywatele Miasta Ch. reprezentowani poprzez demokratycznie wybrane organy swego samorządu wyróżnili S. R., ustanawiając go patronem ulicy w swym mieście jest ewidentną wadą zaskarżonego zarządzenia zastępczego i świadczy o wybiórczym podejściu Wojewody do faktów mogących wpływać na ocenę tej postaci. W uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia brak jest jakiejkolwiek informacji na temat okresu, w którym sprawował on wskazane w zarządzeniu funkcje i stanowiska. Brak także analizy wojennej przeszłości i społecznej działalności S. R., na którą wskazywała w skardze skarżąca gmina, a która powinna stanowić konieczny element oceny tej postaci. Za co najmniej wątpliwy należy uznać argument samego "członkostwa w "prokomunistycznej" Polskiej Partii Socjalistycznej" jako uzasadniającego uznanie postaci S. R. za symbol komunizmu.

Stwierdzić należy zatem, że uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia zastępczego nie pozwala na przyjęcie, że zachodziły podstawy do zastosowania regulacji ustawy o zakazie propagowania komunizmu w odniesieniu do położonej w Ch. ulicy S. R..

XII. Zgodnie z art. 148 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.

Uznając zatem, że zaskarżone zarządzenie zastępcze narusza art. 6 ust. 2 i 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł na podstawie art. 148 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.

XIII. O kosztach postępowania, wobec uwzględnienia skargi orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205§2 p.p.s.a. oraz §14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018r. poz. 265).