Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 maja 2020 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia [...] w W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z dnia 29 stycznia 2018 r., Stowarzyszenie [...] w W., wystąpiło do Prezydenta Miasta S.

o udostępnienie informacji publicznej określonej w treści § 9 umowy nr [...] [...], zawartej w dniu [...] stycznia 2018 r. pomiędzy Gminą Miasto S. (dalej: "Miasto"), a N. Spółką z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą

w K. - dotyczącego warunków finansowych tej umowy.

Przedmiotem ww. umowy zgodnie z § 3 było określenie wzajemnych praw

i obowiązków stron w zakresie świadczenia przez Miasto na rzecz Spółki usług promocyjnych. Stosownie do treści § 11 Umowy postanowienia dotyczące warunków finansowych zostały określone przez Spółkę jako stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa zgodnie z art. 11 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczeniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r., Nr 153, poz. 1503 ze zm.) – dalej: "u.z.n.k." i są przez nią traktowane jako inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w poufności. Natomiast Miasto zobowiązało się, że w czasie obowiązywania umowy, a także w okresie 2 lat po jej rozwiązaniu, nie ujawni ani nie udostępni żadnej osobie trzeciej, żadnej informacji dotyczącej jej warunków finansowych, bez uprzedniej pisemnej zgody Spółki.

Po uzyskaniu informacji od organu o wpływie ww. wniosku, w piśmie z dnia

9 lutego 2018 r., Spółka odmówiła wyrażenia zgody na ujawnienie warunków finansowych Umowy. Nadto potrzymała stanowisko, że warunki finansowe, tj. kwota, jak i zasady rozliczania stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 pkt 4 u.z.n.k.

Decyzją z [...] lutego 2018 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 5 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.) – dalej: "u.d.i.p." oraz art. 104 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej: "k.p.a.", Prezydent S. odmówił udostępnienia informacji publicznej - § 9 umowy nr [...] [...], zawartej [...] stycznia 2018 r. pomiędzy Gminą Miasto S. a N. Spółką z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. , który dotyczył warunków finansowych tej umowy.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że w sprawie zastosowanie znajduje art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a dokonane przez Spółkę zastrzeżenie jest skuteczne.

Wyjaśnił, że na tajemnicę przedsiębiorcy, która jest przesłanką ograniczającą dostęp do informacji publicznej, składają się dwa elementy: materialny

(np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji.

Zdaniem organu, w badanej sprawie oba wskazane warunki zostały spełnione. Przedsiębiorca podjął bowiem działania, aby treść umowy w zakresie jej warunków finansowych nie została ujawniona do publicznej wiadomości już na etapie negocjacji. Odpowiednie zapisy znalazły się również w treści samej umowy.

Odnosząc się do przesłanki materialnej, organ podzielił stanowisko Spółki, zgodnie z którym ujawnienie § 9 umowy ułatwi konkurentom pozyskanie informacji na temat szacowanego budżetu marketingowego, innowacyjnych działań w zakresie budowania marki firmy i negatywnie wpłynie na pozycję konkurencyjną Spółki na rynku. Organ zgodził się ze stanowiskiem Spółki, iż jednym z najważniejszych aspektów, w ramach których mogą konkurować podmioty działające na rynku handlu spożywczego w Polsce jest marketing i skala budżetu z nim związanego, a ujawnienie informacji objętych wnioskiem miałoby wpływ na rynkową sytuację przedsiębiorcy z uwagi na osłabienie jego konkurencyjnej pozycji na rynku. Wynegocjowane z Miastem warunki finansowe umowy posiadają zatem wartość negocjacyjną, a tym samym gospodarczą.

Następnie organ I instancji odwołał się do przepisów ustawy o finansach publicznych i sformułowanej w tych przepisach zasady jawności gospodarowania środkami publicznymi i prymat tej zasady nad tajemnicą przedsiębiorstwa. Uznał jednak, że w niniejszej sprawie do naruszenia zasady jawności nie doszło, bowiem zawarta ze spółką umowa stanowi działanie, które nie mieści się w ramach ustawowych zadań jednostek sektora finansów publicznych. W tym wypadku Miasto nie realizuje żadnego ze swoich ustawowych obowiązków. Umowa jest działaniem na styku finansów publicznych i prywatnych, nie znajdują do niej zastosowania przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych. Nie ma również prawnych uregulowań dotyczących ceny - jest ona wynikiem negocjacji pomiędzy Miastem i przedsiębiorcą i w tym wypadku wynosi ona tyle, ile przedsiębiorca jest gotów zapłacić.

