Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak ( spr.) sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 9 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Op 582/07 w sprawie ze skargi Wojewody O. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie powołania skarbnika gminy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 5 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Op 528/07, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody O. na uchwałę Rady Gminy D. z [...] nr [...] w przedmiocie powołania skarbnika gminy, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga rozważenia, czy w świetle uregulowań zawartych w art. 3 ust. 4 pkt 2 ustawy z 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.) oraz w art. 45 ust. 2 pkt 4 i ust. 7 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) dopuszczalne jest powołanie, mocą uchwały rady gminy, na stanowisko skarbnika gminy osoby nieposiadającej wykształcenia wyższego, a jedynie policealne ekonomiczne oraz ponad 30-letni staż pracy. Skarbnik gminy (główny księgowy budżetu gminy), zatrudniony w gminie na podstawie powołania, należy do kręgu pracowników samorządowych, jaki został określony w art. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych. Nie ulega zatem wątpliwości, że w pierwszej kolejności należy ocenić uregulowania tejże ustawy, która zresztą stanowiła podstawę prawną zaskarżonej uchwały. W art. 3 ust. 1 powołanej ustawy określone zostały wymagania stawiane pracownikom samorządowym, do jakich należy posiadanie obywatelstwa polskiego, kwalifikacji zawodowych, pełnoletniość, a nadto posiadanie pełnej zdolności do czynności prawnych oraz pełni praw publicznych, a także odpowiedniego stanu zdrowia. W odniesieniu do pracowników samorządowych zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych wymogi powyższe zostały zaostrzone w art. 3 ust. 3 tej ustawy, stanowiącym, że pracownicy należący do tego kręgu powinni dodatkowo legitymować się wykształceniem co najmniej średnim, niekaralnością za przestępstwo umyślne oraz nieposzlakowaną opinią. Natomiast przepis art. 3 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych formułuje wymogi w stosunku do osób zajmujących kierownicze stanowiska urzędnicze, zatrudnianych na podstawie art. 2 pkt 2-4 tej ustawy. W myśl tego przepisu, pracownikiem należącym do tejże grupy może być osoba, która spełnia wymagania określone w ust. 1 i ust. 3 pkt 2 i 3 oraz dodatkowo: posiada łącznie co najmniej dwuletni staż pracy: na stanowiskach urzędniczych w jednostkach, o których mowa w art. 1, lub w służbie cywilnej, lub w służbie zagranicznej, z wyjątkiem stanowisk obsługi, lub w innych urzędach państwowych, z wyjątkiem stanowisk pomocniczych i obsługi, lub na kierowniczych stanowiskach państwowych (pkt 1 lit. a/-e/) oraz posiada wykształcenie wyższe (pkt 2).

