Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędziowie NSA Stanisław Gronowski Czesława Socha (spr.) Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. Sz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 2188/07 w sprawie ze skargi J. Sz. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 maja 2008 r. o sygnaturze V SA/Wa 2188/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. Sz. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2007 r. o nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Decyzja ta utrzymała w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2007 r. Orzeczono także o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu.

Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach faktycznych organów obu instancji, które stwierdziły, że złożony wniosek J. Sz. z dnia [...] października 2006 r. o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych należało rozpoznać odmownie. Przyczyną odmowy jest brak spełnienia przesłanek wynikających z art. 17, 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Chodzi o brak spełnienia przesłanki całkowitej nieściągalności zadłużenia, jak też braku ważnego interesu osoby zobowiązanej. Powyższa ocena została sformułowana w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał. Stwierdzono, że J. Sz. jest całkowicie niezdolny do pracy ale otrzymuje regularne źródło dochodu w postaci świadczenia emerytalnego w wysokości [...] zł brutto miesięcznie, z którego potrącane są alimenty bieżące w wysokości [...] zł miesięcznie, ponadto na części wyżej wymienionego świadczenia ustanowiony został depozyt sądowy na czas rozstrzygnięcia zbiegu egzekucji sądowej z administracyjną. Zadłużenie z tytułu nieuiszczonych opłat mieszkaniowych wynosi [...] zł. Do dyspozycji zainteresowanego pozostaje kwota [...] zł netto miesięcznie. Regularne źródło dochodu w postaci świadczenia emerytalnego powoduje możliwość egzekucji należności a dokonywane potrącenia ze świadczenia nie stanowią przeszkody, skoro do dyspozycji pozostaje kwota wolna od zajęć egzekucyjnych i wystarcza na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych jednej osoby.

Sąd I instancji przyjął, że decyzje podejmowane w oparciu o wyżej powołane podstawy prawne opierają się na uznaniu administracyjnym. Oznacza to, że organ może ale nie musi umorzyć należności nawet przy stwierdzeniu istnienia w sprawie przesłanek przewidzianych przepisami. Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, gdyż zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy nie ujawniła wad tego rodzaju, które mogłyby mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Organy dokonując oceny okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy i uzasadniając swoje stanowisko w kontekście przepisów mających zastosowanie w sprawie, nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Odniesienie się do wszystkich podniesionych okoliczności i dowodów dowodzi za zajęciem trafnego stanowiska w sprawie. Brak jest argumentów przemawiających za umorzeniem należności, skoro część argumentów została przedstawiona dopiero na etapie postępowania sądowego. Chodzi o wydatki związane z utrzymaniem gospodarstwa domowego czy też stanem zdrowia żony. W aktach administracyjnych brak jest dowodów potwierdzających wysokość kosztów wiążących się z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Stan zdrowia żony nie został podniesiony ani we wniosku o umorzenie należności, ani w trakcie postępowania przed organem odwoławczym. Przyjęto zatem, że skarżący prowadzi jednoosobowo gospodarstwo domowe i poza obowiązkiem alimentacyjnym, nie ciąży na nim obowiązek łożenia na utrzymanie innej osoby. Kwota jaką otrzymuje z tytułu emerytury pozostaje do jego wyłącznej dyspozycji.

Sąd uznał, że w tym postępowaniu nie mają znaczenia argumenty sprowadzające się do kwestionowania zasadności rozstrzygnięcia w zakresie wymiaru zaległości, czy też sposobu ich egzekwowania. Zwrócił także uwagę, że każda zmiana okoliczności faktycznych może być podstawą do ponownego wystąpienia z wnioskiem o umorzenie zaległości, skoro odmowa nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej.

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że wydana decyzja nie naruszała prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie i dlatego skarga podlegała oddaleniu.

W skardze kasacyjnej J. Sz. zaskarżył w całości wyrok, zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku z uwzględnieniem rozstrzygnięcia o kosztach postępowania. Powołując się na naruszenie prawa materialnego, zarzucił niewłaściwe zastosowanie § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.). Naruszenie przepisów postępowania w zakresie istotnym i mającym istotny wpływ na wynik sprawy - wskazał art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) a także art. 7, 77 w związku z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).

W uzasadnieniu podał, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie odpowiada przesłankom wskazanym w powołanym rozporządzeniu, skoro nie skontrolowano legalności decyzji pod względem jej zgodności z prawem. Chodzi o skontrolowanie prowadzenia gospodarstwa domowego. Skarżący zamieszkuje z chorą żoną i w tej części nie przeprowadzono z urzędu postępowania dowodowego. W ocenie skarżącego naruszone zostały podstawowe zasady postępowania administracyjnego, a ocena w tej części miała wpływ na podjętą decyzję w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że Sąd I instancji zaaprobował niewyjaśnienie stanu faktycznego w tej części mimo wadliwego postępowania dowodowego. Ustalenia odnośnie sytuacji rodzinnej i majątkowej skarżącego spowodowały niewłaściwe zastosowanie norm prawa materialnego. Skarga wobec naruszenia powyższych przepisów jest w pełni uzasadniona.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jego rzecz od skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisach. Podał, że podniesione zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania.

Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania.

Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny wówczas, gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania okażą się nieusprawiedliwione.

Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania obejmują naruszenie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 7, 77, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te nie są zasadne.