Zdaniem organu, przyjęcie bezwzględnej jawności finansów publicznych w tym zakresie może skutkować tym, że w przyszłości hala pozostanie bez nazwy oraz bez dodatkowych środków na jej utrzymanie, a Miasto bez wpływów z tego tytułu.

Podsumowując organ przyjął, że dokonane zastrzeżenie stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 pkt 4 u.z.n.k., a zastrzeżenie dokonane na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jest skuteczne.

Odwołanie od tej decyzji złożyło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W.. Zarzuciło naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., przez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że żądane informacje są objęte tajemnicą przedsiębiorcy oraz art. 11 pkt 4 u.z.n.k., przez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że żądane informacje są objęte przedmiotowym zakresem zastosowania tego przepisu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy podzielił wyrażone w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta S. stanowisko w przedmiocie zakwalifikowania żądanej informacji jako tajemnicy przedsiębiorcy, uznając że posiada ona wartość gospodarczą, a jej ujawnienie może umożliwić podmiotom konkurencyjnym odpowiednie kształtowanie swoich budżetów marketingowych. Kolegium wskazało, że co prawda powszechną praktyką jest, że podmioty podejmujące działalność sponsorską w stosunku do określonych osób, bądź obiektów godzą się na upublicznienie wydatków z tego tytułu, uznając to za formę promocji i element budowy marki i wizerunku, jednak nie można z tego wyciągać wniosku, że ujawnienie dochodów w takim wypadku jest obowiązkiem każdego przedsiębiorcy. Przedsiębiorca prowadzący taką działalność marketingową może bowiem przyjąć odmienny model marketingu, sprowadzający się do obecności jego marki w obiekcie, bez ujawniania wysokości udzielanego z tego tytułu wsparcia wspólnoty lokalnej.

Kolegium podkreśliło, że zawarta ze Spółką umowa wykracza poza ustawowe zadania gminy i z punktu widzenia interesu społecznego należy ją ocenić jako efekt dążności gminy do redukcji kosztów funkcjonowania obiektów użyteczności publicznej, poprzez zapewnienie pokrywania ich części ze środków podmiotów niepublicznych. Z treści tej umowy wynika, że Miasto jest wyłącznie beneficjentem umowy i nie przyjęło na siebie istotnych obowiązków o charakterze finansowym. Jego zobowiązania ograniczają się w istocie do zapewnienia możliwości posługiwania się nazwą oraz logotypem istniejącej hali sportowej w materiałach informacyjnych, których powstanie i tak jest związane z typową działalnością tego rodzaju obiektu. Zdaniem organu odwoławczego za racjonalne należało przyjąć twierdzenia organu I instancji, iż przyjęcie bezwzględnej jawności finansów publicznych - także w okolicznościach, w których w ostatecznym rozrachunku przedsiębiorca dobrowolnie partycypuje w kosztach funkcjonowania obiektu sportowego, lecz nie zamierza upubliczniać swoich wydatków

z tego tytułu - mogłoby skutkować utrudnieniem, a nawet uniemożliwieniem uzyskiwania takich dodatkowych środków na utrzymanie kosztownych w utrzymaniu obiektów użyteczności publicznych, obciążając w ostatecznym rezultacie tymi kosztami podatników.

W dalszej części uzasadnienia odnosząc się do przywołanej w odwołaniu argumentacji o możliwościach sprawowania kontroli społecznej, organ odwoławczy za zupełnie wystarczającą dla jej efektywności uznał możliwość weryfikacji racjonalności działania organów władzy co do jej wydatków i przyjmowanych obowiązków. Temu, w jego ocenie, mają służyć zapisy umowy, które nie zostały utajnione.