Analiza powyższych uregulowań prowadzi do wniosku, że ustawodawca ustalił gradację wymogów w odniesieniu do poszczególnych grup pracowników samorządowych, wyodrębnionych w tym przepisie, przy czym najwyższe wymogi ustanowił wobec pracowników na najwyższych stanowiskach urzędniczych w jednostkach samorządu terytorialnego, którzy powinni posiadać wykształcenie wyższe. Uregulowania dotyczące wymogów kwalifikacyjnych pracowników samorządowych były przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 25 stycznia 2005 r. (sygn. akt K 25/04, Dz.U. Nr 23, poz. 192 oraz OTK-A 2005, nr 1, poz. 6) orzekł o niezgodności z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP przepisu art. 20 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych, zawierającego delegację w zakresie ustalenia zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych tej grupy pracowników, jak i przepisu § 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów dnia 23 lutego 2003 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz.U. Nr 33, poz. 264), wydanego na podstawie tejże delegacji i ustalającego wymóg wyższego wykształcenia dla pracowników samorządowych. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał podkreślił celowość ustawowego uregulowania zasad naboru pracowników jednostek samorządu terytorialnego oraz konieczność precyzyjnego ustalenia kryteriów łączących możliwość zajmowania określonego stanowiska z wykształceniem uznawanym za gwarantujące należyte sprawowanie funkcji w administracji. Wskazując na zadania samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu zadań publicznych, Trybunał stwierdził, że do wykonywania tych zadań, związanych z obsługą zarówno podmiotów zewnętrznych, jak i wewnątrz samych jednostek samorządowych, wyznaczone powinny być osoby spełniające najwyższe wymogi kwalifikacyjne, w tym posiadające wykształcenie adekwatne do zajmowanych stanowisk. Konieczność tę uzasadnił faktem lawinowego przyrostu regulacji prawnych, skomplikowaniem spraw wymagających rozstrzygnięcia oraz wymaganiami stawianymi przez uczestnictwo Polski we Wspólnotach Europejskich, jak również przez Parlament Europejski w przyjętym 6 września 2001 r. Kodeksie dobrej administracji. W wyniku powyższego wyroku, przepisem art. 1 pkt 1 lit. b/ ustawy z dnia 26 maja 2005 r. o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych, ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych i ustawy o systemie oświaty (Dz.U. Nr 122, poz. 1020) począwszy od dnia 7 sierpnia 2005 r. zmieniono przepis art. 3 ustawy o pracownikach samorządowych, wprowadzając zapis w brzmieniu obowiązującym i aktualnie, obejmujący także przepis ust. 4, zawierający wymóg posiadania wyższego wykształcenia przez osoby zajmujące stanowiska kierownicze w jednostkach samorządu terytorialnego. Przyjęcie powyższego unormowania w tak ustalonym brzmieniu pozwala na stwierdzenie, że ustawodawca podzielił wyrażoną przez Trybunał Konstytucyjny tezę o konieczności zatrudnienia na stanowiskach kierowniczych osób o najwyższych kwalifikacjach w celu zapewnienia należytego wykonywania zadań przez jednostki samorządu terytorialnego w obecnych realiach ich funkcjonowania.

Analizując przepisy ustawy o pracownikach samorządowych Sąd wskazał, że ustawodawca nie zamieścił w niej przepisów wskazujących, które ze stanowisk są stanowiskami kierowniczymi w rozumieniu ustawy, powierzając określenie ich wykazu Radzie Ministrów na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 3 ust. 5. W tabeli II, zawartej w załączniku Nr 3 do wydanego na podstawie tej delegacji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostach i urzędach marszałkowskich (Dz.U. Nr 146, poz. 1223 ze zm.) określono stanowiska pracownicze w urzędach gmin, miast (miast na prawach powiatu), wśród których w dziale II pkt 5 wymieniono również stanowisko skarbnika gminy (głównego księgowego budżetu).

Sąd wywodził, że treść przywołanych uregulowań ustawy o pracownikach samorządowych oraz przepisów wykonawczych jest klarowna, a sens wyznaczony jednoznacznym brzmieniem art. 3 ust. 4 jasny i oczywisty. Wynika z niego, że osoba zajmująca stanowisko skarbnika gminy winna posiadać wykształcenie wyższe. Ustawa ta nie zawiera przy tym żadnych uregulowań, które uzasadniałyby możliwość odstępstw od reguły określonej w ostatnio powołanym przepisie.

Przechodząc z kolei do oceny uregulowań zawartych w ustawie z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) pod kątem ustalenia czy stanowią one podstawę do zignorowania kategorycznego zapisu wynikającego z art. 3 ust. 4 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych w odniesieniu do skarbnika gminy, Sąd wywodził, że zgodnie z brzmieniem art. 45 ust. 2 pkt 4 tej ustawy, głównym księgowym może być osoba, która ukończyła ekonomiczne jednolite studia magisterskie, ekonomiczne wyższe studia zawodowe, uzupełniające ekonomiczne studia magisterskie lub ekonomiczne studia podyplomowe i posiada co najmniej 30-letnią praktykę w księgowości (lit. a), ukończyła średnią, policealną lub pomaturalną szkołę ekonomiczną i posiada co najmniej 6-letnią praktykę w księgowości (lit. b). Cytowany przepis art. 45 zawiera jednocześnie w ust. 7 zapis, że przepisy dotyczące głównego księgowego stosuje się odpowiednio do głównego księgowego budżetu państwa, głównego księgowego części budżetowej oraz skarbnika (głównego księgowego budżetu jednostki samorządu terytorialnego).