Odnosząc się do tak postawionych zarzutów, należało rozważyć - czy kontrola Sądu I instancji była zgodna z prawem w zakresie wyjaśnienia i oceny kosztów związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Chodziło o to, że organy przyjęły prowadzenie przez skarżącego jednoosobowego gospodarstwa domowego, podczas gdy skarżący zamieszkuje z chorą żoną. Odwołanie się do tego zarzutu spowodowane jest próbą wykazania, że koszty utrzymania są zupełnie inne i nie było podstaw do odmowy umorzenia należności, a w związku z tym naruszono przepisy prawa materialnego. Zarzut ten skarżący powołał dopiero na etapie postępowania sądowego. Chodzi zatem o ocenę, czy Sąd I instancji w związku ze złożoną skargą powinien był przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie bądź działać w tym zakresie z urzędu albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Niewątpliwie Sąd I instancji rozpoznając skargę powinien skontrolować, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a w szczególności, czy w decyzji tej w sposób prawidłowy zostały zastosowane przepisy stanowiące podstawę żądania zawartego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne. Granice rozpoznania tej skargi wyznaczało z jednej strony kryterium legalności działania organu administracji, z drugiej zaś strony te aspekty prawne stosunku administracyjnego, który został objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Treścią rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji była odmowa umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Rozstrzygnięcie to wyznaczało granice rozpoznania przez Sąd I instancji i wyłączało wkraczanie z ocenami prawnymi w sprawę.

Mając na uwadze wyżej określone kompetencje sądu administracyjnego, za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia powołanych wyżej przepisów procesowych. Zgodnie z art. 1 wyżej cytowanej ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest sprawa sądowoadministracyjna, rozumiana jako kontrola przez sąd administracyjny działalności administracji publicznej. Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do kontroli legalności funkcjonowania tej administracji, a jedynym kryterium orzekania przez sąd administracyjny jest zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Sąd administracyjny kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, orzeka na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu administracyjnym obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie. Sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wykonaniu tego obowiązku, gdyż do jego kompetencji należy jedynie kontrola legalności decyzji wydanej na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji, skoro kluczowym zagadnieniem było ustalenie istnienia przesłanek do umorzenia należności. Skarżący zarówno wszczynając postępowanie administracyjne, jak i w jego toku takich okoliczności nie podnosił. Z akt administracyjnych wynika, że decyzja organu I instancji przy ocenie przesłanek przyjmuje także jednoosobowe gospodarstwo domowe. Ustaleń tych skarżący nie zakwestionował w złożonym odwołaniu do drugiej instancji. Oznacza to, że istniały podstawy do przyjęcia ustaleń w tym przedmiocie. Zgłoszenie ich dopiero w skardze do Sądu I instancji w świetle wyżej już wskazanych kompetencji Sądu I instancji jest spóźnione i nie może wpłynąć na skuteczne odwołanie się do zasad wynikających z art. 7, 77 i 80 k.p.a., o czym mowa w skardze kasacyjnej. Istotnie, przepisy te wskazują na obowiązek podejmowania kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz właściwej jego oceny. Nie sposób obowiązków tych traktować w sposób nieograniczony i absolutny. To skarżący składając wniosek o umorzenie należności, powinien przedstawić okoliczności, które uzasadniają uznanie jego sytuacji za wyjątkową, a co najmniej powinien wskazać przesłanki, które pozwalają na dokonanie takiego ustalenia i ocenę. O ile skarżący nie wskazał, aby miał na utrzymaniu małżonkę i nie powołał się na jej chorobę, to nie można dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego czynić zarzutu braku rozważenia tych okoliczności. Obowiązkiem organu było ustalenie stanu faktycznego w takich granicach, w jakich pozwalają mu na to okoliczności i środki dowodowe przedstawione przez stronę oraz znajdujące się w posiadaniu lub możliwe do ustalenia przez organ. Materiał sprawy wskazuje, że skarżącemu zapewniono zgodnie z art. 10 k.p.a. możliwość czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Mógł zatem przed wydaniem decyzji przez organ II instancji wskazać na okoliczności, których organ dotychczas nie uwzględnił oraz przedstawić dowody, którymi nie dysponował. Skoro skarżący nie skorzystał z tego prawa, to nie można czynić obecnie zarzutu braku zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego bądź też właściwej jego oceny. Oznacza to, że nie można zarzucić Sądowi I instancji naruszenia w tym zakresie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów. Ocena legalności zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji była uzasadniona.

Niezasadny jest także zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Skarżący zarzut ten sprowadza w istocie do polemiki z zasadnością niezastosowania tego przepisu dla umorzenia jego należności. Powołany przepis wyraża normę prawną, której zastosowanie w sprawie było prawidłowe. Skarżącego różni jedynie ocena okoliczności faktycznych i ich wpływu na sposób dokonanego przez organ, na gruncie tego przepisu, rozstrzygnięcia wniosku skarżącego. Zarzut skarżącego nie jest zasadny i nie może stanowić podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Powyższe oznacza, że dokonana przez Sąd I instancji ocena jest prawidłowa i nie narusza powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Skarga wobec tego podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 cytowanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z uwagi na charakter sprawy i sytuację materialną skarżącego Sąd przyjął, że są to szczególnie uzasadnione okoliczności, które pozwoliły na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 cytowanej wyżej ustawy.