Podsumowując, organ odwoławczy uznał, że zastrzeżone przez strony umowy, zawarte w § 9 dane, dotyczące wysokości wynagrodzenia z tytułu czasowego wykorzystania przez przedsiębiorcę praw do nazwy miejskiej hali sportowej (naming rights) oraz wykorzystania logotypu tejże hali, jako mające wartość gospodarczą mieszczą się zakresie pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy" w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Nie zgadzając się z przedmiotową decyzją, Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc jednocześnie o jej uchylenie oraz uchylenie również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Stowarzyszenie zarzuciło zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 oraz art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie

w jakim z przepisów tych wynikają podstawy ograniczania prawa do informacji ze względu na m.in. ochronę wolności i praw podmiotów gospodarczych, przy spełnieniu przesłanki proporcjonalności i konieczności, poprzez ograniczenie prawa do informacji podczas gdy w sprawie nie zachodzi w istocie potrzeba ochrony wolności i praw podmiotu gospodarczego, a przez to dokonanie ograniczenia prawa do informacji niespełniającego wymogu konieczności i proporcjonalności, a dokonanego ograniczenia;

2. art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten wysławia przesłankę ograniczania prawa do informacji ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że informacje żądane przez Stowarzyszenie, objęte są tajemnicą przedsiębiorcy;

3. art. 11 pkt 4 u.z.n.k., w zakresie w jakim przepis ten definiuje pojęcie tajemnicy przedsiębiorstwa, poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że żądane przez Stowarzyszenie informacje są objęte przedmiotowym zakresem zastosowania tego przepisu.

Stowarzyszenie nie zgodziło się ze stanowiskiem organu, że żądane informacje przejawiały wartość gospodarczą. Przedmiotem odmowy udostępnienia informacji była wysokość wynagrodzenia określonego w tej umowie, nie zaś kwestie techniczne czy organizacyjne przedsiębiorstwa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz utrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 3 lipca 2018 roku sygn. akt II SA/Sz 498/18, wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 poz. 1302 ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.", Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., wskazując, że kwestię sporną w niniejszej sprawie stanowiło to, czy prawo do informacji publicznej znajdującej się w § 9 umowy zawartej pomiędzy Miastem a Spółką, dotyczącym wynagrodzenia przysługującego Miastu z tytułu tej umowy, podlega ograniczeniu z uwagi na to, że żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy – jak uznały organy obu instancji.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo przeanalizował okoliczność zaistnienia przesłanki formalnej do udzielenia ochrony dla żądanej informacji,

tj. wykazał, że Spółka podjęła odpowiednie działania w celu zachowania

w poufności spornej informacji. Natomiast nie dokonał analizy spełnienia przez żądaną informację drugiej przesłanki, niezbędnej do udzielenia jej ochrony, czyli przesłanki materialnej, tj. nie przeanalizował, czy jest ona "inną informacją posiadającą wartość gospodarczą" w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Sąd podkreślił, że wskazana informacja nie stanowi informacji technicznej, technologicznej czy organizacyjnej przedsiębiorstwa.

Organ odwoławczy nie rozważając ponownie zasadniczej dla sprawy kwestii,

tj. zaistnienia materialnej przesłanki udzielenia ochrony żądanej informacji - naruszył zasadę wynikającą z art. 15 k.p.a. w sposób, który skutkował koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Nadto w ocenie Sądu brak jest logicznych i obiektywnych przesłanek, by przyjąć, że bezwzględnie ujawnienie żądanej informacji może skutkować utrudnieniem lub uniemożliwieniem uzyskania dodatkowych środków na utrzymanie hali. Możliwa jest bowiem też sytuacja, iż wynagrodzenie, którego organy nie ujawniły, jest na tyle niskie, że nie przyczynia się istotnie do kosztów utrzymania hali. W efekcie nie można wykluczyć, że w razie rezygnacji Spółki znajdzie się inny podmiot gotowy do zapłaty wyższej kwoty niż obecnie, w związku z czym owe dodatkowe środki mogą okazać się większe.

Zdaniem Sądu w razie ponownego uznania, że żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy, organ powinien dokonać ważenia kolidujących ze sobą wartości przy zastosowaniu zasady proporcjonalności prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej oraz zastrzeżenia informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy.

Skargę kasacyjną od powołanego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zaskarżając go w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2020 r., sygn. akt

I OSK 3514/18, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie.

W uzasadnieniu NSA uznał za częściowo uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zaakcentował, że tajemnicę przedsiębiorcy tylko wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. W niektórych okolicznościach informacjami objętymi tajemnicą przedsiębiorcy mogą też być informacje, których ujawnienie mogłoby mieć istotny wpływ na jego sytuację ekonomiczną i konkurencyjność, jakkolwiek nie muszą one mieć same w sobie wartości gospodarczej.