Na gruncie powyższych unormowań ustawy o finansach publicznych bezspornym jest, że reguluje ona kwestie dotyczące wymagań kwalifikacyjnych osób zajmujących stanowisko głównego księgowego we wszystkich jednostkach sektora finansowców publicznych. Określone tą ustawą wymagania dotyczące wykształcenia tych osób uwzględniają niewątpliwie specyfikę wykonywania zawodu księgowego i sprowadzają się do sprecyzowania, że ma to być wykształcenie o kierunku ekonomicznym, przy czym – poza wykształceniem wyższym, określonym w art. 45 ust. 4 lit. a/ – ustawodawca dopuszcza również w art. 45 ust. 4 lit. b/ posiadanie wykształcenia średniego, jednak pod warunkiem co najmniej 6-letniego stażu pracy w księgowości.

W porównaniu z wynikającym z art. 3 ust. 3 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych warunkiem posiadania przez skarbnika gminy wyższego wykształcenia, określone w ustawie o finansach publicznych wymogi kwalifikacyjne w odniesieniu do głównych księgowych są z jednej strony bardziej liberalne, gdyż przewidują możliwość posiadania wykształcenia innego niż wyższe, z drugiej jednak strony są bardziej radykalne, gdyż zawężają wykształcenie wyższe do wykształcenia kierunkowego – ekonomicznego.

Dokonując oceny wzajemnej relacji obu uregulowań Sąd wskazał, że zawarte są one w aktach rangi ustawowej. Ustawy zwykle są sobie równe co do swej mocy. Równorzędność zaś obu ustaw nakazuje przede wszystkim odróżnić uregulowanie, które jest świadomie przyjętym przez ustawodawcę modelem ogólnym od uregulowania, które jest świadomie przezeń dokonanym rozstrzygnięciem szczegółowym. Rozważenia wymagała kwestia, czy zakres podmiotowy ustawy o finansach publicznych krzyżuje się z zakresem podmiotowym ustawy o pracownikach samorządowych w części, w jakiej zawiera unormowania dotyczące wymagań kwalifikacyjnych stawianych skarbnikowi gminy i czy w związku z tym zachodzi kolizja przepisów tych aktów prawnych. Sąd podkreślił, że należało przede wszystkim ustalić, czy występuje sytuacja, w której ten sam stan faktyczny daje się podciągnąć pod więcej niż jeden przepis prawa. Jeśli co najmniej dwie normy w swoich hipotezach zawierają wszystkie elementy stanu faktycznego, o który chodzi, to kolizja taka podlegałaby usunięciu przy zastosowaniu wykładni lex specialis derogat legi generali, eliminującej pozorny zbieg przepisów i w konsekwencji obowiązek stosowania normy szczególnej przy całkowitej eliminacji normy ogólnej. Zdaniem Sadu, ocenę wzajemnej relacji uregulowań obydwu wskazanych ustaw implikuje treść przepisu art. 45 ust. 7 ustawy o finansach publicznych, nakazująca w odniesieniu do skarbnika (głównego księgowego budżetu jednostki samorządu terytorialnego) odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących głównego księgowego. W kontekście tego przepisu nie ulega wątpliwości, że art. 45 ust. 4 lit. a/ i b/ ustawy o finansach publicznych i omówiony już wcześniej przepis art. 3 ust. 4 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych nie pozostają wobec siebie w relacji przepisu – odpowiednio – szczególnego i ogólnego, co implikowałoby konieczność stosowania wykładni lex specialis i w związku z tym stosowania normy, której hipoteza jest węższa. Podkreślić trzeba, że w art. 45 ust. 7 ustawy o finansach publicznych ustawodawca posłużył się sformułowaniem "stosuje się odpowiednio", które oznacza, że przepisy odnoszące się do głównego księgowego mogą być stosowane do skarbnika po odpowiedniej modyfikacji. Zważywszy, że uregulowania dotyczące skarbnika gminy w zakresie wymaganych kwalifikacji zawarte są w ustawie o pracownikach samorządowych, przyjęty przez ustawodawcę zabieg legislacyjny, polegający na zamieszczeniu właśnie w ustawie o finansach publicznych nakazu odpowiedniego stosowania do skarbnika przepisów tejże ustawy, oznacza konieczność respektowania na gruncie przepisów ustawy o finansach publicznych rozwiązań prawnych przyjętych w ustawie o pracownikach samorządowych. Spostrzeżenie to pozostaje w zgodzie z ustaleniami teorii prawa, dotyczącymi konstrukcji "odpowiedniego" stosowania prawa. Jak przyjmuje się w doktrynie, posłużenie się tą konstrukcją może prowadzić do stosowania przepisów aktu posiłkowego ze zmianami i modyfikacjami, których potrzebę uzasadniają właściwości przedmiotu regulacji (por. J. Nowacki, "Odpowiednie" stosowanie przepisów prawa, PiP 1964, z. 3, s. 370-371). Przy założeniu racjonalności działania ustawodawcy, zasadnym jest w tym miejscu stwierdzenie, że zamieszczenie przepisu art. 45 ust. 7 w ustawie o finansach publicznych było zabiegiem celowym, zmierzającym do zapobieżenia dostrzeganej przez ustawodawcę możliwości kolizji przepisów tej ustawy z przepisami ustawy o pracownikach samorządowych.