Sąd II instancji zgodził się z poglądem zaprezentowanym w zaskarżonym wyroku, że nie jest możliwe do zaakceptowania zapatrywanie, iż to wyłącznie wola przedsiębiorcy miałaby decydować o utajnieniu określonej informacji publicznej. Niebezpieczeństwo takiej interpretacji art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jest szczególnie wyraźne

w realiach niniejszej sprawy, bowiem doszło w niej do zakreślenia przez Miasto S. i jego partnera, tego, co stanowi tajemnicę jego przedsiębiorstwa.

W ocenie NSA Sąd I instancji niezasadnie uznał, że organ odwoławczy nie rozważając ponownie zasadniczej dla sprawy kwestii, tj. zaistnienia materialnej przesłanki udzielenia ochrony żądanej informacji - naruszył zasadę dwuinstancyjności wynikającą z art. 15 k.p.a. w sposób, który skutkował koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Za nieuprawnione przyjął stanowisko, jakoby w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że "ujawnienie danych umożliwiających szacowanie budżetu marketingowego spółki może negatywnie wpływać na jej konkurencyjność" a nadto, że "dane takie jak wartość budżetu posiadają wymierną wartość gospodarczą". Nie zgodził się nadto z twierdzeniem, jakoby organ odwoławczy zupełnie nie uzasadnił dlaczego jego zdaniem ujawnienie kwoty wynagrodzenia wynikającej z jednej umowy, która de facto nie jest organowi odwoławczemu znana i nie jest tożsama z budżetem marketingowym spółki, pozwoli na oszacowanie całego budżetu marketingowego spółki.

W dalszej części uzasadnienia podkreślono, że polityka marketingowa sieci sprzedaży jest powszechnie znana i składa się z działań typowych jak rozprowadzanie gazetek i ulotek, reklamy w mediach i na bilbordach. Natomiast w ramach działalności podmiotów uznanych za konkurencyjne, działalność w postaci sponsorowania obiektów użyteczności publicznej jest nietypowa. Właśnie zgromadzenie danych o owych niestandardowych działaniach ma istotne znaczenie dla szacowania budżetów marketingowych konkurencji i jej polityce odmiennej od konkurencji reklamowo - marketingowej. W ocenie NSA o tej nietypowej sferze finansowania działań promocyjnych traktowała decyzja Kolegium.

Organ II instancji podzielił bowiem stanowisko organu I instancji. Wskazał

w szczególności, że na relatywnie wąskim, ale bardzo konkurencyjnym rynku sieci dyskontów ujawnienie danych umożliwiających szacowanie budżetu marketingowego spółki może negatywnie wpływać na jej konkurencyjność. W tej sytuacji organ odwoławczy nie znalazł podstaw do kwestionowania stanowiska, iż takie dane jak wartość budżetu marketingowego, którym dysponuje dany przedsiębiorca na konkretne cele, posiadają wymierną wartość gospodarczą, umożliwiając z jednej strony podmiotom konkurencyjnym odpowiednie kształtowanie swoich budżetów, z drugiej zaś strony mogąc choćby wpływać na wartości uzyskiwane w toku negocjacji i odpłatności za działania reklamowe/marketingowe danego przedsiębiorcy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wymóg zaistnienia przesłanki materialnej udzielenia ochrony żądanej informacji, został przez organ II instancji oceniony. Odwoływanie się przez ten organ do stanowiska organu I instancji, nie dyskwalifikuje decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym z punktu widzenia wymogów wynikających z zasady dwuinstancyjności. Kolegium po raz drugi rozpoznało sprawę, wypełniając wymogi nie tylko z art. 15 k.p.a. ale również z art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, organy administracji dokonały analizy tego, czy żądana informacja stanowi informację publiczną zarówno w aspekcie formalnym, jak i materialnym. Stanowiska tego nie podważa to, że organ odwoławczy nie uzasadnił, dlaczego jego zdaniem ujawnienie kwoty wynagrodzenia wynikającej z jednej umowy pozwoli na oszacowanie całego budżetu marketingowego.

Ponadto, według NSA, Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję,

w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarł nieprecyzyjne wskazania co do dalszego postępowania wobec ogólnikowego wskazania potrzeby ważenia kolidujących ze sobą wartości przy zastosowaniu zasad proporcjonalności prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej oraz zastrzeżenia informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy, bez wskazania na czym owo ważenie miałoby polegać i w oparciu o jakie przepisy należy tego dokonać.