Sąd stwierdził, że określone w art. 45 ust. 7 ustawy o finansach publicznych odpowiednie stosowanie jej przepisów do skarbnika oznacza, że niektóre przepisy tego aktu będą miały zastosowanie wprost, inne natomiast wcale, przy czym to odpowiednie stosowanie może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ustawa o pracownikach samorządowych danej kwestii nie reguluje. Jedynie w taki sposób, przy ewentualnym zastosowaniu wykładni funkcjonalnej i celowościowej obok wykładni językowej, co sugerowała Gmina w odpowiedzi na skargę, dają się prawidłowo odczytać rzeczywiste intencje racjonalnego ustawodawcy.

Przepisy ustawy o finansach publicznych są zatem przepisami odrębnymi w stosunku do przepisów ustawy o pracownikach samorządowych, co – stosownie do treści art. 45 ust. 7 tej ustawy – należy rozumieć w ten sposób, że mają one charakter dookreślający. Jeśli zatem w ustawie o pracownikach samorządowych mowa jest o wymogu posiadania przez skarbnika gminy wykształcenia wyższego, to stosowany odpowiednio przepis art. 45 ust. 2 pkt 4 lit. a/ ustawy o finansach publicznych precyzuje, że powinny to być studia ekonomiczne: jednolite magisterskie bądź zawodowe, jak również uzupełniające magisterskie albo podyplomowe. Prawidłowość prezentowanego stanowiska odnośnie relacji przepisów obu omawianych ustaw potwierdza również i to, że w art. 45 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych dopuszczono możliwość zajmowania stanowiska głównego księgowego przez osobę niebędącą obywatelem polskim, pod tym jednak warunkiem, że przepisy odrębne nie uzależniają zatrudnienia w jednostce sektora finansów publicznych od posiadania obywatelstwa polskiego. W świetle tego unormowania nie ulega kwestii, że do takich odrębnych przepisów należy przepis art. 3 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych, zawierający wymóg obywatelstwa polskiego.