Udzielając wskazówek co do okoliczności, które Sąd I instancji winien wziąć pod uwagę ponownie rozpatrując sprawę, NSA zwrócił uwagę na konieczność zażądania całej umowy z [...] stycznia 2018 r. zawartej pomiędzy Gminą Miasto S. a spółką N. (tylko do wglądu Sądu), a następnie dokonania oceny prawidłowości zakwalifikowania przez organy administracji żądanej informacji (§ 9 umowy) jako objętej tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Na rozprawie w dniu 14 maja 2020 r. pełnomocnik skarżącego Stowarzyszenia podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta S., odmawiającą udostępnienia skarżącemu Stowarzyszeniu informacji publicznej.

Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji podkreślenia wymaga, iż była ona już przedmiotem badania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, a następnie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który zaskarżony wyrok sądu wojewódzkiego uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Przypomnienia zatem wymaga, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że sąd ponownie rozpoznając sprawę nie może wyrazić odmiennej oceny prawnej, aniżeli ta, która została wyrażona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W świetle orzeczenia wydanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w badanej sprawie, nie ulega wątpliwości, że § 9 umowy zawartej pomiędzy Gminą Miasto S., a Spółką N. stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ulega również wątpliwości, że Spółka podejmując działania, zmierzające do zachowania zawartych tam informacji w tajemnicy, dopełniła jednocześnie warunków formalnych, o których mowa w art. 11 ust. 2 u.z.n.k., niezbędnych dla uznania, że stanowią one tajemnicę przedsiębiorcy. Dalsze rozważanie powyższych kwestii, jako niespornych i już przesądzonych należy zatem uznać za zbędne.

Kwestią sporną, wymagającą rozstrzygnięcia, w dalszym ciągu pozostaje, czy żądane informacje, stanowią tajemnicę przedsiębiorcy w aspekcie materialnym, który również został szeroko omówiony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podstawę rozważań sądu w tym zakresie stanowić będą treść § 9 umowy, z którą sąd zapoznał się zgodnie z zaleceniem zawartym w wyroku NSA, zestawiona z wywodami organów obu instancji oraz stanowiskiem Spółki N. , odnoszącym się do przyczyn, które w jej ocenie stanowić mają podstawę utajnienia informacji tam zawartych. Wskazać bowiem należy, że stanowisko organów obu instancji w znacznej mierze opierało się na wyjaśnieniach złożonych przez przedsiębiorcę w piśmie z dnia 9 lutego 2018 r., stanowiącym odpowiedź na pytanie organu, o podtrzymanie woli zastrzeżenia żądanych informacji.

Zauważyć przy tym należy, że organy obu instancji akcentowały w swoich rozstrzygnięciach głównie aspekt samego wynagrodzenia, należnego Miastu z tytułu zawartej umowy, podczas gdy zastrzeżony § 9 obejmuje również inne kwestie, na co zwracała uwagę Spółka, wskazując na innowacyjny model współpracy z Miastem, którego rozwój uzależniony jest od skutecznego wdrożenia. Podkreślała przy tym,

że ujawnienie warunków umowy w tym zakresie zniweczy innowacyjność i wprost uderzy w zakładane plany rozwoju Spółki, co z kolei przesądza o konieczności zastrzeżenia nie tylko kwoty wynagrodzenia, ale całej treści § 9 umowy. Zawarta

w przywołanym piśmie Spółki N. argumentacja ma o tyle istotne znaczenie,

że z jednej strony stanowiła podstawę rozważań organów obu instancji, z drugiej zaś strony pozwala ona na ocenę motywów, którymi kierowała się Spółka, nie wyrażając zgody na ujawnienie informacji.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji wskazać przede wszystkim należy, że jakkolwiek trafnie organ zakwalifikował żądaną informację jako publiczną i w związku z tym podlegającą reżimowi ustawy o dostępie do informacji publicznej, to jednak niezasadnie uznał, iż podlega ona ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 tej ustawy. Przepis ten stanowi wyłom w konstytucyjnej zasadzie jawności życia publicznego, a to przesądza o konieczności wyważonego stosowania zawartej w nim regulacji. Art. 61 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W ust. 2 przewidziano, że prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa, o czym mówi ust. 3 wskazanego przepisu.