Na gruncie dotychczasowych wywodów stanowisko Gminy D. nie znajduje uzasadnienia. Podnoszona przez Gminę możliwość zastosowania w odniesieniu do skarbnika gminy przepisu art. 45 ust. 2 pkt 4 ustawy o finansach publicznych w pełnym jego brzmieniu, tj. zarówno uregulowań zawartych w lit. a/, jak i w lit. b/, przewidujących możliwość posiadania wykształcenia średniego, wskazuje, że Gmina stoi na stanowisku, że przepis ten należy uznać za szczególny (lex specialis) w stosunku do przepisu art. 3 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych. Jedynie taka interpretacja uzasadniałaby, że przepis art. 45 ust. 2 pkt 4, zgodnie ze wspomnianą regułą kolizyjną, uchylałby ogólną normę art. 3 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych i miałby pierwszeństwo stosowania w pełnym brzmieniu. Wywody swe Gmina opiera na wskazywanym i podkreślanym w odpowiedzi na skargę odpowiednim zastosowaniu, z mocy art. 45 ust. 7 ustawy o finansach publicznych, przepisów dotyczących głównego księgowego, przypisując pojęciu "odpowiednie stosowanie" zupełnie odmienny sens i znaczenie niż omówione przez Sąd już wyżej. Odnosząc się do argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę Sąd wskazał, że jeśli wolą racjonalnego ustawodawcy byłoby, jak to przyjęła Gmina, aby w odniesieniu do skarbnika gminy został wyłączony wymóg posiadania wyższego wykształcenia, określony w art. 3 ust. 4 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych i w jego miejsce miałby być stosowany przepis art. 45 ust. 4 ustawy o finansach publicznych w pełnym brzmieniu (tj. dopuszczającym – obok wykształcenia wyższego – również wykształcenie średnie), wówczas z całą pewnością ustawodawca dałby temu wyraz, np. poprzez wskazanie w ustawie o finansach publicznych wprost, że przepis ten ma zastosowanie w odniesieniu do skarbnika gminy, ewentualnie poprzez wyeliminowanie zwrotu o odpowiednim zastosowaniu zawartym w art. 45 ust. 7 tej ustawy, albo poprzez zamieszczenie w ustawie o pracownikach samorządowych zapisu, że unormowania z art. 3 ust. 4 pkt 2 tej ustawy nie stosuje się w odniesieniu do skarbnika gminy. W sytuacji natomiast gdy z mocy art. 45 ust. 7 ustawy o finansach publicznych wzajemne relacje obu ustaw oparte zostały przez ustawodawcę na zasadzie odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o finansach publicznych, nie mają też żadnego znaczenia podawane przez Gminę argumenty odnośnie przebiegu procesu legislacyjnego dotyczącego zmiany art. 35 ust. 2 pkt 5 poprzednio obowiązującej ustawy o finansach publicznych. Z faktu, że w projekcie tym była mowa wyłącznie o wymogu posiadania przez głównego księgowego wykształcenia wyższego, natomiast ostatecznie uchwalono przepis w brzmieniu analogicznym jak obowiązujący w aktualnej ustawie o finansach publicznych art. 45 ust. 2 pkt 4, nie można wywodzić, jak to czyni Gmina, że intencją ustawodawcy było dopuszczenie możliwości zajmowania stanowiska skarbnika gminy przez osoby nielegitymujące się wykształceniem wyższym, a tylko średnim kierunkowym.

Wobec przytoczonej argumentacji Sąd podkreślił, że treść przepisów prawa należy odczytywać wedle brzmienia, w jakim zostały ostatecznie uchwalone i w jakim funkcjonują w obiegu prawnym. Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie i w doktrynie, od jasnego i niebudzącego wątpliwości literalnego brzmienia przepisu wolno odstąpić i oprzeć się na innych rodzajach wykładni tylko w wyjątkowych sytuacjach, gdy przemawiają za tym doniosłe racje, np. gdy wykładnia językowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią innych norm, prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi. Jeżeli takie okoliczności nie zachodzą, to interpretacja powinna zostać dokonana w oparciu o wykładnię językową. Na gruncie regulacji w sprawie nie sposób dopatrzyć się takich konsekwencji.