Szczegółowe regulacje w zakresie realizacji prawa obywateli do informacji

o działalności władzy publicznej zawierają przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle tych regulacji oczywistym jest bezwzględny prymat jawności życia publicznego, a sytuacje, w których może nastąpić odmowa informacji uznanych za publiczne, są ściśle reglamentowane i stanowią wyjątek od tej zasady.

Jak już wyżej wspomniano, w art. 5 ust. 2 u.i.d.p. przewidziano możliwość ograniczenia prawa do informacji publicznej, które może nastąpić ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W badanej sprawie przyjęto, że § 9 zawartej pomiędzy Miastem i Spółką umowy stanowi tajemnicę przedsiębiorcy, przyjmując za Spółką, że wartość umowy jest informacją o znaczeniu gospodarczym w tym sensie, iż jej ujawnienie może przyczynić się do osłabienia jej konkurencyjności na rynku. W ocenie organu na tej podstawie inne podmioty gospodarcze, działające w tym samym sektorze byłyby w stanie oszacować wysokość budżetów marketingowych, którymi dysponuje Spółka. Organ argumentował, że marketing jest tym polem, na którym firmy mogą rywalizować, a to uzasadnia potrzebę zachowania tych informacji w poufności.

Spółka z kolei wywodziła, że zawarta z Miastem umowa jest elementem realizacji innowacyjnej strategii marketingowej, której ujawnienie może zniweczyć innowacyjność przyjętych rozwiązań, a w konsekwencji umożliwić zastosowanie konkurentom podobnych rozwiązań i wprost uderzyć w strategię rozwoju firmy.

Organy obu instancji akcentowały również i ten aspekt sprawy, iż umowa została zawarta w wyniku przeprowadzonych ze Spółką negocjacji i jako taka jest wyłączona z trybu przewidzianego przepisami ustawy Prawo zamówień publicznych. Jej zawarcie nie stanowi również realizacji ustawowych zadań gminy przewidzianych przepisami prawa, a jest przejawem dążności do ograniczenia kosztów, jakie ponosi wspólnota mieszkańców Miasta w związku z utrzymaniem hali widowiskowo – sportowej.

Odnosząc się do tak sformułowanych powodów, które zdaniem organów przesądziły o odmowie udostępnienia § 9 umowy, wyjaśnić na wstępie należy,

że wbrew wywodom organów utrzymanie gminnych obiektów użyteczności publicznej, a takim obiektem jest hala widowiskowo – sportowa jest obowiązkiem gminy wynikającym wprost z przepisów ustawy o samorządzie gminnym (art. 7 ust. 1 pkt 15). W szeroko rozumianym zakresie tego utrzymania mieści się, zdaniem sądu, zarówno konieczność ponoszenia kosztów utrzymania tego obiektu, jak i takie jego wykorzystanie, które przyczyni się do zmniejszenia tych kosztów ponoszonych przez gminę. Nie ulega, w ocenie sądu, wątpliwości, że pozyskanie sponsora, który przynajmniej w części sfinansuje funkcjonowanie hali, jakkolwiek nie jest obowiązkiem gminy, to jednak mieści się w szeroko rozumianym pojęciu działań związanych z utrzymaniem obiektu użyteczności publicznej.

Nie można się zatem zgodzić z wywodami organów obu instancji, jakoby te działania podjęte przez Miasto, a ukierunkowane na pozyskanie współfinansowania kosztów utrzymania hali ze strony prywatnego inwestora, przez to, że nie podlegają przepisom ustawy o zamówieniach publicznych, mogły zostać wyłączone z obowiązku udostępnienia jako informacja publiczna. Nie jest również, zdaniem sądu, trafiony argument, iż to Miasto jest wyłącznym beneficjentem tej umowy. Zauważyć bowiem należy, że umieszczenie własnego logo w nazwie hali i wykorzystanie informacji o sponsoringu ma wymierną wartość, może bowiem pozytywnie wpłynąć na społeczny odbiór sponsora, a w konsekwencji przyczynić się do budowy marki i zwiększenia jego zysków. Brak jest także podstaw do takiego potraktowania niektórych uregulowań umowy, jak chciałby tego organ, ze względu na udział środków prywatnych w utrzymaniu obiektu. Podkreślenia bowiem wymaga, że wszelkie działania organów władzy publicznej powinna cechować jawność i transparentność, zwłaszcza w sytuacji, gdy finansowanie zadań publicznych odbywa się na styku kapitału publicznego i prywatnego.

W tym miejscu wskazać należy, że zawarta pomiędzy Miastem i Spółką umowa daje stronom pewne uprawnienia, ale także i nakłada na nie pewne ograniczenia i obowiązki. Zatem, zdaniem sądu, dla pełnej oceny, czy obowiązki obu stron zostały ukształtowane proporcjonalnie, a także czy wartość określonego w umowie świadczenia Miasta na rzecz sponsora znajduje odzwierciedlenie w wynagrodzeniu należnym z tego tytułu, w szczególności, dla oceny, czy udział sponsora w finansowaniu obiektu nie jest li tylko pozorny, niezbędne jest ujawnienie jego wysokości. Sama lektura kolejnych paragrafów umowy bez odniesienia ich do wysokości wynagrodzenia, wbrew wywodom organu, nie pozwoli na pełną społeczną kontrolę działań podejmowanych przez Miasto, w tym zakresie. Z tego punktu widzenia, wynagrodzenie należne Miastu z tytułu zawartej umowy winno być jawne, podobnie jak pozostała, ujawniona do wiadomości publicznej jej treść. Tym samym już na etapie negocjacji warunków umowy podmiot prywatny powinien mieć świadomość, że konsekwencją współfinansowania obiektu publicznego jest pełna jawność i transparentność działań z tym związanych.

Sąd podziela przywoływany przez organy w wydanych decyzjach, ale także

i w wyroku NSA wydanym w niniejszej sprawie pogląd, iż to nie przedsiębiorca w takich relacjach, jak będąca przedmiotem rozpoznania umowa sponsorska, decyduje o tym, czy pewne informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, ale obiektywne okoliczności, które powinny stać się przedmiotem oceny organów, do których

o ujawnienie tych informacji się zwrócono. Tym samym sąd nie podzielił poglądu organu odwoławczego, z którego wynika, iż w większości przypadków wynagrodzenie z tytułu umów sponsorskich jest jawne i stanowi element budowania marki, co nie wyklucza możliwości jego zastrzeżenia przez przedsiębiorcę. Uznanie tej argumentacji za trafną prowadziłoby bowiem do wniosku, że jawność wynagrodzenia w każdym wypadku jest uzależniona od woli przedsiębiorcy.

W ocenie sądu, z poglądem tym można byłoby się zgodzić jedynie wówczas, gdyby przedsiębiorca przedstawił wiarygodną argumentację, z której wynikałoby,

iż ujawnienie wysokości wynagrodzenia będzie miało istotny wpływ na jego pozycję na rynku. W badanej sprawie takie okoliczności jednak nie zachodzą. Faktem powszechnie znanym jest, iż działalność marketingowa takich przedsiębiorstw jak Spółka N. koncentruje się na produkcji i rozpowszechnianiu ulotek, gazetek reklamowych, czy reklam w różnego rodzaju mediach. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, tego typu działalność reklamową należy uznać za typową, natomiast promocja marki poprzez zawarcie umowy sponsorskiej jawi się jako działalność nietypowa. Tak też przedstawiała ją Spółka w piśmie z dnia 9 lutego 2018 r., wskazując na innowacyjny charakter podjętych w związku z zawarciem umowy sponsorskiej działań i podkreślając, że ujawnienie wysokości wynagrodzenia umożliwi konkurentom wdrożenie podobnych rozwiązań, zniweczy innowacyjność tego projektu i wprost uderzy w plany rozwoju przedsiębiorstwa. Dodatkowo Spółka podnosiła również, że ujawnienie wysokości wynagrodzenia pozwoli konkurencji na oszacowanie budżetów reklamowych, a toz kolei może mieć wpływ na ocenę warunków handlowych pomiędzy Spółką i jej dostawcami. Organy obu instancji podzieliły obawy Spółki uznając, że przedstawiona argumentacja stanowi wystarczającą podstawę do zastrzeżenia żądanej informacji.