Sąd w pełni podzielił stanowisko organu nadzoru i stwierdził, że zaskarżona uchwała Rady Gminy D. narusza prawo. Powołując się na stanowisko Skarbnika Gminy D. Z. Z., która – jak wynika z lektury akt – nie spełniała ustawowego wymogu posiadania wyższego wykształcenia, gdyż legitymowała się świadectwami ukończenia Technikum Ekonomicznego w K. oraz Policealnej Szkoły Bankowości i Finansów w O., Rada Gminy D. naruszyła przepis prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy o pracownikach samorządowych. Wobec kategorycznego brzmienia powyższego przepisu, naruszenia tego nie można ocenić inaczej jak istotne, co z kolei przesądza o istotnej wadliwości zaskarżonej uchwały i skutkuje koniecznością stwierdzenia jej nieważności przez Sąd.

Z tego względu na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Gmina D. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 3 ust. 4 pkt 2 ustawy z 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.) w związku z art. 45 ust. 2 pkt 4 i ust. 7 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), polegającą na przyjęciu, że przepis ustawy o finansach publicznych nie stanowi lex specialis w stosunku do unormowań zawartych w powołanych przepisach ustawy o pracownikach samorządowych.

Na tych podstawach wnosiła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi lub przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania;

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 45 ust. 7 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) "Przepisy dotyczące głównego księgowego stosuje się odpowiednio do głównego księgowego budżetu państwa, głównego księgowego części budżetowej oraz skarbnika (głównego księgowego budżetu jednostki samorządu terytorialnego)". Art. 45 ust. 7 powołanej ustawy o finansach publicznych stanowi o stosowaniu odpowiednim przepisów dotyczących głównego księgowego do skarbnika (głównego księgowego budżetu jednostki samorządu terytorialnego). Zastosowanie konstrukcji odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących głównego księgowego do skarbnika wymagało ustalenia zakresu odpowiedniego stosowania. Konstrukcja odpowiedniego stosowania wymaga uwzględnienia regulacji przyjętej w art. 3 ust. 4 pkt 2 ustawy z 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.). Konstrukcja odpowiedniego zastosowania może dotyczyć wyłącznie kwestii nieuregulowanych w ustawie o pracownikach samorządowych. Odpowiednie stosowanie to wprowadzenie rozwiązań prawnych do kwestii prawnie nieuregulowanych. W takim zakresie zatem można mówić o odpowiednim stosowaniu, przy tym odpowiednie stosowanie może uwzględniać cechy właściwe regulacji ustawy o pracownikach samorządowych. Uwzględnienie cech właściwych prowadzi do wyznaczenia zakresu odpowiedniego stosowania, które oznaczać może, że niektóre przepisy dotyczące głównego księgowego nie będą miały zastosowania do skarbnika, niektóre przepisy będą stosowane z modyfikacją dostosowaną do materii ustawowej powołanej ustawy o pracownikach samorządowych, niektóre zaś będą stosowane wprost.

Regulacja w art. 3 ust. 4 pkt 2 powołanej ustawy o pracownikach samorządowych wymagań w zakresie wyższego wykształcenia wyłącza stosowanie art. 45 ust. 2 pkt 4 powołanej ustawy o finansach publicznych.

Zarzut skargi kasacyjnej błędnej wykładni art. 3 ust. 4 pkt 2 powołanej ustawy o pracownikach samorządowych w związku z art. 45 ust. 2 pkt 4 i ust. 7 powołanej ustawy o finansach publicznych nie jest usprawiedliwiony. Przyjęta konstrukcja prawna odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących głównego księgowego do skarbnika wyłącza stosowanie reguł stosunku przepisu lex specialis ustawy o finansach publicznych do przepisów ustawy o pracownikach samorządowych. W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził zatem w pełni prawidłową wykładnię.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.