W ocenie sądu, wywody organu w tym zakresie należało uznać za nietrafne. Zawarcie umowy sponsorskiej, zważywszy na powszechną praktykę zawierania tego rodzaju umów przez różnego rodzaju podmioty działające w branży podobnej do Spółki N. , trudno uznać za działanie innowacyjne. Gdyby jednak przyjąć taką tezę, to należałoby wówczas uznać, że zastrzeżeniu powinna podlegać cała treść umowy, bowiem to w jej kolejnych paragrafach określono szczegółowo jej zakres oraz prawa i obowiązki stron i to właśnie te informacje, a nie wartość umowy mogłyby przesądzić o innowacyjności przyjętych rozwiązań i ich odmienności od powszechnie funkcjonujących tego typu umów. Tymczasem za innowacyjny Spółka uznała tylko ten paragraf umowy, który odnosi się do wysokości wynagrodzenia i sposobu jego płatności, który w ocenie sądu, jest regulacją typową.

W realiach badanej sprawy, wbrew wywodom organów i samej Spółki nie zachodzi niebezpieczeństwo ujawnienia konkurencji informacji, które pozwalałyby na oszacowanie budżetów reklamowych. Tego rodzaju teza wydaje się być ryzykowna zważywszy na to, że – jak wskazuje sama Spółka, jest jednym z wiodących na terenie województwa zachodniopomorskiego podmiotów w zakresie handlu dyskontowego. Jej działalność marketingowa prowadzona jest w wielu obszarach, a zatem ujawnienie informacji o wysokości środków przeznaczonych na jeden z nich nie daje możliwości oszacowania na tej podstawie wydatków na pozostałe działania Spółki w tym obszarze. Byłoby to, zdaniem sądu możliwe, gdyby umowa zawierała takie uregulowania, z których wynikałoby jakim budżetem marketingowym dysponuje Spółka, albo dane, które pozwoliłyby na odtworzenie posiadanych przez nią środków przeznaczonych na promocję i reklamę, a takich zapisów w § 9 umowy nie ma. Twierdzenia organu w tym zakresie należy zatem uznać za hipotetyczne i nieznajdujące oparcia w obiektywnej ocenie treści § 9 umowy.

Podobnie, zdaniem sądu, należy ocenić twierdzenia Spółki, odnoszące się do możliwości rekonstrukcji na podstawie § 9 umowy sponsorskiej, relacji handlowych pomiędzy Spółką i jej kontrahentami. Nie ma, w ocenie sądu, racjonalnych przesłanek do wywodzenia, iż na podstawie wydatków związanych z realizacją umowy sponsorskiej, a więc wydatków na jeden z wielu elementów składających się na działania promocyjne, konkurencja jest w stanie odtworzyć stawki, jakie Spółka N. jest w stanie uzyskiwać u swoich kontrahentów.

Brak jest zatem racjonalnych przesłanek do tego, aby uznać, że wysokość wynagrodzenia wynikającego z umowy zawartej przez Gminę Miasto S. ze Spółką N. , jak również warunków jego płatności, stanowi tajemnicę przedsiębiorcy. Oceny tej nie zmienia przywołana przez organy argumentacja, zmierzająca do wykazania, że ujawnienie wartości umowy może spowodować, iż w przyszłości Miasto będzie miało trudności z pozyskaniem sponsora. Jest to twierdzenie niczym nie poparte, a trafność tej argumentacji podważa sam organ, wskazując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że co do zasady wynagrodzenia z tytułu podobnych umów są jawne, z czego można byłoby wnioskować, że jawność ta nie stoi na przeszkodzie prywatnym inwestorom w podejmowaniu tego typu współpracy z podmiotami publicznymi.

Na marginesie jedynie wskazać należy, że informację publiczną stanowi całkowity koszt utrzymania hali widowiskowo – sportowej, podobnie jak rzeczywiste koszty ponoszone z tego tytułu przez Miasto. Zatem chociażby przez zestawienie obu tych kwot możliwe jest oszacowanie wartości umowy, co czyni zastrzeżenie jej wysokości iluzorycznym.

W tym stanie rzeczy, uznając, że zaskarżona decyzja, a także poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta S., zostały wydane z naruszeniem art. 5 ust. 2 u.id.p., co miało wpływ na ich treść, sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a., orzekł o ich uchyleniu. W konsekwencji organ zobowiązany będzie do rozpatrzenia wniosku skarżącego Stowarzyszenia z uwzględnieniem przedstawionego wyżej stanowiska sądu.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania znajduje oparcie w art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.